○主文
一原告らの訴を却下する。
二訴訟費用は原告らの負担とする。
○事実
（原告らの申立とその理由）
第一 原告らの申立
一、被告大分県知事が昭和五二年一月一〇日付で内閣総理大臣に対して承認申請をなした大分県新産業都市建設基本計画中別紙一の部分を取消す。
二、訴訟費用は被告の負担とする。
第二 請求の原因
一、当事者
（一）原告
原告らは、いずれも、別紙七号Ｃ及び八号埋立計画予定地域付近で現に漁業を営んでいる漁民及びその直近の背後地である大分県北海部郡＜地名略＞の住民であり、七号Ｃ及び八号地計画の策定実施により、その生命、健康、農漁業、環境等に甚大な被害を蒙らざるを得ない立場にあるものである。
（二）被告
被告は大分県知事として、大分県における住民無視大企業奉仕の工業化政策の頂点にあるものである。
二、大分地区新産都基本計画の策定
被告大分県知事は、昭和五一年一二月二二日に開かれた大分地区新産業都市建設協議会の議を経て、大分地区新産業都市建設基本計画を策定し、昭和五二年一月一〇日付で、内閣総理大臣に対する同基本計画の承認申請をなした。右申請によつて、被告による大分地区新産都基本計画の策定作業は完結し、内容の確定をみた。基本計画に関する被告の計画書は、「大分地区新産都市建設基本計画」自体と（以下「基本計画」という）、「大分地区新産業都市建設基本計画の概要」（以下「概要」という）とに分けられており、別紙計画部分は、具体的には「概要」の中に記載されているものであるが、「概要」の内容は、「基本計画」の内容を具体的に明らかにしたものであるから、即ち「基本計画」そのものであり、両者一体となつて新産業都市建設促進法上の「新産業都市建設基本計画」を構成するものである。この意味における法律上の「基本計画」（以下本件基本計画という）の中には、別紙記載の公有水面埋立による工場用地造成及び工場誘致計画部分が含まれており、同計画部分は、基本計画の中で、七号地Ｃ及び八号地と称されている（以下まとめて同計画部分を八号地計画という）。
三、本件基本計画の行政処分性
（一）本件基本計画は、新産業都市建設促進法（以下新産法と略称する）一〇条一項により知事に独占的に与えられた新産都市基本計画の策定権限の行使としてなされた行政行為であり、策定の法定効果として新産業都市建設及び工業整備特別地域のための国の財政上の特別措置に関する法律（以下新産工特法という）に基く財政的裏付が与えられ、新産法一七条により、国、自治体は道路、上下水道、住宅、学校等々、ありとあらゆる行政分野において基本計画実施のための諸条件の整備を義務づけられ、同法一八条により、国及び自治体の長は、各種の法律に基く許認可等の処分に際し、基本計画への配慮を義務づけられる。このように基本計画の策定は、ありとあらゆる行政サービスを、基本計画の実現、即ち工場誘致のため動員し、これに従属させる強力な行政権限の行使である。（このような強大な効力を基本計画に与えた新産法は、住民不在の工業化の強力なテコとなり、日本列島を公害列島化した法的手段の一つとして利用されてきたものであり、新産法そのものに対する歴史的批判は避けられないところであるが、本件計画を強行策定した被告及び大分県の狙いも正に右の点にある。）
このように、新産都市建設基本計画は、他の一般の行政計画のように、抽象的な青写真として存在するのではなく、財政的裏付をもち、行政機関への各種の義務づけを通して強力な自己貫徹性を備えている。
計画内容自体、埋立計画の着工、完工の時期などを具体的に特定した具体的実施計画であり、過去の大分新産都の形成過程に照らしても、計画、即実現という有無をいわさないものである。
従つて、本件基本計画においては、計画そのものとその実施を区別することはできず、計画それ自体が、行政等に対する直接的義務づけ及びこれに基く具体的諸条件の整備を通じて、新産法一七条所定の、道路、住宅、上下水道、学校等の広汎な生活部面において、地域住民の住民福祉を直接的に左右するのであるから、計画の段階において抗告訴訟の対象としての処分性が認められるべきである。
（二）尚開発行政計画にあつてはその策定手続につき判定可能の違法事実が存在する場合には同計画に直接性事件性の面で欠ける点があつてもこれを補完して同計画をして行政処分たらしめるものである。（開発行政計画策定手続の覇束性の法理）
ところで本件につきこれを見るに本件基本計画には後述の中断三条件違反の事実があり、しかも同条件が法的拘束性を有することは後記のとおりであるので（最高裁第一小法廷判決昭和四六年一〇月二八日民集二五巻七号一〇三七頁、熊本地裁昭和五〇年二月二七日判決）、この点から言つても本件基本計画が行政処分性を有することは明らかである。
なお覇束性の法理に関する学説判例のあらましは以下記述のとおりである。
１ 覇束性の法理
原告らは開発行政計画に於ては、被侵害利益の重大性と事後的救済の困難性とから、その策定手続に一定の覇束性を認めるべきだと主張するものである。行政手続一般について、その法制化の不備が強く指摘されているなかで、自由裁量処分に関する司法審査のあり方として、司法審査を適正ならしめるためには、その行政手続が適正になされたかどうかを審査することが最も妥当な方法であり、特に不利益な処分をする場合には、明文の規定の有無にかかわらず、その相手方を納得させるに足る手続をとることを法律上の要件と考えるべきことは既に最高裁に於ても判例理論として確立したところと言わねばならない（最一小判昭四六・一〇・二八民集二五・七・一〇三七）。又熊本地裁昭和五〇年二月二七日の判決は、し尿処理場建設禁止仮処分申請事件に於て、「漁業が現に行われ、且つ住民の健康に悪影響が予想される場所にし尿処理場を設置しようとする場合に於ては被申請人（牛深市）において設置予定の施設が真実海水汚濁の最低基準を守る性能を有するものであるかどうかを精査するほか・・・・・・本件予定地付近海域の潮流の方向速度を調査研究して放流水の拡散、停滞の状況を適確に予測し、又同所に棲息する魚介類、藻類に対する放流水の影響について生態学的調査を行ない・・・・・・これらによつて本件施設が設置されたときに生ずるであろう被害の有無、程度を明らかにし、公害の発生が低いか否か検討すべきである。そのうえで本件予定地に本件施設を建設する以外適当な方法なしと判明した場合に初めてその調査結果に基づき、被害者に対する補償問題等も含めて住民の説得等の措置をとるべき」と判示しているのである。
右に提起された環境アセスメントの事前実施と地元関係者の同意という手続的要請が覇束性を有し、これに反した行政庁の行為が違法とされる旨の法理は、Ａ弁護士によつて提唱された環境アセスメント実施等の環境配慮義務を条理上の行為規範ととらえ、そのことが行政手続の適正原理となるとする見解と符号し、既に広範な支持を受けるに至つていると言つてよい。
２ 違法に策定された行政庁の行為の行政処分性
前述のとおり日本の現行法制の下では、その必要性が一貫して強調されているにもかかわらず、行政手続の法制化は具体化していない。そうした現状を踏まえながらＢ助教授は、前掲書の中でこの点に触れて「事前的行政手続が未整備で環境変化をともなう決定についても住民参加の的確な保障のない現行法のもとでは、いきおい行政訴訟の手続が、行政手続の代償的機能をも果すべきことが強く要請されている。」との指摘をなし（環境権と裁判一三一頁）、更にこれを一歩進めた形でＡ弁護士は、行政処分とは、違法性の判定が可能な行為、規範に基づく行政庁の行為であると定義して、策定手続の違法が行政処分性の要件たることを定式化したのである（同公害行政法講座一三一頁）。
Ｂ助教授も行政処分性についての定義としてはともかく、抗告訴訟に於ける実体審理の対象として行政計画の策定手続の適法性の判定を重視すべきとの立論（前掲書一四六頁）から言つて少なくとも当該行政計画が、その策定手続の適法性の判断が可能な程度に特定させていることを行政処分性の一要件とすることを実質的には考慮しているものと思われる。
こうした見地は、現代のように行政が極めて多様な形で国民生活に介入し、国民生活が行政活動によつて多面的に支配されるに至つている状況の下で、行政訴訟の救済機能の拡大が強く要請されるに至つていることに鑑みれば、特に強調されるべきところと言わねばならない。
判例の中にも、土地区画整理法第二〇条第三項による意見書不採択の措置に行政処分性を認めた大阪地裁昭和五〇年二月一九日判決がある。この判決は、ストレートに行政過程の違法性の問題の位置づけを判断したものではないが、最高裁昭和四一年二月二三日判決の論理に忠実な立場からは、仮りに意見書不採択が違法であつても仮換地指定処分もしくは土地利用について具体的規制を受けた段階で、訴訟の提起を認めれば足りるとすべきところであることを考えると、行政過程の違法性と行政処分性の問題を考察する一助になるものと解される。
以上のような考察を経て、原告は、環境破壊や公害被害に直結する開発行政計画にあつては、その策定手続に於いて環境アセスメントの事前実施と地元関係住民の同意手続が覇束的要件とされ、そうした要件の充足の要否の判断が可能な程度に当該行政計画が特定されていることが、直接性、事件性といつた要件に代る要件としてないしはこれらの要件の不足をカバーする要件として比重を持つと主張するものである。
四、基本計画の策定に至る経過と問題点
本件基本計画の瑕疵については後述するが、原告らが問題にしている本件基本計画の策定に至る経過と問題点は次のとおりである。
（１） 昭和三七年、池田内閣による高度経済成長政策としての全国総合開発基本計画（全総）の具体的施策として新産業都市建設促進法が制定され、昭和三九年大分地区はその指定を受けた。
当時三重県四日市市では深刻な公害（四日市ゼンソク）が既に昭和三七年頃から発生していたが、大分新産都では臨海工業地帯と背後地を緑地帯と四〇メートル道路で分離、これに高煙突方式を加味することで「公害なき新産都」が建設されるとし、これを「イシダストリアル・パーク」として宣伝した。しかし実際に工業化が進むにつれ、大分地域の環境は悪化し、「公害なき新産都」つくりは”絵に画いたモチ”となつてしまつた。
これは大分地域に限らず、同じ新産都の岡山県水島地区など、全国各地で起こつた。こうした状況のもとで昭和四五年静岡県田子浦のヘドロ反対闘争をきつかけに、公害反対運動が全国的に燃えあがり、これに水俣病、イタイイタイ病、四日市ゼンソクの公害訴訟が加わりさらに勢いを増した。政府もこの全国的な情勢の変化に対応して、四五年一二月の国会で公害関係一四法を成立させ、四六年には環境庁を設置、環境問題を国の重要問題として取り上げ、開発優先のムードは後退せざるを得なくなつた。
（２） ところが大分県はこうした全国的な流れを理解するよりもそれに逆らつて、昭電アルミの大分地区進出希望をテコに、昭和四五年従来の大分新産都による大分臨海工業地帯を＜地名略＞先の海岸埋め立て（八号地計画）にまで拡大し新産都二期計画とした。当然これに対する地元住民の反対が起こり、環境庁の指導もあつて、大分県はこの八号地計画を中断する羽目に追い込まれ、後述する中断解除三条件の整備がなされない限り八号地計画の再開は許されない状況となつた。
（３） その後国の環境行政はさらに進行し、自動車排ガス規制、瀬戸内海環境保全臨時措置法の施行（四八・一〇）、公有水面埋立法における環境問題を中心とした改正（四五・五）など従来の開発指向に大きくブレーキをかけ、昭和五一年度には、新産工特法の五年延長に伴い、各新産都に対し、従来の新産都基本計画の改訂を命じた。指示内容は、これまで遅れていた背後地整備や環境保全など、生活基盤の整備を主体とするものであり、埋立計画の拡大による一層の開発を志向したものではない。これは、全国的環境問題や資源問題をめぐる問題状況及び不況の下での当然の姿勢である。
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出典：裁判所ウェブサイト「裁判例検索」（https://www.courts.go.jp/hanrei/17591/detail5/index.html）。本文は同サイト掲載の判決書PDFからTaiLexi AIがテキスト化・整形したもの（正確な文言は原本PDFを参照）。判示事項・裁判要旨・参照法条は裁判所の公表どおり。