東京高判　平成10年8月19日

一本件の事案の概要は、次のとおりである。

本件は、Ｙ（建設大臣、被告・被控訴人）がした訴外住宅・都市整備公団（以下「公団」という。）を施行者とする立川都市計画事業立川基地跡地関連地区土地区画整理事業の施行規程及び事業計画の認可（以下「本件認可」という。）に対し、本件事業の施行地区内に土地を所有するＸら（原告・控訴人）が、右事業の施行地区は土地区画整理法（以下「法」という。）三条の二第二項一号所定の地域に該当せず、公団が施行者となり得る法律上の根拠はないし、Ｘら所有地については、法三条一項によりＸらが土地区画整理事業の施行権を有するから、公団が施行者となるためには、法八条一項により右施行地区内の宅地の権利者であるＸらの同意を得る必要があるところ、Ｘらは同意をしていないから、本件認可は違法であるとして、一審においては主位的にその取消しを、予備的にその無効確認を求め、控訴審においては主位的に無効確認を、予備的にその取消しを求めた。

二一審判決は、次のとおり判示して、本件認可が抗告訴訟の対象となる行政処分に当たらないとして、Ｘらの訴えを却下した。

<1> 土地区画整理事業における施行規程は、当該事業の施行に当たり施行者が準拠すべき基礎的事項を定めた規則にすぎないから、これに対する被告の認可それ自体は、特定個人の具体的な権利に変動を及ぼすものではない。

<2> 事業計画は、認可の段階においてはもちろん、公告の段階においても、直接個人に向けられた具体的な処分ではなく、また、宅地・建物の所有者又は賃借人等の有する権利に具体的な変動を与える処分ではない。<3> 事業計画は、いわば当該土地区画整理事業の青写真たるにすぎない一般的・抽象的な計画にとどまるものであること、建築物等の移転又は除却命令並びに換地処分等の具体的な処分を受けた者が、右処分に不服がある場合は、これらの具体的処分の取消し又は無効確認を訴求することができることに照らすと、施行規程及び事業計画の認可及び公告の段階でその取消し又は無効確認を求める訴えを許さなくとも、利害関係人の権利保護に欠けるとは言い難く、具体的な権利侵害に対する救済に欠けるところはないから、事業計画の認可ないし公告の段階でその取消し等を求める訴えは、争訟の成熟性ないし具体的事件性を欠く。法も、事業計画の認可ないし公告の段階では争訟の成熟性ないし具体的事件性を欠き、訴えの提起を認めるのは妥当でなく、その必要性もないとしていると解される。

<4> 先行行為である本件認可が抗告訴訟の対象となる行政処分に当たらない以上、これに続く処分によって原告らが損害を被るおそれがあるからといって、本件認可が無効確認の対象となるということはできない。

三本判決は、一審判決に加え、住宅・都市整備公団法（以下「住都公団法」という。）

四六条一項の規定を根拠に、本件認可は行政処分であるとするＸらの主張に対し、住都公団法四一条による建設大臣の公団に対する事業計画の認可は、行訴法が規定する抗告訴訟の対象たる行政処分とは認められないから、住都公団法四六条一項が右事業計画の認可を行政不服審査法による不服申立てをすることのできない「処分」の一つとして規定していることをもって、右事業計画の認可を抗告訴訟の対象となる行政処分であると解することはできないとして、一審判決を維持し、控訴を棄却した。

四法は、土地区画整理事業を施行できる者を、<1>個人、<2>土地区画整理組合、<3>都道府県又は市町村（公共団体）、<4>建設大臣、都道府県知事又は市町村長（行政庁）、<5>公団、<6>地域振興整備公団、<7>地方住宅供給公社に限定している（法三条ないし三条の四）ところ、本件は、公団が施行する事業に関するものである。

公団は、建設大臣が公団の行う住宅の建設又は宅地の造成と併せてこれと関連する健全な市街地に造成するための土地区画整理事業を施行する必要があると認める場合に、施行区域の土地に限って、土地区画整理事業を施行することができる（法三条の二第一項）。

公団が行う土地区画整理事業については、土地区画整理法のほか、住都公団法の規定が適用される（法三条二の二第三項）。

住都公団法は、第五章に公団の行う土地区画整理事業の手続を規定しているところ、住都公団法四七条は、公団が行う土地区画整理事業については、公団を法三条四項の規定により事業を施行する市町村長（行政庁）とみなし、施行規程及び事業計画の認可の効果（法六六条二項）、測量及び調査のための立入り（法七二条一項前段、二項ないし七項）等多くの市町村長施行に関する規定を適用していることから、公団施行における土地区画整理事業は、いわゆる行政庁施行の場合に準ずるものと考えられる。

なお、施行規程とは、土地区画整理事業の運営の基本原則（施行者内部の規律又は事業施行のための準則）であり、事業計画は当該事業の基本的な事項についての方針を示すものである。

五本判決は、住都公団法四一条に基づき建設大臣がした当該事業の施行規程及び事業計画の認可が、行訴法三条に定める処分に当たるか否か（処分性）が争われた事案であるが、行訴法三条二項は、処分の取消訴訟の対象を、「行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為」と定めている。したがって、原告が取消しを求める対象は、行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為でなければならない。

この点に関し判例は、「行政庁の処分」とは公権力の主体たる国又は公共団体が法令の規定に基づき行う行為のうち、その行為によって直接国民の権利義務を形成し又はその範囲を確定することが法律上認められているものをいう（最高裁昭和三〇年二月二四日第一小法廷判決・民集九巻二号二一七ページ、最高裁昭和三九年一〇月二九日第一小法廷判決・民集一八巻八号一八〇九ページ）としている。したがって、取消訴訟の対象となる行政処分というためには、その処分が国民の法律上の地位ないし権利義務関係に直接何らかの影響を及ぼすものであることが必要である。

六土地区画整理事業における事業計画決定等の処分性に関する従来の判例の立場としては、最高裁判所昭和四一年二月二三日大法廷判決（民集二〇巻二号二七一ページ、訟務月報一二巻四号五一八ページ、判例時報四三六号一四ページ。いわゆる「青写真判決」）が著名である。この事案は、行政庁施行の土地区画整理事業に関し、施行者である都知事が行った事業計画の変更決定（法六九条）において、土地区画整理事業の事業計画は、同事業に関する一連の手続の一環を成すものであって、事業計画そのものとしては一般的・抽象的決定であり、「特定個人に向けられた具体的な処分とは著しく趣を異にし、事業計画自体ではその遂行によつて利害関係者の権利にどのような変動を及ぼすかが、必ずしも具体的に確定されているわけではなく、いわば当該土地区画整理事業の青写真たる性質を有するにすぎない」などとして、その処分性を否定したものである。

青写真判決は、この問題のリーディングケースとされてきたが、その後、事業計画の手続段階としては、青写真判決と同じ段階にあると見られる法一四条一項に基づく土地区画整理組合の設立認可の無効確認が求められた訴訟において、最高裁判所昭和六〇年一二月一七日第三小法廷判決（民集三九巻八号一八二一ページ、判例時報一一八四号五九ページ）は、組合設立について都道府県知事のする認可は、単に当該組合の事業計画を確定させるだけのものではなく、これにより施行地区内の宅地について所有権、借地権を有する者を強制的に組合員とする公法上の法人を成立させ、その組合に対し事業の施行権を付与するものであるとして、その処分性を肯定した。

また、土地改良事業の事案であるが、やはり青写真判決と同じ手続段階にあると見られる町営土地改良事業の施行認可（土地改良法九六条の二第一項及び五項、七条一項）について、最高裁判所昭和六一年二月一三日第一小法廷判決（民集四〇巻一号一ページ、訟務月報三二巻一〇号二二四三ページ、判例時報一一八五号九九ページ）は、土地改良法は国営・都道府県営事業に係る事業計画の決定が取消訴訟の対象となり得ることを明文をもって定めている（土地改良法八七条一〇項）ことなどを根拠として、一審及び原審が青写真判決の理論によりその処分性を否定したのを誤りとして、処分性を肯定し、事件を一審に差し戻した。

青写真判決後の右の二つの判決に係る認可は、いずれも事業施行地区内の土地所有者等の権利に及ぼす影響という面のみからいえば、青写真判決で問題となった土地区画整理事業の事業計画の決定の場合と変わるところがないといってよいことから、一部には、右二つの最高裁判決は、青写真判決の考え方を事実上変更又は修正したものであるとの見方もあった。しかし、その後、最高裁判所平成四年一〇月六日第三小法廷判決（判例時報一四三九号一一六ページ）は、公共団体施行の土地区画整理事業の事業計画決定について、青写真判決の判旨を現時点においてもなお維持すべきであるとして、その処分性を否定した。

七本判決は、右平成四年判決と同様、青写真判決の考え方に立って、住都公団法四一条に基づき建設大臣がした当該事業の施行規程及び事業計画の認可が、抗告訴訟の対象となる行政処分でないことを明らかにしたものといえる。前記四のとおり、公団施行の事業は、行政庁（市町村長）施行の場合に準ずるものとされており、また、昭和六〇年判決の事例のように本件の認可で事業の施行権限が与えられるという関係にもないし、昭和六一年判決の土地改良法の事例のように、処分性を肯定する手がかりとなる規定も存しないから、事例としては、昭和四一年の青写真判決に最も近いものといえよう。公団施行の土地区画整理事業に係る施行規程及び事業計画に対する建設大臣の認可の処分性について判断した裁判例は見当たらないので、本判決は、前記六の各裁判例同様執務の参考になろう。