主文
１ 被告は，被告補助参加人に対し，９６万４１２９円の支払を請求せよ。
２ 訴訟費用は，補助参加によって生じた費用を被告補助参加人の負担とし，その余を被告の負担とする。
事実及び理由
第１ 請求
主文と同旨
第２ 事案の概要等
１ 事案の概要
本件は，京都府の住民である原告が，京都府議会議員である被告補助参加人（以下「参加人」といい，被告と併せて「被告ら」という。）が平成２８年度に交付を受けた政務活動費の一部（合計９６万４１２９円）について違法な支出があり，京都府は参加人に対して同額の不当利得返還請求権を有するにもかかわらず，京都府の執行機関である被告がその行使を違法に怠っていると主張して，被告に対し，地方自治法２４２条の２第１項４号に基づき，不当利得返還請求として上記９６万４１２９円の支払を参加人に請求するよう求める住民訴訟である。
２ 関係法令等の定め
政務活動費に関する法令等の定め
ア 地方自治法１００条（平成２９年法律第５４号による改正前のもの。以下同じ）
１４項
普通地方公共団体は，条例の定めるところにより，その議会の議員の調査研究その他の活動に資するため必要な経費の一部として，その議会における会派又は議員に対し，政務活動費を交付することができる。この場合において，当該政務活動費の交付の対象，額及び交付の方法並びに当該政務活動費を充てることができる経費の範囲は，条例で定めなければならない。
１５項
前項の政務活動費の交付を受けた会派又は議員は，条例の定めるところにより，当該政務活動費に係る収入及び支出の報告書を議長に提出するものとする。
１６項
議長は，第１４項の政務活動費については，その使途の透明性の確保に努めるものとする。
イ 京都府政務活動費の交付に関する条例（乙６。以下「本件条例」という。）本件条例は，地方自治法１００条１４項ないし１６項の規定に基づき，京都府議会議員の調査研究その他の活動に資するため必要な経費の一部として，政務活動費を交付することに関し必要な事項を定めるものである（１条）。
本件条例は，議員が政務活動費を充てることができる経費として，調査研究費，人件費等の１０項目の経費を定め，このうち，人件費の使途については，「議員が行う活動を補助する職員を雇用する経費」と定めている（本件条例１０条１項，別表第２。以下，政務活動費を充てることができる経費に関する本件条例等の定めを「本件使途基準」という。）。また，本件条例は，知事は，会派及び議員がその年度において交付を受けた政務活動費の総額から，当該会派及び議員がその年度において本件使途基準に定める経費の範囲に従って支出した総額を控除して残余がある場合は，当該残余の額に相当する額の政務活動費の返還を命ずることができる旨定めている（本件条例１３条）。
政務活動費の運用マニュアル（甲４。以下「本件マニュアル」という。）京都府議会事務局は，政務活動費の適正な執行に資するため，本件使途基準の解釈説明等を記載した本件マニュアルを作成している。本件マニュアルには，本件使途基準について，概略以下のとおり記載されている。
ア 政党活動に要する経費，選挙活動に要する経費及び後援会活動に要する経費等の支出には，政務活動費を充てることはできない（６頁）。
イ 議員が行う活動を補助するために雇用する職員が行った業務のうち，政務活動の業務に従事した割合が明らかでない場合，人件費として政務活動費を充てることができるのは，実際に支出した経費の２分の１に限られる（２３頁）。
３ 前提となる事実
以下の事実は，当事者間に争いがないか，後掲各証拠及び弁論の全趣旨によって容易に認められる。
当事者等
ア 原告は，京都府の住民である。
イ 被告は，京都府の執行機関である。
ウ 参加人は，京都府議会議員として，京都府から平成２８年度政務活動費の交付を受けた者である。
政務活動費の交付
被告は，本件条例に基づき，平成２８年４月１日付けで，参加人に対し，平成２８年度政務活動費（以下「本件政務活動費」という。）として４８０万円の交付決定をし，同年４月１日，同年７月１日，同年１０月３日及び平成２９年１月４日に１２０万円ずつ支出した（甲１〈１４枚目〉）。人件費の支出及び収支報告
ア 参加人は，Ａ（以下「Ａ」という。）との間で，雇用期間を平成２８年４月１日から平成２９年３月３１日まで，業務内容を政務活動に係る補助及び関係書類の作成，給与を毎月１６万円とする雇用契約（以下「本件契約」という。）を締結した（甲５）。
イ 参加人は，本件契約に基づいて平成２８年４月ないし平成２９年３月の間にＡに対して支払った１９２万８２５８円（給与総計１８８万８６７８円と交通費総計３万９５８０円の合計。以下「給与等」という。）について，その全額を人件費として本件政務活動費から支出した（甲１，２，乙１～４の５。以下「本件支出」という。）。
ウ 参加人は，平成２９年５月１日，京都府議会議長に対し，本件政務活動費に係る支出を４６２万８７３５円とする平成２８年度分の収支報告書を提出し，残余額１７万１２６５円を返還した（甲１，２）。
参加人は，平成３０年８月１５日，京都府議会議長に対し，本件政務活動費に係る支出を４４６万９００４円と修正した収支報告書を提出し，残余額３３万０９９６円のうち上記返還済みの金額を控除した１５万９７３１円を返還した（甲１，２，乙１～４の５）。
監査請求
原告は，平成３０年７月４日，京都府監査委員に対し，本件政務活動費のうち１０４万５６００円の支出は違法にされたものであると主張して，参加人に対して不当利得返還請求をするよう被告に勧告することを求める住民監査請求をしたが，京都府監査委員は，同年８月３１日，これを棄却した（甲１）。
本件訴えの提起
原告は，同年９月１８日，本件訴えを提起した。
４ 争点及び当事者の主張
本件の争点は，被告の参加人に対する不当利得返還請求権の存否（本件支出の違法性）であるが，具体的には，Ａが本件契約に基づく業務として参加人の政務活動以外の業務に従事したか否かである。
（原告の主張）
本件契約におけるＡの業務内容は，参加人の政務活動に関する補助及び関係書類の作成（以下「政務活動補助業務」という。）であったが，実際には，参加人の事務所が後援会事務所や政党活動の本拠地を兼ねていたこともあり，Ａは，参加人から指示を受け，政務活動補助業務だけでなく，参加人の政治活動，政党活動，選挙活動等に関わる補助業務（以下，これらを併せて「非政務活動補助業務」という。）にも従事していた。
Ａは，参加人の指示に従わざるを得なかったため，本来は業務内容に含まれないはずの非政務活動補助業務についても，不本意ながら本件契約上の業務としてこれを行っていたものであって，同業務を参加人のために無償で行ったなどという認識はない。これらの業務も，補助参加人の指示を受け，本件契約により拘束された時間内に行ったものであるから，無償の業務となるはずがない。
以上のとおり，Ａは，本件契約に基づく業務として，政務活動補助業務だけではなく非政務活動補助業務にも従事し，その対価として報酬を受領していたところ，Ａが従事していた業務のうち政務活動補助業務と非政務活動補助業務の割合は明らかでない。したがって，本件マニュアルに照らし，参加人が本件政務活動費から支出した人件費（本件支出）の２分の１である９６万４１２９円は，本件使途基準に適合しない違法な支出というべきである。よって，参加人は，同額を不当利得として京都府に返還すべき義務を負う。（被告らの主張）
Ａが政務活動補助業務に加えて非政務活動補助業務も行っていたことは認めるが，このうち非政務活動補助業務が本件契約に基づく業務として行われていたことは争う。
Ａは，非政務活動補助業務が本件契約上の業務に含まれないことを認識した上で，飽くまで参加人のために無償の業務としてこれを行っていたものである。このことは，Ａが，自身のブログ（日記等を時系列的に公開するウェブサイト）で，「勤務に，選挙活動や政党活動は入ってないので，タダバタラキが始まりました。」，「明日は，月曜日。キホン，９時から１２時は，事務所にいます。私は，党員募集とか，政党・政治活動できる立場にない」などと記載していることから明らかである。また，Ａが行った非政務活動補助業務は，本件契約の勤務時間内に行われた業務ではないことからも，本件契約に基づく業務には当たらない。
したがって，参加人が本件政務活動費から支出したＡの給与等は，Ａが本件契約に基づく業務として政務活動補助業務を行ったことの対価であって，非政務活動補助業務に従事したことの対価ではないから，本件支出は，その全額が本件使途基準に適合した支出である。
第３ 当裁判所の判断
１ 判断枠組み
地方自治法１００条１４項は，普通地方公共団体は，条例の定めるところにより，その議会の議員の調査研究その他の活動に資するため必要な経費の一部として，その議会における会派又は議員に対し，政務活動費を交付することができ，この場合において，当該政務活動費の交付の対象，額及び交付の方法並びに当該政務活動費を充てることができる経費の範囲は，条例で定めなければならない旨規定しているところ，その趣旨は，議会の審議能力を強化し，議員の調査研究その他の活動の基盤の充実を図るため，議会における会派又は議員に対する調査研究の費用等の助成を制度化したものであると解される。そうすると，政務活動費を充てることが許される会派又は議員の調査研究その他の活動に係る経費に該当するためには，当該行為ないし活動が，議員としての議会活動に当たること又はその客観的な目的や性質に照らし，議会活動の基礎となる政務活動との間に合理的関連性を有することを要するものと解される（最高裁平成２２年（行ヒ）第４２号同２５年１月２５日第二小法廷判決・集民２４３号１１頁参照）。
本件条例（乙６）は，地方自治法の上記規定を受けて，京都府議会議員の調査研究その他の活動に資するため必要な経費の一部として，議員に対し，政務活動費を交付することに関し必要な事項を定めるものである（１条）。本件条例１０条１項は，政務活動費を，議員が行う京都府の政策形成に関わる調査研究，企画，立案等，府政の課題及び府民の意思を把握し，府政に反映させる活動その他の府民福祉の増進を図るために必要な活動（すなわち政務活動）に要する経費に充てることができるとし，具体的には，本件条例別表第２で定める政務活動に要する経費に充てることができる旨規定する（本件使途基準）。また，本件条例１３条は，知事は，議員がその年度において交付を受けた政務活動費の総額から本件使途基準に定める経費の範囲に従って支出した総額を控除して残余がある場合，当該残余の額に相当する額の政務活動費の返還を当該議員に命ずることができる旨規定する。
京都府議会事務局は，平成２５年３月，上記本件条例の規定を踏まえ，政務活動費の適正な執行に資するため，本件使途基準の解釈説明等をまとめたマニュアルを作成したところ，平成２７年７月に改正された本件マニュアルは（甲４），本件使途基準における解釈の指針を示すものとして参考となるものである。
以上のように，政務活動費が使途を限定して交付される公金であり，残余があれば返還を命ずることができるとされていることからすれば，政務活動費を充てることが許される議員の調査研究その他の活動に係る経費に該当するためには，当該行為ないし活動に基づく支出が本件条例（本件使途基準）に則したものであることを要するものと解され，本件条例に基づき政務活動費の交付を受けた議員が，当該年度において交付を受けた政務活動費を本件条例（本件使途基準）の定めに違反する支出に充てた場合には，当該支出は，議員としての議会活動を離れ，議会活動の基礎となる政務活動との間に合理的関連性が認められない活動に関する経費に充てられた違法なものとなり，当該議員は，これらの支出に充てられた部分に相当する額を京都府に対して不当利得として返還すべき義務を負うものというべきである。
以下，上記基準に従って，検討する。
２ 争点（本件支出が違法か－Ａが本件契約に基づく業務として非政務活動補助業務に従事したか）について
認定事実
前記前提事実並びに証拠（後掲各証拠のほか，甲２１，証人Ａ。）及び弁論の全趣旨を総合すれば，以下の事実が認められる。
ア 本件契約の締結
Ａは，平成２７年頃から，参加人が京都府議会議員選挙に立候補した際にその手伝い（ボランティア）をしたり，同年４月に参加人が同選挙に当選した後には参加人の事務員を務めたりするなどしていた。Ａは，平成２８年４月１日，京都府議会議員である参加人との間で，以下の内容の雇用契約（本件契約）を締結した（甲５）。
雇用期間平成２８年４月１日から平成２９年３月３１日まで
業務内容政務活動に係る補助及び関係書類の作成
就業時間週３日（日，月，木，金のうち３日間），９時から１８時又は１２時から２１時（休憩１時間）
給与（賃金）１６万円（翌月２０日に前月分の支払）
イ Ａの勤務実態
参加人の政務活動を補助する事務員はＡのみであり，参加人の事務所はＡが就業する１か所のみであった。Ａは，本件契約によって定められた就業時間や業務内容にかかわらず，参加人から指示を受けて，参加人の活動を補助する業務に従事することがあり，その中には，以下のとおり，非政務活動補助業務も含まれていた。以下は，いずれも，Ａが，参加人の指示を受けて行った業務である。
平成２８年４月１８日午後９時５１分頃
参加人の所属政党の代表に対する「進退伺い」と題する書面の作成（政党活動）（甲７の１～甲７の３）。
同年５月１２日
参加人の所属政党が企画する集会の宣伝用チラシの作成（政党活動）（甲８の１，甲８の２）。
同年６月１３日頃
参加人の所属政党が推薦する立候補者の選挙の支援のため，所属政党の事務局に対してチラシの発送予定数を伝えた上，チラシを発送する業務（選挙活動）（甲９の１～甲９の３）。
同月２３日午後４時頃，同年１１月２４日午後５時頃及び平成２９年３月３０日午前１時頃
参加人の後援会に係る会計業務等（後援会活動）。雇用期間を通じて，参加人と連絡を取り，継続的に会計処理等の後援会活動を行った（甲１０の１～甲１０の５，甲１５の１，甲１５の２，甲２０の１～甲２０の５）。
平成２８年６月２３日ないし同月２６日
参加人の選挙はがきの宛名を入力し，印刷する業務（選挙活動）（甲１０の１，甲１０の４～甲１０の１０）。
同年７月２４日
参加人の所属政党の会議資料の印刷（政党活動）（甲１１の１，甲１１の２）。
同年８月２６日
参加人の所属政党が企画した納涼会への参加（政党活動）（甲１２の１～甲１２の３）。
同年９月１２日
参加人の所属政党の党勢拡大のため支部長からの質問に対する回答の作成（政党活動）（甲１３の１～甲１３の３）。
同年１０月１７日午後１時５５分頃
参加人が所属政党に送付する選挙区の状況に係る書面の作成（政党活動）（甲１４の１～甲１４の４）。
同年１２月頃
参加人の所属政党に対する議員分担金の支払（甲１６の１～甲１６の３）。
平成２９年２月９日
参加人の所属政党のイベントについて担当者との連絡調整（政党活動）（甲１７の１～甲１７の４）。
同年３月９日及び同月１４日
参加人の所属政党が主催するイベントについてインターン生に対する参加の呼びかけ（政党活動）（甲１９の１～甲１９の５）。
ウ 参加人の人件費の支出
参加人は，本件契約に基づきＡに対して支払った給与等１９２万８２５８円の全額を，人件費として本件政務活動費から支出した（本件支出。甲）。
エ 参加人は，本件契約の雇用期間中，Ａに対し，本件契約に基づく給与等のほかに，別途残業代や報酬を支払ったことはない。
判断
ア ，Ａは，本件契約に基づく雇用期間であ
る平成２８年４月から平成２９年３月までの間，政務活動補助業務に加え，参加人の指示を受けて，政党活動，選挙活動等の非政務活動補助業務に日常的に従事していたところ，本件契約に基づいて支払われた給与等以外には，これらの非政務活動補助業務に係る報酬等は支払われていなかったというのであるから，Ａが雇用主である参加人の指示を受けて行った上記非政務活動補助業務は，本件契約に基づく業務であり，また，参加人がＡに対して支払った給与等は，上記非政務活動補助業務に対する対価を含むものであったと認めるのが相当である。
イ これに対し，被告は，Ａが本件契約とは無関係に無償で非政務活動補助業務を行ったにすぎないなどと主張し，その根拠として，①Ａと参加人が男女関係にあったこと，②Ａ自身，政務活動と非政務活動との区別や非政務活動について政務活動費を充てることができないことを理解した上で，非政務活動補助業務は無償であるとの認識を窺わせる発言をしていたことを挙げる。
しかしながら，上記①に関し，仮に，Ａと参加人が男女関係にあったとしても，そのことのみから直ちに，Ａが参加人のために無償で非政務活動業務を行ったものであるなどとはいえない。に認定したとおり，Ａは，かつて参加人の京都府議会議員選挙の手伝いを無償（ボランティア）で行っていたところ，参加人が選挙に当選したことを機に，平成２７年４月頃に参加人との間で雇用契約を締結し，それ以降は，同雇用契約及び本件契約に基づいて業務を行い，その報酬を受領していたのであるから（認定事実ア），少なくとも本件契約締結以降，男女関係の有無にかかわらず，Ａは，参加人の活動を補助する業務を無償（ボランティア）で行う意図を有していなかったと考えるのが自然である。
また，上記②に関し，Ａにおいて，政務活動と非政務活動の区別を理解しており，本来，非政務活動業務に政務活動費を充てることができないことを認識していた事実は認められるけれども（甲１０の５，甲２０の２，Ａ証人），他方，Ａが非政務活動補助業務を無償で行う旨を参加人に申し出たというような事実はなく，参加人が同業務を無償で行うようＡに依頼したというような事実もないのであるから，Ａと参加人との間で，本件契約とは別に，Ａが非政務活動補助業務を参加人のために無償で行う旨の合意があったとは認められない。かえって，Ａが参加人の活動を補助するために雇用された唯一の事務員であり，参加人による業務指示は，政務活動補助業務と非政務活動補助業務とを厳密に区別することなくされていたこと（Ａ証人）などに照らせば，Ａは，参加人からの業務指示の中に非政務活動補助業務が含まれることを認識していたものの，雇用主である参加人の指示に逆らうことができず，本来は本件契約に基づく業務内容に含まれないはずの非政務活動補助業務に従事せざるを得なかったものと認めるのが相当である。
なお，Ａは，自身のブログで「勤務に，選挙活動や政党活動は入ってないので，タダバタラキが始まりました。」などと記載しているが（乙９），これは，本来は本件契約の業務内容に含まれないはずの非政務活動補助業務を指示され，残業代や別途報酬が支払われないにもかかわらず，勤務時間外に不本意ながら同業務を行わざるを得ないことの不満を吐露したものにすぎず，同記載をもって，Ａが非政務活動補助業務を本件契約とは無関係の無償の業務として行うことを了解していたなどということはできない。
したがって，被告の上記主張は，いずれも採用できない。
ウ 以上によれば，参加人が議員として行う活動を補助するために雇用したＡが行った業務の中には，政務活動補助業務のほか，議員としての活動との間に合理的関連性が認められない非政務活動補助業務が含まれていたと認められるところ，参加人による業務指示は，政務活動補助業務と非政務活動補助業務とを厳密に区別することなくされており，Ａが行った業務のうち，政務活動補助業務に従事した割合を明らかにすることはできない。ところで，本件使途基準における解釈の指針を示す本件マニュアルは，議員が行う活動を補助するために雇用する職員が行った業務のうち，政務活動補助業務に従事した割合が明らかでない場合，人件費として政務活動費を充てることができるのは，実際に支出した経費の２分の１に限られる旨定めている（甲４〈２３頁〉）。このような定めは，一般に，議員としての活動が多岐にわたり，政務活動と選挙活動，後援会活動等の非政務活動が明確に区別されることなく行われる場面も想定されるなどの議員の活動実態に照らすと，合理性があるものと解される。
したがって，参加人が本件政務活動費から支出した人件費（本件支出）のうち２分の１の割合を超える部分は，本件使途基準に適合しない違法な支出であったというべきである。
３ まとめ
以上によれば，参加人は，本件支出のうち２分の１に相当する９６万４１２９円について，本件条例の定めに違反し，議員としての活動との合理的関連性を有しないものとして，京都府に対し不当利得返還義務を負う。よって，原告の被告に対する請求は，理由がある。
第４ 結語
以上の次第で，原告の請求は理由があるから，これを認容することとして，主文のとおり判決する。
京都地方裁判所第３民事部
裁判長裁判官 増森珠美
裁判官 佐藤彩香
裁判官 牛島賢
出典：裁判所ウェブサイト「裁判例検索」（https://www.courts.go.jp/hanrei/89948/detail4/index.html）。本文は同サイト掲載の判決書PDFからTaiLexi AIがテキスト化・整形したもの（正確な文言は原本PDFを参照）。判示事項・裁判要旨・参照法条は裁判所の公表どおり。