主文
１ 原判決中，被上告人X2 ，同X3 ，同X4 ，同X5 及び同X6 に関する部分を破棄し，同部分につき同被上告人らの控訴を棄却する。
２ 上告人のその余の上告を棄却する。
３ 第１項に関する控訴費用及び上告費用は被上告人X2 ，同X3 ，同X4 ，同X5 及び同X6 の負担とし，前項に関する上告費用は上告人の負担とする。
理由
上告代理人＜略＞，同＜略＞，同＜略＞，同＜略＞，同＜略＞，同＜略＞，同＜略＞，同＜略＞，同＜略＞の上告理由について
１ 本件訴えは，上告人が平成5年4月20日にA社に対し森林法（平成11年法律第87号による改正前のもの。以下同じ。）10条の2に基づいてした開発許可について，開発区域の周辺に居住し又は立木等を所有するなどする被上告人らがこれを違法であるとして，その取消しを求めたものである。
原審の確定した事実関係の概要は，次のとおりである。
（１） 本件開発行為は，開発区域の面積が117.1044haに及ぶゴルフ場の造成を目的とするものであり，その開発区域は，B川の上流地域に位置し，同川の水源となっている。同川流域では，昭和63年及び平成元年に水害が発生しているが，この流域約30kmの間には，上記ゴルフ場を含め合計６箇所のゴルフ場建設が予定されている。
（２） 被上告人X1 及び同X7 は，本件開発区域の下方約100ｍないし数百ｍに位置する住居に居住している。
（３） 被上告人X2 ，同X3 ，同X4 及び同X5 は，本件開発区域内又はその周辺に所在する第１審判決別紙第一物件目録記載の各土地上に立木を所有している。被上告人X6 は，B川から取水して農業を営んでいる。
２ 原審は，上記事実関係の下において，次のとおり，被上告人らは本件開発許可の取消しを求める原告適格を有すると判示して，被上告人らの原告適格を否定して本件訴えを却下した第1審判決を取り消し，本件を第1審に差し戻した。
（１） 森林法10条の2第2項は，森林の有する災害防止，水害防止，水源かん養及び環境保全の各機能からみて，当該開発行為によって周辺地域又は森林の有するこれらの機能に依存する地域に土砂の流出若しくは崩壊その他の災害又は水害を発生させたり，水の確保の著しい支障又は環境の著しい悪化が生じたりするおそれがあり得ることから，このような被害を受けるおそれのある範囲の周辺地域等における公衆の生命，身体，財産及び環境上の利益を一般的公益として保護しようとするとともに，周辺地域等に居住し又は財産を有し，開発行為がもたらす災害等の被害を受けることが想定される範囲における関係者個々人の生命，身体，財産及び環境に関する個別的利益をも保護しようとする趣旨を含むものと解するのが相当である。したがって，当該開発行為によって，土砂の流出若しくは崩壊その他の災害又は水害を発生させたり，水の確保の著しい支障又は環境の著しい悪化が生じたりして，被害を受けるおそれのある周辺地域等に居住し又は財産を有する者は，開発許可の取消しを求める原告適格を有するというべきである。
（２） 被上告人らは，本件開発許可が許可基準に反する違法なものであるときは，その生命，身体，財産を侵害され又は必然的に侵害されるおそれがあるものと認めることができるから，本件開発許可の取消しを求める原告適格を有する。
３ しかしながら，原審の判断は，被上告人X1 及び同X7 の原告適格を肯定した部分については是認することができるが，その余の被上告人らの原告適格を肯定した部分は是認することができない。その理由は，次のとおりである。
（１） 行政事件訴訟法9条は，取消訴訟の原告適格について規定するが，同条にいう当該処分の取消しを求めるにつき「法律上の利益を有する者」とは，当該処分により自己の権利若しくは法律上保護された利益を侵害され，又は必然的に侵害されるおそれのある者をいうのであり，当該処分を定めた行政法規が，不特定多数者の具体的利益を専ら一般的公益の中に吸収解消させるにとどめず，それが帰属する個々人の個別的利益としてもこれを保護すべきものとする趣旨を含むと解される場合には，このような利益もここにいう法律上保護された利益に当たり，当該処分によりこれを侵害され又は必然的に侵害されるおそれのある者は，当該処分の取消訴訟における原告適格を有するものというべきである。そして，当該行政法規が，不特定多数者の具体的利益をそれが帰属する個々人の個別的利益としても保護すべきものとする趣旨を含むか否かは，当該行政法規の趣旨・目的，当該行政法規が当該処分を通して保護しようとしている利益の内容・性質等を考慮して判断すべきである（最高裁平成元年（行ツ）第130号同4年9月22日第三小法廷判決・民集46巻6号571貢，最高裁平成6年（行ツ）第189号同9年1月28日第三小法廷判決・民集51巻1号250頁参照）。
（２） 上記の見地に立って，本件訴えについての被上告人らの原告適格について検討する。
ア 本件において，被上告人X1 及び同X7 は，本件開発区域に近接する住居に居住しており，本件開発許可に基づく開発行為によって起こり得る土砂の流出又は崩壊その他の災害あるいは水害により，その生命，身体等を侵害されるおそれがあると主張している。そこで検討するのに，森林法10条の2第2項1号は，当該開発行為をする森林の現に有する土地に関する災害の防止の機能からみて，当該開発行為により当該森林の周辺の地域において土砂の流出又は崩壊その他の災害を発生させるおそれがないことを，また，同項1号の2は，当該開発行為をする森林の現に有する水害の防止の機能からみて，当該開発行為により当該機能に依存する地域における水害を発生させるおそれがないことを開発許可の要件としている。これらの規定は，森林において必要な防災措置を講じないままに開発行為を行うときは，その結果，土砂の流出又は崩壊，水害等の災害が発生して，人の生命，身体の安全等が脅かされるおそれがあることにかんがみ，開発許可の段階で，開発行為の設計内容を十分審査し，当該開発行為により土砂の流出又は崩壊，水害等の災害を発生させるおそれがない場合にのみ許可をすることとしているものである。そして，この土砂の流出又は崩壊，水害等の災害が発生した場合における被害は，当該開発区域に近接する一定範囲の地域に居住する住民に直接的に及ぶことが予想される。以上のような上記各号の趣旨・目的，これらが開発許可を通して保護しようとしている利益の内容・性質等にかんがみれば，これらの規定は，土砂の流出又は崩壊，水害等の災害防止機能という森林の有する公益的機能の確保を図るとともに，土砂の流出又は崩壊，水害等の災害による被害が直接的に及ぶことが想定される開発区域に近接する一定範囲の地域に居住する住民の生命，身体の安全等を個々人の個別的利益としても保護すべきものとする趣旨を含むものと解すべきである。そうすると，【判示事項1】土砂の流出又は崩壊，水害等の災害による直接的な被害を受けることが予想される範囲の地域に居住する者は，開発許可の取消しを求めるにつき法律上の利益を有する者として，その取消訴訟における原告適格を有すると解するのが相当である。
これを本件についてみると，前記1の事実によれば，本件開発区域は，過去に2度水害が発生しているB川の上流に位置し，その水源となっており，本件開発行為は，開発区域の面積が117.1044haに及ぶゴルフ場の造成を目的とするものであって，同川の流域では上記ゴルフ場を含め合計6箇所のゴルフ場建設が予定されているところ，【判示事項3】被上告人X1 及び同X7 は，B川に臨む山の斜面上に位置している本件開発区域の下方で，同川に近接した高低差の小さい地点に所在する住居に居住していることが記録上明らかであるから，同被上告人らは，土砂の流出又は崩壊，水害等の災害による直接的な被害を受けることが予想される範囲の地域に居住する者と認めるのが相当である。原判決中，同被上告人らの原告適格を肯定した部分は，これと同旨をいうものとして，是認することができる。この点に関する論旨は採用することができない。
イ しかし，森林法10条の2第2項1号及び同項1号の2の規定から，周辺住民の生命，身体の安全等の保護に加えて周辺土地の所有権等の財産権までを個々人の個別的利益として保護すべきものとする趣旨を含むことを読み取ることは困難である。また，同項2号は，当該開発行為をする森林の現に有する水源のかん養の機能からみて，当該開発行為により当該機能に依存する地域における水の確保に著しい支障を及ぼすおそれがないことを，同項3号は，当該開発行為をする森林の現に有する環境の保全の機能からみて，当該開発行為により当該森林の周辺の地域における環境を著しく悪化させるおそれがないことを開発許可の要件としているけれども，【判示事項2】これらの規定は，水の確保や良好な環境の保全という公益的な見地から開発許可の審査を行うことを予定しているものと解されるのであって，周辺住民等の個々人の個別的利益を保護する趣旨を含むものと解することはできない。
本件においては，前記1の事実によれば，【判示事項3】被上告人X2 ，同X3 ，同X4及び同X5 は，本件開発区域内又はその周辺に所在する土地上に立木を所有し，同X6は，B川から取水して農業を営んでいるにすぎないというのであるから，同被上告人らが本件開発許可の取消しを求める原告適格を有するということはできず，他に，同被上告人らが原告適格を有すると解すべき根拠は記録上も見当たらない。原判決中，これと異なる見解に立って同被上告人らの原告適格を肯定した部分には，法令の解釈適用を誤った違法があり，この違法は原判決の結論に影響を及ぼすことが明らかである。論旨はこの趣旨をいう限度で理由がある。
４ 以上の次第で，原判決中，被上告人X2 ，同X3 ，同X4 ，同X5 及び同X6 に関する部分については，破棄を免れない。そして，以上に説示したところによれば，同部分に係る本件訴えは却下すべきものであり，これと結論を同じくする第１審判決は正当であるから，同被上告人らの控訴はこれを棄却することとし，原判決中その余の部分は正当であるから，上告人のその余の上告を棄却することとする。よって，裁判官全員一致の意見で，主文のとおり判決する。
（裁判官千種秀夫元原利文金谷利廣奥田昌道）
当事者目録〈略〉
上告代理人＜略＞、同＜略＞、同＜略＞、同＜略＞、同＜略＞、同＜略＞、同＜略＞、同＜略＞、同＜略＞の上告理由
原判決は、被上告人らが森林法一〇条の二の開発行為許可処分の取消しを求めるにつき「法律上の利益を有する」として、これを否定して訴えを却下した第一審判決を取り消し、事件を第一審裁判所に差し戻した。
しかし、原判決には、行政事件訴訟法（以下「行訴法」という。）九条の解釈適用を誤った違法があり、これが判決に影響を及ぼすことは明らかであるから，原判決は破棄を免れない。
一行訴法九条にいう当該処分の取消しを求めるにつき「法律上の利益を有する者」とは、当該処分により自己の権利若しくは法律上保護された利益を侵害され又は必然的に侵害されるおそれのある者をいい、当該処分を定めた行政法規が、不特定多数者の具体的利益を専ら一般的公益の中に吸収解消させるにとどめず、それが帰属する個々人の個別的利益としてもこれを保護する趣旨を含む場合には、かかる利益も右にいう法律上保護された利益に当たり、当該処分によりこれを侵害され又は必然的に侵害されるおそれのある者は、当該処分の取消訴訟における原告適格を有する。そして、当該行政法規が、不特定多数者の具体的利益をそれが帰属する個々人の個別的利益としても保護する趣旨を含むか否かは、当該行政法規の趣旨・目的、当該行政法規が当該処分を通して保護しようとしている利益の内容・性質等を考慮して判断すべきである（最高裁平成四年九月二二日第三小法廷判決・民集四六巻六号五七一ページ。なお、最高裁昭和五三年三月一四日第三小法廷判決・民集三二巻二号二一一ページ、最高裁昭和五七年九月九日第一小法廷判決・民集三六巻九号一六七九ぺージ、最高裁平成元年二月一七日第二小法廷判決・民集四三巻二号五六ページ参照）。
したがって、取消訴訟の原告適格を肯定するためには、少なくとも当該処分を定めた行政法規が個々人の個別的利益を保護する趣旨を含んでいなければならない。二1 原判決は、森林法一〇条の二第二項が、森林の周辺地域又は森林の有する水害防止若しくは水源かん養の各機能に依存する地域（以下「周辺地域等」という。）に「居住し又は財産を有し、開発行為がもたらす災害等の被害を受けることが想定される範囲の関係者の生命、身体、財産及び環境上の個々人の個別的利益をも保護しようとする趣旨を含んでいる」と説示する（原判決三五ページ）。しかし、右説示は、森林法一〇条の二第二項の解釈を誤ったものである。（一）森林法は、「森林の保続培養と森林生産力の増進とを図り、もって国土の保全と国民経済の発展とに資する」（一条）という一般的公益の実現を目的としており、そこに個々人の個別的利益を保護する趣旨を窺うことはできない。（二）そもそも森林法一〇条の二の開発許可の制度は、従前保安林制度に基づいて特に公益的機能の高い森林の保全が図られてきたが、その後無秩序な開発行為が地域社会において種々の問題を発生させていたことにかんがみ、乱開発を防止し、保安林以外の森林についても災害ないし水害の防止、水の確保、環境の保全等の一般的公益を保護する目的で、昭和四九年法律第三九号により新設された（森林法制研究会・改訂森林法、森林組合法九ぺージ、四五ページ参照）。
実際、森林法一〇条の二第二項各号をみても、都道府県知事が、どの範囲の地域におけるどのような内容・程度の災害ないし水害の発生、水の確保の著しい支障、環境の著しい悪化等のおそれがないと認めるときに、開発行為の許可をするのか、具体的に明らかでない（森林法施行令、森林法施行規則にも、その具体的な基準は定められていない。実務上は、農林水産事務次官の「開発行為の許可基準の運用について」と題する運用通達に基づき、都道府県知事が、個別に審査基準を定めて、開発行為の許否の判断をしているにすぎない。）。換言すると、同項は、個々人の個別的利益を顧慮することなく、国土の保全という一般的公益保護の観点から抽象的な基準を掲げたものにすぎない。
右によれば、森林法一〇条の二第二項が、個々人の個別的利益を保護する趣旨のものでないことは明らかである。
（三）確かに、長沼ナイキ基地訴訟に係る最高裁判所昭和五七年九月九日第一小法廷判決（民集三六巻九号一六七九ページ）は、農業用水の確保を目的とし、洪水予防、飲料水の確保の効果をも配慮して指定された水源かん養保安林の指定解除により洪水緩和、渇水予防上直接の影響を被る一定範囲の地域に居住する住民に、保安林指定解除処分取消訴訟の原告適格を肯定した。
右最高裁判決は、森林法二五条一項の保安林指定処分が当該森林の周辺住民等の生活上の利益を自然災害の防止、環境の保全、風致の保存などの一般的公益としてとらえ、かかる公益の保護、増進を目的としているとしながら、[1]保安林の指定に「直接の利害関係を有する者」が森林を保安林として指定すべき旨を農林水産大臣に申請することができること（森林法二七条一項）、[2]農林水産大臣が保安林の指定を解除しようとする場合に、右の「直接の利害関係を有する者」が異議があるときは、意見書を提出し、公開の聴聞手続に参加することができること（森林法二九条、三〇条、三二条）、[3]旧森林法二四条において「直接利害ノ関係ヲ有スル者」に保安林の指定、解除に訴願、行政訴訟の提起が認められていた沿革を併わせ考えると、森林法は、「森林の存続によって不特定多数者の受ける生活利益のうち一定範囲のものを公益と並んで保護すべき個人の個別的利益としてとらえ、かかる利益の帰属者に対し保安林の指定につき「直接の利害関係を有する者」としてその利益主張をすることができる地位を法律上付与している」と説示した。
しかし、開発行為の許可の制度には、右[1]、[2]のような個々人の個別的利益を保護したと解される規定はなく、[3]のような沿革もない。したがって、開発行為の許可の制度は、専ら一般的公益の保護を目的とするものと解さざるを得ない。（四）原判決は、「保安林の指定又は解除の場合と開発行為許可の場合とは被害の性質などについて同等に考えることも可能」であると説示する（原判決三六ページ）。
しかし、保安林の指定又は解除の場合と開発行為の許可の場合とでは、被害の性質などについて同等と解することはできない。
（１） 保安林においては、一定の場合を除き、許可を受けなければ、立木の伐採はもちろん、立竹の伐採、立木の損傷、家畜の放牧、下草、落葉、落枝の採取、又は土石、樹根の採掘、開墾その他の土地の形質を変更する行為も禁止されており（森林法三四条一、二項）、また、森林所有者が保安林の立木を伐採した場合には当該伐採跡地について一定の植栽義務が課されている（森林法三四条の二）。これらの義務に反した場合は、当該行為の中止命令等の監督処分がされる（森林法三八条一項ないし三項）。その反面として、国は、保安林として指定された森林の所有者等に対し、保安林の指定によりその者が通常受けるべき損失を補償しなければならない（森林法三五条）。
以上のとおり、保安林にあっては、その財産権に内在する制約を超えた規制がされることが予定されており、これによって保護される周辺地域等の住民の利益も相当具体的である。
（２） これに対し、地域森林計画の対象となっている民有林では、一定の土石又は樹根の採掘、開墾その他の土地の形質を変更する行為について、開発行為の許可制度が採られている（森林法一〇条の二）ほかは、森林所有者は、一定の場合を除き、その立木の伐採をするにはあらかじめ所定の届出をすることが要求され（森林法一〇条）、届出に係る立木の伐採が地域森林計画に適合しないときに伐採の計画の変更等を命じられるにすぎない（森林法一〇条の六）。また、無許可ないし許可条件に反して開発行為をした者に対しても、当然に監督処分がされるわけではなく、「森林の有する公益的機能を維持するために必要があると認めるとき」に限り、開発行為の中止命令等の監督処分がされるにとどまる（森林法一○条の三）。そして、かかる規制に対する損失補償の規定は設けられていない。
このように地域森林計画の対象となっている民有林にあっては、その財産権に内在する制約にとどまり、したがって、その規制によって受ける周辺地域等の住民の利益も抽象的なものにとどまる。
2 そして、森林法及びその関連法規には、他に個々人の個別的利益を保護する趣旨を含む規定は見当たらない。
3 そうすると、原判決には、結局、行訴法九条の解釈適用を誤った違法があり、これが判決に影響を及ぼすことは明らかである。
三仮に、森林法が個々人の個別的利益をも保護していると解する余地があるとしても、被上告人らの原告適格を肯定することはできない。
1 原判決は、本件開発行為は、ゴルフ場を造成するためのものであり、その対象となる森林面積が一〇四・六五九三ヘクタールに及ぶこと、本件ゴルフ場造成予定地を含む森林地帯がB川の上流地域であるところ、B川約三〇キロメートルの間には本件ゴルフ場を含めて合計六箇所のゴルフ場が開設され又は開設が予定されていること、B川で昭和六三年及び平成元年に水害が発生している（その規模、程度については認定していない。）こと、ゴルフ場造成工事には、かなりの期間と範囲にわたり盛土、切土がされ、土砂が移動されること、ゴルフ場造成による森林の減少で土地の保水力が低下することから、本件開発区域内の土砂の流出崩壊その他の災害又は水害の発生、水の確保の著しい支障、環境の著しい悪化等によって、入会権者、水利用者、立木所有者等の被上告人らの生命、身体、財産が侵害され、又はそのおそれがあるとして、その原告適格を肯定した（原判決三七ぺージ）。
2 原判決の被上告人らの原告適格に関する認定判断は、右の限度にとどまり、原判決は、これを越えて、本件開発行為許可処分により、被上告人らにどのような被害がどの程度発生するのかを個別的具体的に検討していない。
しかし、被上告人らの原告適格は、本件開発行為によって被上告人らの生命、身体、財産が侵害されるおそれがあることが具休的に証明されて初めて、これを肯定することができる。よって、原判決の右認定判断には、行訴法九条の解釈適用を誤った違法があり、これが判決に影響を及ぼすことは明らかである。
この点は、被上告人らの事情を個別的に検討してみると一層明らかとなる。（一）被上告人X1 及び同X7 について
原判決の認定によれば、右被上告人らは、本件開発区域及びその近隣で植林及び椎茸原の採取等を行っており、かつ、その下流域に居住し、井戸水を生活用水として利用している。しかし、本件開発行為が被上告人らの職業又は生活にどのような影響を及ぼすのか明確ではない。また、本件開発行為が井戸水に与える影響も定かではない（ゴルフ場ができた後の農薬による影響を問題とするなら、後記被上告人X6 と同様の問題がある。）。
（二）被上告人X2 、同X3 、同X4 及び同X5 について
原判決の認定によれば、右被上告人らは、本件開発区域内に立木を所有しているにすぎず、本件開発行為によって、その所有する立木にどのような影響を受けるのか明らかではない。
（三）被上告人X6 について
原判決の認定によれば、被上告人X6 は本件開発区域を水源とするB川から取水して農業を営んでいるが、本件開発行為がその農業にどのような影響を与えるのかは不明である。仮に、原判決が、ゴルフ場ができた後の農薬による被害をもって原告適格を根拠づけると判断したのであれば、保安林指定解除後の跡地利用が原告適格を基礎づけるものではないとした前記長沼ナイキ基地訴訟に係る最高裁判所判決の趣旨に反する。
以上
出典：裁判所ウェブサイト「裁判例検索」（https://www.courts.go.jp/hanrei/52599/detail2/index.html）。本文は同サイト掲載の判決書PDFからTaiLexi AIがテキスト化・整形したもの（正確な文言は原本PDFを参照）。判示事項・裁判要旨・参照法条は裁判所の公表どおり。
出典：「訟務重要判例集データベース」（法務省）（https://shoumudatabasep.moj.go.jp/hanreiSearch/HanreiSearch）を加工して作成（加工：TaiLexi AI）。訟務月報48巻9号2253頁。