諮問庁：国土交通大臣
諮問日：令和４年１月２７日（令和４年（行情）諮問第１２０号）
答申日：令和５年９月２１日（令和５年度（行情）答申第２８９号）
事件名：特定部署に係る決裁文書の管理を行うための帳簿のうち最も古い起案・決裁について管理している行政文書ファイルの一部開示決定に関する件
答申書
第１ 審査会の結論
別紙の１に掲げる請求文書１ないし請求文書４（以下，併せて「本件請求文書」という。）の開示請求に対し，請求文書１ないし請求文書４の各文書におけるＤ②に係る部分を除く部分につき，別紙の２に掲げる文書１ないし文書４（以下，併せて「本件対象文書」という。）を特定し，一部開示し，請求文書１及び請求文書３の各文書におけるＤ②に係る部分につき，これを保有していないとして不開示とした各決定は，妥当である。
第２ 審査請求人の主張の要旨
１ 審査請求の趣旨
行政機関の保有する情報の公開に関する法律（以下「法」という。）３条の規定に基づく各開示請求に対し，近畿運輸局長（以下「処分庁」という。）が行った，令和３年４月２２日付け近運総広第８号による開示決定（以下「原処分１」という。），同日付け同第８号の２による不開示決定（以下「原処分１の２」という。），同年４月２３日付け同第９号による一部開示決定（以下「原処分２」という。），同日付け同第１０号による開示決定（以下「原処分３」という。），同日付け同第１０号の２による不開示決定（以下「原処分３の２」という。），同年４月２６日付け同第１１号による一部開示決定（以下「原処分４」といい，原処分１ないし原処分４を併せて「原処分」という。）について，その取消しを求める。
２ 審査請求の理由
審査請求人の主張する審査請求の理由は，審査請求書の記載によると，おおむね以下のとおりである。
（１）原処分の取り消し等について
以下，「法９条１項に定める，行政文書の全部を開示する旨の決定」と『法９条１項に定める「行政文書の一部を開示する旨の決定」のうち，開示する旨を決定する部分』を併せて開示決定措置と記す。また，『法９条１項に定める「行政文書の一部を開示する旨の決定」のうち，開示しない旨を決定する部分』と「法９条２項に定める，行政文書の全部を開示しない旨の決定」を併せて不開示決定措置と記す。また，開示決定措置と不開示決定措置を併せて開示・不開示決定措置と記す。原処分を取り消し，下記のアないしクに示すことを行うよう求める。
ア 「開示請求対象であって，開示すべきであるにも拘らず原処分にて不開示を決定した情報」について，開示決定措置をした上で，情報を開示すること。
イ 「開示請求対象であって，適正な不開示理由を示さぬままに原処分にて不開示を決定した情報」について，開示決定措置をした上で情報を開示するか，或いは「適正な不開示理由を示した不開示決定措置」をすること。
ウ 「開示請求対象であるにも拘らず，開示・不開示決定等がされず未処分となっている情報」について，開示決定措置をした上で情報を開示するか，或いは不開示決定措置をすること。
エ 開示・不開示決定措置は，法９条に基き行うこと。
オ 国土交通大臣は，内閣府情報公開・個人情報保護審査会（以下，旧審査会と記す）による平成２７年９月９日付の答申「平成２７年度（行情）答申第３０１号」にて開示すべきとされた情報について，「平成２７年１０月５日付国鉄安第４０号」にて開示すると決定をしたが，それは行政不服審査法４７条３項に基く決定であり，法に基く開示決定をしなかった。「答申により開示すべきとされた情報について，行政不服審査法に基く決定のみをし，法に基く開示決定をしなかった国土交通大臣の行為」は，「法９条に保障された開示・不開示決定等をされ且つその通知を受ける権利，行政不服審査法６条に保障された異議申立をする権利，法１８条に保障された旧審査会に諮問をされる権利，情報公開・個人情報保護審査会設置法６条に保障された旧審査会に調査審議をされる権利等」を妨げる違法な行為であった。よって，本審査請求に係り行政不服審査法に基く決定（裁決等を含む）をする際は，開示・不開示する旨の決定ではなく，「原処分を取り消す（原処分を取り消し，新たに法９条に基く開示・不開示決定等をする）」旨の決定を行うこと。なお，適正な手続きの一例を示すと，行政不服審査法に基く決定「平成２７年７月２７日付気総第１１９号」にて気象庁長官は，旧審査会による平成２７年７月１７日付の答申「平成２７年度（行情）答申第２１７号」に沿って「原処分を取り消す」と判断し，新たに法９条に基く開示決定をした上で情報を開示している。
カ 旧審査会による平成２７年９月９日付の答申「平成２７年度（行情）答申第３０１号」にて開示すべきとされた情報について，国土交通大臣は行政不服審査法４７条３項に基く決定である「平成２７年１０月５日付国鉄安第４０号」にて開示すると決定をしたが，平成２７年１０月２９日付消印で送付されたＰＤＦファイルは特定会社Ａの暗号化ソフトにより暗号化されて復号にパスワードを必要とする状態であり，国土交通大臣はパスワードの通知をしなかった。また国土交通大臣は，審査請求人との事務連絡を拒絶しており，パスワードを通知するよう事務連絡にて求めることも出来なかった。国土交通大臣は『旧審査会に提出された，「平成２８年度（行情）答申第８２９号」に係る平成２７年１１月１５日付の意見書』の指摘により当該事実を知り得た筈であるが何らの対処をせず，『「平成２９年度（行情）答申第４９０号」に係る平成２８年４月１２日付の審査請求書』により当該事実を再度指摘された後の平成２８年４月１６日に漸く，「事務手続の不備であった」旨の言い訳を記載した文書とともに，暗号化されていないＰＤＦファイルを発送した。審査請求人は５ヶ月半に亘り，開示するとして送付されたＰＤＦファイルの内容を知ることができなかった。このような行為は，『開示決定をした情報を，法律の不備を突いて実質的に不開示にしようとする「脱法的不開示行為」』であり，「情報を交付する際にパスワードをかけることを法令規則は明確に禁じてはいない」としても，法の趣旨を考えると，国土交通大臣による行為は違法性を有する不当なものである。よって，「本審査請求により新たに開示決定をした情報」について，脱法的不開示行為などをせずに，法令規則に基いて適正に情報の開示を実施すること。
キ 原処分にて教示を行うことが必要だった事項について，適切な教示を行うこと。
ク 上記の他，下記にて求めることを行うこと。
（２）開示を求めない情報について
次の情報については，開示を求めない。
ア 原処分２にて，法５条１号に該当することを理由に不開示とされた情報（動力車操縦者資格の交付・申請や保安監査に係る，鉄道事業者職員等の氏名）。
イ 原処分４にて，法５条１号に該当することを理由に不開示とされた情報（認可書の交付及び届出にかかる鉄道事業者の担当者の氏名（署名）及び印影）。
（３）ファイルの一部のみ開示された可能性について
ア 原処分１のファイルについて
（ア）ファイルの作成の経緯について
原処分１にて開示されたファイルは，背表紙に「平成１５年度～平成２２年度起案・決裁簿」とファイルの名称が記載されている。また，背表紙以外の開示された文書には手書きの部分が無く，文書管理システムのものと思われるインターネットアドレスや，プリントアウトされた日付と思われる「２０１０／１１／２５」が印字されている。その他，記載された情報などを考え合わせると，このファイルは次のような経緯で作成されたと推定される。
①平成１５年以降，処分庁特定部署Ａは，国土交通省独自の文書管理システム上に起案・決裁簿を作成し運用していた。
②「公文書等の管理に関する法律（以下，公文書管理法と記す）」が平成２３年４月１日より施行されることになり，その前に文書を整理する必要が生じた。また，政府全体で利用可能な「一元的な文書管理システム」を整備することとなり，国土交通省独自の文書管理システムは廃棄（或いは契約法人への返却）されることになった。システム上に記録されている電磁的記録は，新システムに移行出来ないものであるため，起案・決裁簿を含め廃棄されることになった。③上記の理由により起案・決裁簿を紙媒体として残す必要が生じ，公文書管理法の施行を約半年後に控えた２０１０年（平成２２年）１１月２５日に，システム上にて作成・運用していた起案・決裁簿をプリントアウトした。この際，システム上に存在していた最も古い平成１５年度の起案・決裁記録より，前年度の平成２１年度の起案・決裁記録まで纏めてプリントアウトし，「平成１５年度～平成２２年度起案・決裁簿」と記載されたファイルに綴じた。④平成２２年度が終了したのち，平成２２年度の起案・決裁記録をプリントアウトし，「平成１５年度～平成２２年度起案・決裁簿」と記載されたファイルに追加収録した。
⑤平成２３年度以降は「一元的な文書管理システム」上に起案・決裁簿を作成・運用することとなり，移行期間終了後に国土交通省独自の文書管理システムは運用を終了した。
（イ）複数年度を纏めたファイルの可能性について
前記したファイルの作成経緯（推定）により，「平成１５年度～平成２２年度起案・決裁簿」には，「国土交通省独自の文書管理システムが運用されていた８年間に行われた起案・決裁の記録」が一つのファイルとして一括して綴じられている可能性がある。そうであるなら，「同じファイルに綴じられている，他の年度の起案・決裁を記録した文書」も開示請求対象であるから，開示・不開示決定されるべきである。
（ウ）目録等について
原処分１の２は，目録等の存在を否定している。しかし，「平成１５年度～平成２２年度起案・決裁簿」が複数年度の起案・決裁記録を纏めたファイルであるなら，目的の年度の記録に素早く辿り着けるよう，目録，見出しカード，仕切カードなどが作成されている可能性がある。
イ 原処分３のファイルについて
（ア）複数年度を纏めたファイルの可能性について
原処分３にて開示されたファイルは，背表紙に「平成１３年度～起案簿」とファイルの名称が記載されている。その名称から，「平成１４年度以降の起案・決裁を記録した文書」も纏めて綴じられている可能性があり，そうであるなら，それらも開示請求対象であるから，開示・不開示決定されるべきである。
（イ）目録等について
原処分３の２は，目録等の存在を否定している。しかし，「平成１３年度～起案簿」が複数年度の起案・決裁記録を纏めたファイルであるなら，目的の年度の記録に素早く辿り着けるよう，目録，見出しカード，仕切カードなどが作成されている可能性がある。（４）文書の特定について
ア ｅ－Ｇｏｖに存在する，より古いファイル等について令和３年７月２７日に電子政府の総合窓口（以下，ｅ－Ｇｏｖと記す）の行政文書ファイル管理簿検索にて検索したところ，「開示・不開示決定されたファイルより古いファイル」および「開示・不開示決定されたファイルと同じ年・年度のファイルであって，開示・不開示決定されたものとは異なる可能性のあるファイル」が，下記のとおり多数ヒットした。
これら検索ヒットしたファイルは，開示・不開示決定された文書よりも，「開示請求で開示を求めた文書の条件」により近い可能性がある。そうであるなら，処分に於ける文書の特定は誤りであるから精査し直し，「より条件に近いファイル」が開示・不開示決定されるべきである。
（ア）原処分１に係るファイル
キーワードを「起案」，作成・取得者を「近畿運輸局」，管理者を「特定部署Ａ」として検索したところ，７件のファイルがヒットした。作成者と管理担当課・係ともに全て近畿運輸局特定部署Ａであり，うち平成１５年以前のものは下記の２件であった。このうち，下記①のファイルは，原処分１で開示・不開示決定されたファイルよりも古いファイルであった。また，下記②のファイルについても，ファイル名が異なっていることから（開示されたファイルの名称は「平成１５年度～平成２２年度起案・決裁簿」），原処分１で開示・不開示決定されたものとは別のファイルである可能性がある。
①平成１４年起案簿（保存期間３０年，保存期間満了時期２０３３年３月３１日）
②平成１５年起案簿（保存期間３０年，保存期間満了時期２０３４年３月３１日）
（イ）原処分２に係るファイル
Ａ，特定部署Ｂが管理するファイル
キーワードを「起案」，管理者を「安全指導」として検索したところ，８０件のファイルがヒットした。うち，「文書分類（大）」が近畿運輸局鉄道となっているものは下記の６件であった。６件とも，「作成者」は近畿運輸局特定部署Ｃ，「管理担当課・係」は近畿運輸局特定部署Ｂとなっている。
このうち，下記①ないし④のファイルは，原処分２で開示・不開示決定されたファイルよりも古いファイルであった。また，原処分２で開示・不開示決定されたファイルは年度で管理されたもの（起案番号１が４月１日以降の起案に与えられている）であることから，下記⑤のファイルとは異なるようであり，更に下記⑥のファイルについても，ファイル名が異なっていることから（開示されたファイルの名称は「文書起案簿特定部署Ｃ平成十三年度」），原処分２で開示・不開示決定されたものとは別のファイルである可能性がある。①平成９年起案簿（保存期間３３年，保存期間満了時期２０３１年３月３１日）
②平成１０年起案簿（保存期間３２年，保存期間満了時期２０３１年３月３１日）
③平成１１年起案簿（保存期間３１年，保存期間満了時期２０３１年３月３１日）
④平成１２年起案簿（保存期間３１年，保存期間満了時期２０３２年３月３１日）
⑤平成１３年起案簿（保存期間３０年，保存期間満了時期２０３２年３月３１日）
⑥平成１３年度起案簿（保存期間２９年，保存期間満了時期２０３２年３月３１日）
Ｂ，特定部署Ｄが管理するファイル
キーワードを「起案」，管理者を「国土交通省近畿運輸局特定部署Ｄ」として検索したところ，２１件のファイルがヒットした。うち，「作成者」が近畿運輸局特定部署Ｃ，「管理担当課・係」が近畿運輸局特定部署Ｄとなっているものは下記の６件であった（ファイル名，作成者，保存期間，保存期間満了時期が前記のものと同一であるが，「管理担当課・係」が異なる）。
このうち，下記①ないし④のファイルは，処分２で開示・不開示決定されたファイルよりも古いファイルであった。また，下記⑤と⑥のファイルは，「管理担当課・係」が近畿運輸局特定部署Ｄとなっていることから，「特定部署Ｂを担当課とする，処分２で開示・不開示決定されたファイル」とは異なるファイルと推定される。①平成９年起案簿（保存期間３３年，保存期間満了時期２０３１年３月３１日）
②平成１０年起案簿（保存期間３２年，保存期間満了時期２０３１年３月３１日）
③平成１１年起案簿（保存期間３１年，保存期間満了時期２０３１年３月３１日）
④平成１２年起案簿（保存期間３１年，保存期間満了時期２０３２年３月３１日）
⑤平成１３年起案簿（保存期間３０年，保存期間満了時期２０３２年３月３１日）
⑥平成１３年度起案簿（保存期間２９年，保存期間満了時期２０３２年３月３１日）
（ウ）原処分３に係るファイル
キーワードを「起案」，管理者を「国土交通省近畿運輸局特定部署Ｄ」として検索したところ，２１件のファイルがヒットした。うち，「作成者」が近畿運輸局特定部署Ｄとなっているものが１５件あり，そのうち平成１３年以前のものは下記の６件であった。このうち，下記⑤と⑥は原処分３にて開示・不開示決定されたファイルと推定されるが，下記①ないし④のファイルは，原処分３で開示・不開示決定されたファイルよりも古いファイルであった。①平成９年起案簿（保存期間３０年，保存期間満了時期２０２７年３月３１日）
②平成１０年起案簿（保存期間３０年，保存期間満了時期２０２８年３月３１日）
③平成１１年起案簿（保存期間３０年，保存期間満了時期２０２９年３月３１日）
④平成１２年起案簿（保存期間３０年，保存期間満了時期２０３０年３月３１日）
⑤平成１３年起案簿（保存期間３０年，保存期間満了時期２０３１年３月３１日）
⑥平成１３年度起案簿（保存期間３０年，保存期間満了時期２０３２年３月３１日）
（エ）原処分４に係るファイル
キーワードを「平成９年起案」，作成・取得者を「技術第」，管理者を「近畿運輸局」として検索したところ，４件のファイルがヒットした。４件とも「管理担当課・係」は近畿運輸局特定部署Ｅ，「保存期間」は３４年，「保存期間満了時期」は２０３１年３月３１日となっており，「文書分類（中）」は「技術」が２件，「技術第一」および「技術第二」が各１件である。
ファイルの名称，および開示された背表紙の「中分類名・コード」欄の記載により，下記①と②は処分４にて開示・不開示決定されたファイルと推定されるが，下記③と④のファイルは，「原処分４で開示・不開示決定されたファイル」とは異なるファイルであると推定される。
①平成９年起案簿（文書分類（中）技術，作成者運輸省近畿運輸局特定部署Ｆ）
②平成９年起案簿２（文書分類（中）技術，作成者運輸省近畿運輸局特定部署Ｇ）
③平成９年起案簿（文書分類（中）技術第一，作成者運輸省近畿運輸局特定部署Ｆ）
④平成９年起案簿（文書分類（中）技術第二，作成者運輸省近畿運輸局特定部署Ｇ）
イ 文書の保存期間について
（ア）平成２年以前の起案簿について
審査請求人が開示請求を求めた「決裁文書の管理を行うための帳簿」は，公文書等の管理に関する法律施行令や国土交通省行政文書管理規則により，３０年以上保存することが義務付けられているものである。
開示請求書は令和３年３月３１日に処分庁へ到着していることから，同日時点に於いて，「起算日が１９９１年４月１日，保存期間が３０年，保存期間満了時期が２０２１年３月３１日の，決裁文書の管理を行うための帳簿」，つまり「平成２年の起案簿」が残存していた筈である。
また，保存期間が延長されたファイル（原処分４で開示された「平成９年起案簿」および「平成９年起案簿２」の背表紙には，「保存期間３４年」と記載されている）や，保存期間満了時期に到達しても廃棄されていないファイルが存在する可能性もあり，平成元年の起案簿，或いは昭和時代の起案簿が存在する可能性も否定し得ない。これら「平成２年の起案簿，およびそれより古い起案簿」が存在するなら，原処分に於ける文書の特定は当然に誤りであることになるので，精査し直したうえで「開示請求で開示を求めた文書の条件により近いファイル」が開示・不開示決定されるべきである。
（イ）平成３年以降の起案簿について
平成３年以降の起案簿は当然に，文書の保存期間内である。
平成２年の起案簿が何らかの事情により存在しないとしても，「平成３年以降の起案簿であって，開示・不開示決定されたものより古いファイル」が存在するなら，処分に於ける文書の特定は当然に誤りであることになるので，精査し直したうえで「開示請求で開示を求めた文書の条件により近いファイル」が開示・不開示決定されるべきである。
第３ 諮問庁の説明の要旨
１ 本件審査請求について
本件開示請求（計４件）は，令和３年３月３０日付けで，法に基づき，処分庁に対して，本件請求文書の開示を求めたものである。
処分庁は本件開示請求に対して，原処分を行った。
審査請求人は，同年７月２８日付けで，国土交通大臣に対し本件審査請求を提起した。なお，原処分の他，原処分２及び原処分４と同時に，それぞれ目録等は作成しておらず不存在とする不開示決定（同年４月２３日付け近運総広第９号の２，同月２６日付け近運総広第１１号の２）がなされているが，これらに対する審査請求は提起されていない。
２ 審査請求人の主張
上記第２の２のとおり。
３ 原処分に対する諮問庁の考え方
（１）原処分１及び１の２について（特定部署Ａ関係）
ア ファイルの一部のみ開示されたとの主張について（上記第２の２（３）ア（イ））
審査請求人は，原処分１に関し，文書１の１枚目の（物理的な紙ファイルの）背表紙の表題が「平成１５年度～平成２２年度起案・決裁簿」とあるにもかかわらず，文書１の２枚目以降は平成１５年度のもののみであることから，他年度の起案・決裁簿も開示対象であると主張する。
しかし，行政文書ファイルとは，保存期間を同じくすることが適当である，相互に密接な関連を有する行政文書の集合物であり（公文書等の管理に関する法律（平成２１年法律第６６号。以下「公文書管理法」という。）５条２項），行政機関の長は，各行政文書ファイルについて，保存期間及び保存期間満了日を設定しなければならないとされていることから（同条３項），行政文書ファイルは，保存期間満了日が同一である行政文書の集合物を指す。そのため，たとえ文書１の物理的な紙ファイルに平成１５年度以外の年度の起案・決裁簿が綴じられていたとしても，それらは保存期間満了日が平成１５年度分とは異なっているから，平成１５年度分とは別の行政文書ファイルである。なお，複数の行政文書ファイルを一つのファイリング用具に格納する場合は，行政文書ファイルごとに区分けするなどして，明確に識別できるようにしておく（行政文書の管理に関するガイドライン（平成２３年４月１日内閣総理大臣決定）第４整理留意事項）とされていることから，そのようにして，一つのファイリング用具に複数の行政文書ファイルを格納することに問題はない。
また，公文書管理法施行（平成２３年４月１日）前は，「行政文書ファイル」は「能率的な事務又は事業の処理及び行政文書の適切な保存の目的を達成するためにまとめられた，相互に密接な関連を有する行政文書（保存期間が１年以上のものであって，当該保存期間を同じくすることが適当であるものに限る。）の集合物をいう。」（行政機関の情報の公開に関する法律施行令（平成２２年政令第２５０号による改正前）１３条２項１号）と定義されており，行政文書ファイルが保存期間別であることに変わりはない。
したがって，この点に関する原処分１は妥当である。
イ 目録の不存在（原処分１の２）について（上記第２の２（３）ア（イ））
審査請求人は，原処分１の２が目録等を作成せず不存在としたことにつき疑義を申立てている。
しかしながら，目録等を作成する必要性はなく，現に作成されず保有していないため不存在としたことは妥当である。
ウ より古い行政文書ファイル管理簿の記載について（上記第２の２（４）ア（ア））
審査請求人は，文書１よりも古い特定部署Ａの「平成１４年起案簿」が行政文書ファイル管理簿に記載されていると主張しており，確かに管理簿の当該記載が存在する。
しかしながら，現在，「平成１４年起案簿」は存在しない。この点，特定部署Ａは平成１４年７月１日の地方運輸局等組織再編時に新設され，同時期に運用開始された「総合的な文書管理システム」の導入以降，起案簿の電子的管理が行われた。平成２２年１０月の各省庁統一利用の「一元的な文書管理システム」への移行に伴い，「総合的な文書管理システム」による起案簿の電子データについては，同年１２月１０日までにＣＳＶファイル及び紙ファイルで保存することとなっていたが，平成１５年度以降のデータは移行されたものの，平成１４年度分のデータ出カ・保管については，その移行作業において失念された可能性が高いと考えられる。
改めて「平成１４年起案簿」を探索したが発見されなかった。なお，行政文書ファイル管理簿記載の名称は「平成１４年起案簿」「平成１５年起案簿」と暦年であるが，実際に作成された文書は年度単位であり，「平成１５年起案簿」が文書１である。
エ 文書保存期間について（上記第２の２（４）イ（ア））審査請求人は，起案簿の保存期間が現在３０年であることから，より古い文書の存在の可能性を主張するが，そもそも特定部署Ａは平成１４年７月１日に新設された課であるため，保存期間にかかわらず，文書１が最も古い文書である。
（２）原処分２について（特定部署Ｃ関係）
ア より古い行政文書ファイル管理簿の記載について（上記第２の２（４）ア（イ）Ａ）
審査請求人は，文書２よりも古い又は名称の異なるファイル名が行政文書ファイル管理簿に記載していると主張するところ，確かにこれらの記載が存在する。
しかしながら，まず，審査請求人の挙げる①～④（平成９年～１２年起案簿）については，廃棄済みと推測されるものの行政文書ファイル管理簿からの削除が未処理の状態である。旧運輸省時代の近畿運輸局文書管理に関する達（昭和５９年７月１日～平成１３年１月５日）ではこれらの保存期間は３年とされ，（なお，地方運輸局等文書管理規則（平成１３年１月６日，国土交通省訓令第８２号，平成２３年４月１日廃止，以下「旧地方運輸局等文書管理規則」という。）及び近畿運輸局文書管理規則実施細目における起案簿等の保存期間は３０年），文書の性質上，外部に持ち出す可能性は限りなく低いことから紛失も考えにくく，３年の保存期間満了後に廃棄され（時期不明），行政文書ファイル管理簿からの削除が行われなかった可能性が高いと考えられる。
また，⑤（平成１３年起案簿）についても，同様に文書が存在していない。これは暦年表示されているから１３年１月以降の記録がされたものと考えられるが，４月以降の起案簿は，⑥（平成１３年度起案簿）で開示されたとおり存在する。しかしながら，⑤は旧運輸省時代が含まれていたため，前述の①～④（平成９年～１２年起案簿）と同様に取扱われたものと考えられる。
さらに，⑥（平成１３年度起案簿）については，確かに行政文書ファイル管理簿では「平成１３年度起案簿」とされているが，これが原処分２により開示した「平成１３年度文書起案簿」（文書２）に他ならない。
イ 文書保存期間について（上記第２の２（４）イ（ア））審査請求人は，起案簿の保存期間が現在３０年であることから，より古い文書の存在の可能性を主張するが，（１）のとおり，平成１３年１月５日以前は保存期間３年とされていたことから，廃棄されたと考えられ，現に保有していないため，文書２が最も古い文書である。
ウ 原処分３について（特定部署Ｄ関係）
ファイルの一部のみ開示されたとの主張，目録の不存在については，原処分１と同様であり，保存期間については原処分２と同様である。審査請求人は，文書３よりも古い又は名称の異なるファイル名が行政文書ファイル管理簿に記載していると主張し（上記第２の２（４）ア（ウ）），確かにこれらの記載が存在する。
しかしながら，これらについても，時期は不明なものの廃棄済みと推定され，行政文書ファイル管理簿からの削除が未処理の状態である。旧運輸省時代の近畿運輸局文書管理に関する達（昭和５９年７月１日～平成１３年１月５日）によりこれらの保存期間は３年であり（平成１３年１月６日施行の旧地方運輸局等文書管理規則及び近畿運輸局文書管理規則実施細目による起案簿等の保存期間は３０年），文書の性質上，外部に持ち出す可能性は限りなく低いことから紛失も考えにくく，３年の保存期間満了後に廃棄され（時期不明），行政文書ファイル管理簿からの削除が行われなかった可能性が高いと考えられる。
エ 原処分４について（特定部署Ｅ関係）
審査請求人は，本件対象文書と同年の起案簿を名称とする別の行政文書ファイルが管理簿に記載されていると主張する（上記第２の２（４）ア（エ）③④）。
確かにこの記載がなされているが，これらは，平成１４年７月１日の地方運輸局等組織再編により，近畿運輸局特定部署Ｆと特定部署Ｇが統合され，現在の特定部署Ｅとなったことに伴い，旧地方運輸局等文書管理規則２８条４項（行政文書ファイル）に基づき行政文書ファイル管理簿の調整が行われた結果，「③平成９年起案簿（文書分類（中）技術第一）」が「①平成９年起案簿（文書分類（中）技術）」に，「④平成９年起案簿（文書分類（中）技術第二）」が「②平成９年起案簿（文書分類（中）技術２）」に修正されたものである。ただし，修正前の③及び④に係る行政文書ファイル管理簿の記載が削除されず残存していると考えられる。
保存期間については原処分２と同様である。
オ その他
（ア）旧地方運輸局等文書管理規則の施行日の取扱いについて原処分１ないし４で開示した文書を確認したところ，各課によって行政文書ファイルの整理・保存・廃棄等の取扱いが異なっている部分が散見される。この点については，旧地方運輸局等文書管理規則の附則１条（施行期日）において「この訓令は，平成１３年１月６日から施行する。ただし，２７条（行政文書分類基準），２８条（行政文書ファイル），２９条（行政文書ファイル管理簿），３０条（電子行政文書の整理及び保存）及び３８条（国立公文書館への移管）の規定については，平成１３年４月１日から施行する。」とされていたものの，近畿運輸局において取扱いの指示が徹底されず，各文書管理者（各課等の長）の判断で対応されたものと考えられる。
第４ 調査審議の経過
当審査会は，本件諮問事件について，以下のとおり，調査審議を行った。
① 令和４年１月２７日諮問の受理
② 同日諮問庁から理由説明書を収受
③ 同年２月１５日審議
④ 令和５年８月３０日委員の交代に伴う所要の手続の実施及び審議
⑤ 同年９月１４日審議
第５ 審査会の判断の理由
１ 本件開示請求について
本件開示請求は，本件請求文書の開示を求めるものであり，処分庁は，請求文書１ないし請求文書４の各文書におけるＤ②に係る部分を除く部分につき，本件対象文書を特定し，請求文書１及び請求文書３の各文書における当該部分を全部開示するとともに，請求文書２及び請求文書４の各文書における当該部分の一部を法５条１号に該当するとして不開示とし，請求文書１及び請求文書３の各文書におけるＤ②に係る部分につき，これを保有していないとして不開示とする各処分を行った。
審査請求人は，請求文書１ないし請求文書４の各文書におけるＤ②に係る部分を除く部分について本件対象文書の外に開示請求の対象として特定すべき文書があるはずであり，請求文書１及び請求文書３の各文書におけるＤ②に係る部分について文書を保有しているはずであるとして原処分の取消しを求めていると解されるところ，諮問庁は原処分を妥当としていることから，以下，本件対象文書の特定の妥当性並びに請求文書１及び請求文書３の各文書におけるＤ②に係る文書の保有の有無について検討する。
２ 本件対象文書の特定の妥当性について
（１）当審査会事務局職員をして諮問庁に確認させたところ，諮問庁は，おおむね以下のとおり説明する。
ア 文書１について
（ア）審査請求人は，文書１が保存されているファイルには，文書１以外の文書もとじられている可能性があり，文書１以外の文書についても本件開示請求の対象であると主張する。行政文書の管理に関するガイドラインによれば，行政文書ファイルとは，相互に密接な関連を有する行政文書（保存期間を同じくすることが適当であるものに限る。）を一の集合物にまとめたものとされている。当該ファイルには，確かに平成１５年度ないし平成２２年度の起案簿が保存されているが，それぞれ保存期間が異なるため，平成１５年度起案簿（文書１）と平成１６年度ないし平成２２年度起案簿（文書１以外の文書）は別の行政文書ファイルであり，文書１以外の文書は本件開示請求の対象とはならない。
なお，複数の行政文書ファイルを一つのファイリング用具に格納する場合は，行政文書ファイルごとに区分けするなどして，明確に識別できるようにしておけば問題ないとされているが，平成１５年度ないし平成２２年度の起案簿は年度順にファイリング用具に格納され，年度ごとにページ数が印字されていることから，年度ごとの起案簿を容易に識別することが可能である。
（イ）審査請求人は，文書１よりも古い文書が行政文書ファイル管理簿に登録されているため，文書１を特定したことは誤りだとも主張する。確かに，行政文書ファイル管理簿に文書１より古い文書が登録されているが，実際には存在しておらず，平成１４年７月の組織再編の際に適切に文書の整理がされなかったと推察される。念のため，近畿運輸局内において，改めて執務室及び書庫等を探索したが，文書１よりも古い文書の存在は確認できなかった。
（ウ）また，文書１の行政文書ファイル管理簿でのファイルの名称と，実際のファイルの名称が一致していないが，これらは同一のファイルである。
イ 文書２について
（ア）審査請求人は，文書２よりも古い文書が行政文書ファイル管理簿に登録されているため，文書２を特定したことは誤りだと主張する。確かに，行政文書ファイル管理簿に文書２より古い文書が登録されているが，実際には存在しておらず，平成１３年１月の省庁再編前は，近畿運輸局の内規により，起案簿の保存期間は３年とされていたため，既に廃棄されていると推察される。念のため，近畿運輸局内において，改めて執務室及び書庫等を探索したが，文書２よりも古い文書の存在は確認できなかった。
（イ）審査請求人は，文書２と同年に作成したとみられる文書が行政文書ファイル管理簿に登録されているため，文書２を特定したことは誤りだとも主張する。確かに，行政文書ファイル管理簿に平成１３年度起案簿（文書２）と平成１３年起案簿という名称のファイルが登録されているが，平成１３年起案簿は実際には存在しておらず，平成１３年１月の省庁再編前は，近畿運輸局の内規により，暦年単位で行政文書ファイルの保存期間を設定することとされていたため，平成１３年起案簿もそのように作成されたが，上記（ア）と同様の理由で，既に廃棄されていると推察される。念のため，近畿運輸局内において，改めて執務室及び書庫等を探索したが，平成１３年起案簿は確認できなかった。
（ウ）また，文書２の行政文書ファイル管理簿でのファイルの名称と，実際のファイルの名称が一致していないが，これらは同一のファイルである。
ウ 文書３について
（ア）審査請求人は，文書３が保存されているファイルには，文書３以外の文書もとじられている可能性があり，文書３以外の文書についても本件開示請求の対象であると主張するが，改めて処分庁に確認したところ，当該ファイルには文書３以外の文書は保存されていないとのことであった。
（イ）審査請求人は，文書３よりも古い文書が行政文書ファイル管理簿に登録されているため，文書３を特定したことは誤りだとも主張する。確かに，行政文書ファイル管理簿に文書３より古い文書が登録されているが，実際には存在せず，上記イ（ア）と同様の理由で，既に廃棄されていると推察される。念のため，近畿運輸局内において，改めて執務室及び書庫等を探索したが，文書３よりも古い文書の存在は確認できなかった。
エ 文書４について
審査請求人は，文書４以外にも，文書４と同年に作成された文書が行政文書ファイル管理簿に登録されているため，当該文書も開示すべきだと主張する。確かに，行政文書ファイル管理簿に当該文書が登録されているが，実際には存在せず，平成１４年７月の組織再編の際に適切に行政文書ファイル管理簿の整理がされず，不要となった当該文書の名称がそのまま削除されなかったと推察される。（２）本件対象文書の特定の妥当性に限れば，上記（１）の諮問庁の説明に特段不自然，不合理な点があるとはいえず，これを覆すに足る事情も認められない。
したがって，近畿運輸局において，本件対象文書の外に，本件請求文書（請求文書１ないし請求文書４の各文書におけるＤ②に係る部分を除く。）に該当する文書を保有しているとは認められず，本件対象文書を特定したことは妥当である。
３ 請求文書１及び請求文書３の各文書におけるＤ②に係る文書の保有の有無について
（１）当審査会事務局職員をして諮問庁に確認させたところ，諮問庁は，おおむね以下のとおり説明する。
処分庁に確認したところ，文書１が保存されているファイルにおいては，上記２（１）ア（ア）で説明したとおり，複数の行政文書ファイルを容易に識別することが可能であり，文書３が保存されているファイルにおいては，文書３のみが保存されているから，それぞれ目録等の作成は不要であり，現に作成されていない（該当のファイル内には存在しない）とのことであった。
したがって，諮問庁としては，当該文書を保有していないとして不開示とした原処分１の２及び原処分３の２は妥当と判断する。
（２）上記諮問庁の説明に，特段不自然，不合理な点があるとはいえず，これを覆すに足る事情も認められない。
また，探索の範囲等が不十分であるともいえない。
したがって，近畿運輸局において請求文書１及び請求文書３の各文書におけるＤ②に係る文書を保有しているとは認められない。
４ 審査請求人のその他の主張について
審査請求人は，その他種々主張するが，いずれも当審査会の上記判断を左右するものではない。
５ 付言
法２２条１項によれば，行政機関の長は，開示請求をしようとする者が容易かつ的確に開示請求をすることができるよう，公文書等の管理に関する法律７条２項に規定するもののほか，当該行政機関が保有する行政文書の特定に資する情報の提供その他適切な措置を講ずべきとされており，行政文書ファイル管理簿は，国民に対して，開示請求の対象となる情報が行政機関においてどのような形で存在しているかを示す重要な手掛かりの一つである。
本件においては，行政文書ファイル管理簿の記載と行政文書の現状に著しい乖離が認められるところ，行政文書ファイル管理簿が適切に記載されていれば，審査請求人が開示請求する行政文書は違ったものであった可能性もある。このような文書管理の実態は，国民の開示請求権の円滑な行使を妨げ，ひいては，政府の有するその諸活動を国民に説明する責務が全うされるようにするという法の目的の達成を阻害する要因となりかねないものであって，公文書管理の適切性はもとより，法の適正な運用に関しても国民の不信感を招くものであり，今後，慎重かつ適切な文書管理を行うことが強く望まれる。
６ 本件各決定の妥当性について
以上のことから，本件請求文書の開示請求に対し，請求文書１ないし請求文書４の各文書におけるＤ②に係る部分を除く部分につき，本件対象文書を特定し，その一部を法５条１号に該当するとして不開示とし，請求文書１及び請求文書３の各文書におけるＤ②に係る部分につき，これを保有していないとして不開示とした各決定については，近畿運輸局において，本件対象文書の外に開示請求の対象として特定すべき文書を保有しているとは認められないので，請求文書１ないし請求文書４における各文書のＤ②に係る部分を除く部分につき，本件対象文書を特定したこと並びに請求文書１及び請求文書３の各文書におけるＤ②に係る部分につき，これを保有していないとして不開示としたことは，妥当であると判断した。
（第５部会）
委員藤谷俊之，委員石川千晶，委員磯部哲
別紙
１ 本件請求文書
請求文書１
「下記Ａの組織が文書管理を担当している，下記Ｂの帳簿」を収めた下記Ｃの行政文書ファイルのうち，下記Ｄの文書。下記Ｅの方法で開示することを求める。
Ａ，地方運輸局組織規則第３７条に定める，局の特定部署Ａ。
Ｂ，公文書等の管理に関する法律施行令（平成２７年政令第４３０号）第８条と別表の３２の項，及び国土交通省行政文書管理規則（令和２年訓令第８１号）別表第１の２２の項により，３０年以上保存することが義務付けられている，起案簿や決裁簿などの「決裁文書の管理を行うための帳簿」。Ｃ，「上記Ｂの帳簿のうち，「最も古い起案や決裁について記録や管理をしている文書」を収めた帳簿」を収めている行政文書ファイル。
Ｄ，下記の順に，１枚目から２１８枚目の文書。
①「行政文書ファイル管理簿に登載されている情報（ファイルの名称，分類，保存期限等）や，その他の文書管理に係る情報」等が記載されている，ファイルの表紙や背表紙等。
②ファイルから「収められた行政文書」を除いた部分。即ち，「ファイル内に収められた文書」を管理するために作成された目録等。但し，上から順に上限１０枚。
③ファイルに収められた行政文書のうち，上から順。
Ｅ「文書をＰＤＦ化してＣＤ－ＲまたはＤＶＤ－Ｒに複写したもの」の交付。請求文書２
「下記Ａの組織が文書管理を担当している，下記Ｂの帳簿」を収めた下記Ｃの行政文書ファイルのうち，下記Ｄの文書。下記Ｅの方法で開示することを求める。
Ａ，地方運輸局組織規則第３７条に定める，局の特定部署Ｂ。
Ｂ，公文書等の管理に関する法律施行令（平成２７年政令第４３０号）第８条と別表の３２の項，及び国土交通省行政文書管理規則（令和２年訓令第８１号）別表第１の２２の項により，３０年以上保存することが義務付けられている，起案簿や決裁簿などの「決裁文書の管理を行うための帳簿」。Ｃ，「上記Ｂの帳簿のうち，「最も古い起案や決裁について記録や管理をしている文書」を収めた帳簿」を収めている行政文書ファイル。
Ｄ，下記の順に，１枚目から２１８枚目の文書。
①「行政文書ファイル管理簿に登載されている情報（ファイルの名称，分類，保存期限等）や，その他の文書管理に係る情報」等が記載されている，ファイルの表紙や背表紙等。
②ファイルから「収められた行政文書」を除いた部分。即ち，「ファイル内に収められた文書」を管理するために作成された目録等。但し，上から順に上限１０枚。
③ファイルに収められた行政文書のうち，上から順。
Ｅ，「文書をＰＤＦ化してＣＤ－ＲまたはＤＶＤ－Ｒに複写したもの」の交付。
請求文書３
「下記Ａの組織が文書管理を担当している，下記Ｂの帳簿」を収めた下記Ｃの行政文書ファイルのうち，下記Ｄの文書。下記Ｅの方法で開示することを求める。
Ａ，地方運輸局組織規則第３７条に定める，局の特定部署Ｄ。
Ｂ，公文書等の管理に関する法律施行令（平成２７年政令第４３０号）第８条と別表の３２の項，及び国土交通省行政文書管理規則（令和２年訓令第８１号）別表第１の２２の項により，３０年以上保存することが義務付けられている，起案簿や決裁簿などの「決裁文書の管理を行うための帳簿」。Ｃ，「上記Ｂの帳簿のうち，「最も古い起案や決裁について記録や管理をしている文書」を収めた帳簿」を収めている行政文書ファイル。
Ｄ，下記の順に，１枚目から２１８枚目の文書。
①「行政文書ファイル管理簿に登載されている情報（ファイルの名称，分類，保存期限等）や，その他の文書管理に係る情報」等が記載されている，ファイルの表紙や背表紙等。
②ファイルから「収められた行政文書」を除いた部分。即ち，「ファイル内に収められた文書」を管理するために作成された目録等。但し，上から順に上限１０枚。
③ファイルに収められた行政文書のうち，上から順。
Ｅ，「文書をＰＤＦ化してＣＤ－ＲまたはＤＶＤ－Ｒに複写したもの」の交付。
請求文書４
「下記Ａの組織が文書管理を担当している，下記Ｂの帳簿」を収めた下記Ｃの行政文書ファイルのうち，下記Ｄの文書。下記Ｅの方法で開示することを求める。
Ａ，地方運輸局組織規則第３７条に定める，局の特定部署Ｅ。
Ｂ，公文書等の管理に関する法律施行令（平成２７年政令第４３０号）第８条と別表の３２の項，及び国土交通省行政文書管理規則（令和２年訓令第８１号）別表第１の２２の項により，３０年以上保存することが義務付けられている，起案簿や決裁簿などの「決裁文書の管理を行うための帳簿」。Ｃ，「上記Ｂの帳簿のうち，「最も古い起案や決裁について記録や管理をしている文書」を収めた帳簿」を収めている行政文書ファイル。
Ｄ，下記の順に，１枚目から２１８枚目の文書。
①「行政文書ファイル管理簿に登載されている情報（ファイルの名称，分類，保存期限等）や，その他の文書管理に係る情報」等が記載されている，ファイルの表紙や背表紙等。
②ファイルから「収められた行政文書」を除いた部分。即ち，「ファイル内に収められた文書」を管理するために作成された目録等。但し，上から順に上限１０枚。
③ファイルに収められた行政文書のうち，上から順。
Ｅ，「文書をＰＤＦ化してＣＤ－ＲまたはＤＶＤ－Ｒに複写したもの」の交付。
２ 本件対象文書
文書１
（１）近畿運輸局特定部署Ａ平成１５年度起案簿
上記（１）の行政文書ファイルに収められている下記イ及びロの行政文書イ：請求文書１のＤの①に該当する，当該帳簿の背表紙
ロ：請求文書１のＤの③に該当する，ファイルに収められた行政文書文書２
（１）近畿運輸局特定部署Ｃ（現在：特定部署Ｂ）平成１３年度文書起案簿
上記（１）の行政文書ファイルに収められている下記イ及びロの行政文書イ：請求文書２のＤの①に該当する，当該帳簿の背表紙
ロ：請求文書２のＤの③に該当する，ファイルに収められた行政文書文書３
（１）近畿運輸局特定部署Ｄ
①平成１３年起案簿
（平成１３年１月１日～平成１３年３月３１日までの期間で起案されたもの）②平成１３年度起案簿
（平成１３年４月１日～平成１４年３月３１日までの期間で起案されたもの）上記（１）①及び②の行政文書ファイルに収められている下記イ及びロの行政文書
イ：請求文書３のＤの①に該当する，当該帳簿の背表紙
ロ：請求文書３のＤの③に該当する，ファイルに収められた行政文書文書４
（１）近畿運輸局特定部署Ｆ（現在：特定部署Ｈ）平成９年起案簿（２）近畿運輸局特定部署Ｇ（現在：特定部署Ｈ）平成９年起案簿上記（１）及び（２）の行政文書ファイルに収められている下記イ及び口の行政文書
イ：請求文書４のＤの①に該当する，当該帳簿の表紙（上記（１）のみ）及び背表紙
ロ：請求文書４のＤの③に該当する，ファイルに収められた行政文書
出典：総務省ホームページ「情報公開・個人情報保護審査会 答申」（https://www.soumu.go.jp/main_sosiki/singi/jyouhou/toushin_r0506.html）を加工して作成（加工：TaiLexi AI）。
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