主文
１ 原告の請求を棄却する。
２ 訴訟費用は原告の負担とする。
事実及び理由
第１ 請求
被告は，原告に対し，２億7228万3761円及びこれに対する平成22年５月13日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
第２ 事案の概要
本件は，貸金業者であった原告が，旧大蔵省による貸金業の規制等に関する法律施行規則13条１項１号リ（その後の改正で同号ヌ）及び同施行規則15条２項の制定行為，旧大蔵省や金融庁等がこれらの各規定を後記平成18年規則改正まで改正しなかったこと又は同改正に代わる行政指導をしなかったことが国家賠償法１条１項の適用上違法であり，これらの違法行為によって原告は損害を被ったとして，被告に対し，国家賠償法１条１項に基づき，原告が貸金業の顧客に対して支払った過払金等の損害の合計２億7228万3761円及びこれに対する違法行為の後である平成22年５月13日（訴状送達の日の翌日）から支払済みまで民法所定の年５分の割合による遅延損害金の支払を求める事案である。
１ 前提事実
（１） 当事者
ア 原告は，昭和46年12月８日に設立された金融業等を目的とする株式会社であり，平成21年７月６日に廃業届を提出するまで，後記貸金業法３条の登録を受けた貸金業者であった（争いのない事実）。
イ 旧大蔵省の所管業務のうち民間金融機関に係るものは，平成10年６月に旧総理府の外局として設置された旧金融監督庁に移管され，同庁は平成12年７月１日に旧金融庁に改組され，その所管業務は平成13年１月６日に内閣府の外局としての金融庁に移管されて，貸金業者に対する行政検査，指導，監督事務は金融庁の所掌事務とされた（以下，同事務を所掌事務としていた行政機関を併せて「金融庁等」という。争いのない事実）。
（２） 貸金業法及び施行規則の制定等
国会は，昭和58年５月13日，貸金業の規制等に関する法律（昭和58年法律第32号。平成18年法律第115号による改正後の名称は，貸金業法。以下，改正の前後を問わず「貸金業法」という。）を制定し，また，旧大蔵省は，同年８月10日，貸金業の規制等に関する法律施行規則（昭和58年大蔵省令第40号。平成19年内閣府令第79号による改正後の名称は，貸金業法施行規則。以下，改正の前後を問わず「施行規則」という。また，施行規則は，制定・改正に伴い，順次，大蔵省令，総理府令・大蔵省令，総理府令又は内閣府令によって定められたが，以下，これらを併せて「内閣府令等」という。）を制定した（争いのない事実）。
貸金業法17条１項（書面の交付），同法18条１項（受取証書の交付），施行規則13条（貸付けに係る契約についての書面の交付）及び施行規則15条（受取証書の交付）の制定当時の規定及びその後の主な改正の経過は，別紙改正経緯一覧表の「施行日」欄に対応する「法17条」，「法18条」，「規則13条」及び「規則15条」の各欄に記載のとおりである。
（３） 平成18年最高裁判決を受けての施行規則の改正
最高裁平成18年１月13日第二小法廷判決・民集60巻１号１頁（以下「平成18年最高裁判決」という。）を受けて，金融庁は，同年４月11日，施行規則13条１項１号ヌ（平成12年総理府令・大蔵省令第25号による改正前は同号リ。以下同じ。）及び施行規則15条２項について，別紙改正経緯一覧表〈略〉の「施行日」の「規則13条につき平成18年７月１日規則15条２項につき平成18年４月11日（〈証拠略〉）」の欄に対応する「規則13条」及び「規則15条」の各欄に記載のとおりに改正した（平成18年内閣府令第39号。以下，この改正を「平成18年規則改正」といい，同改正前の施行規則13条１項１号ヌを「旧規則13条１項１号ヌ」，同15条２項を「旧規則15条２項」という。）。
２ 争点及びこれに対する当事者の主張
（１） 旧規則15条２項の制定行為，同項の改正又は同改正に代わる行政指導をしなかった不作為に国家賠償法１条１項の違法性及び過失があるか（争点（１））。（原告の主張）
ア 旧規則15条２項の制定行為の違法性及び過失について
（ア） 旧規則15条２項の制定時，貸金業法18条１項は，同条所定の貸付けに係る契約についての書面（以下「18条書面」という。）に記載すべき事項につき，同項１号から５号までに掲げる事項（以下「法定事項」という。）であることを規定するほか，同項６号に「前各号に掲げるもののほか，大蔵省令で定める事項」と規定しているから，法定事項に加えて記載すべき事項を定めることを旧大蔵省に委任するものであり，旧大蔵省が法定事項の記載を緩和することは許されていないのに，旧大蔵省が旧規則15条２項において契約番号その他により明示することによって同法18条１項１号から３号までに掲げる事項等の記載に代えることができると制定したことは，同項６号の委任の範囲を逸脱した違法なものであることが文理上明白である。
（イ） 被告は，旧規則15条２項を制定した趣旨として現金自動支払機ないし現金自動預払機（以下，併せて「ATM」という。）の技術的な困難性から貸金業法18条１項各号に掲げる事項の全てを18条書面に記載することが困難であったという貸金業者側の事情を主張するが，貸金業法18条１項の趣旨としては弁済者側の事情も考慮すべきところ，弁済者にとっては，18条書面に契約年月日（同項２号）等の代わりに契約番号しか記載されていない場合，当該書面を見ても弁済の対象となった貸付けを容易に特定できず，充当関係を把握するのに支障が生じ，特にリボルビング方式による貸付けのときに支障が生じることが顕著である。
（ウ） 施行規則の制定により，貸金業法43条１項（平成18年法律115号による改正前のもの。以下同じ。）のみなし弁済の規定が原告に絶対的に適用されなくなった。
（エ） これらの事情からすれば，旧規則15条２項は，内容自体が違法であるというだけでなく，旧大蔵省の公務員において，職務上通常尽くすべき注意義務を尽くすことなくこれを制定したものといえるから，その制定行為は国家賠償法１条１項の適用上違法であり，過失がある。
イ 旧規則15条２項の改正又は同改正に代わる行政指導をしなかった不作為の違法性及び過失について
（ア） 前記ア（ア）のとおり，旧規則15条２項が貸金業法18条１項６号の委任の範囲を逸脱し，違法であることは，同項の規定から一見して分かるほど明白であった。
（イ） 仮に，施行規則の制定当時，ATMの技術的な困難性から貸金業法18条１項各号に掲げる事項の全てを18条書面に記載することが困難であったとしても，平成に入ってからはATMの技術的革新により，制定当時とは全く比較できないほどATMの機能は高度化等しているから，制定当時の実務的要請は，平成18年最高裁判決以前に既に解消されていた。
（ウ） これらの事情からすれば，金融庁等の公務員において，旧規則15条２項について，制定後から平成18年規則改正までの約23年間，漫然と同項を平成18年規則改正と同内容に改正せず，また，18条書面に契約番号の記載のみならず貸金業法18条１項各号に掲げる事項を記載するよう同改正に代わる行政指導をしなかったことは，職務上通常尽くすべき注意義務を尽くしたものとはいえず，国家賠償法１条１項の適用上違法であり，過失がある。
（被告の主張）
ア 国家賠償法１条１項の違法性の判断枠組みについて
公権力行使の内容の違法性が認められるからといって，直ちに国家賠償法１条１項の違法性が認められるわけではなく，同項の違法性は，その法的要件充足性の有無のみならず，被侵害利益の種類，性質，侵害行為の態様及びその原因，被害者側の関与の有無，程度並びに損害の程度等の諸般の事情を総合的に判断して決すべきである。
そして，省令，総理府令，内閣府令（以下「省令等」という。）の制定行為は，一般的法規範を定立する立法行為に準じる性格を有しており，制定される内容自体も公益的，専門的，技術的な事項にわたり，行政機関において極めて広範にわたる事項を考慮すべきことが予定されていることから，行政機関に与えられた裁量の幅は広範なものと解すべきである。また，本件では，被侵害利益が財産的利益であって，国民の生命・身体・健康に対する被害を被侵害利益とする場合よりも一般的に価値が低いということができる。これらの事情を考慮した上で，金融庁等の公務員が，貸金業法18条１項の解釈について職務上通常尽くすべき注意義務を尽くすことなく漫然と旧規則15条２項を制定し，その改正をせず又は同改正に代わる行政指導をしなかったといえる場合に，はじめて国家賠償法１条１項の違法性が認められるものである。
イ 旧規則15条２項の制定行為，同項の改正又は同改正に代わる行政指導をしなかった不作為に違法性がないことについて
（ア） 旧規則15条２項の制定当時，大手貸金業者等のATMによる貸付け等の開始によって顧客の利便性も向上し，ATMによる返済の場合にはATMから発行される出力書面が18条書面となるところ，当時一般的に普及していたATMでは，貸金業法18条１項各号に掲げる事項を全て出力書面に記載するには大きな困難を伴ったため，貸金業者の営業の機械化を阻害しないようにするため，同項各号の記載事項の代替的な記載事項を許容することを検討すべき実務的要請があった。
（イ） 旧規則15条２項の制定当時，貸金業法18条１項柱書は同項各号に掲げる事項の記載の方法等についても大蔵省令に委任していると解されており，また，同項１号から３号までに掲げる事項を18条書面の記載事項として定めたのは，弁済者において弁済がどの貸付けに係る契約に基づく債権に対するものであるかを明確にする趣旨であるから，同項１号から３号までに掲げる事項でなくても，弁済者による弁済がどの貸付けに係る契約に基づく債権に対するものであるかを特定することのできる情報が記載されていれば，同項の趣旨に反することはないと解されたことから，旧大蔵省において，これに当たる情報として，旧規則15条２項に当該契約を契約番号その他により明示することと定めた。
（ウ） 旧規則15条２項については，制定後20年以上経過した平成18年最高裁判決の当時においても下級審の裁判例では有効説が多数を占め，公刊された無効説に立つ裁判例はその上級審でいずれも有効説が採用されており，また，これに反する学説もほとんど存在しなかった。
（エ） これらの事情からすれば，旧大蔵省の公務員において，旧規則15条２項について職務上通常尽くすべき注意義務を尽くすことなく漫然と制定したと認め得るような事情はなく，また，上記（ウ）の裁判例及び学説の状況からすれば，金融庁等の公務員において，平成18年最高裁判決の言渡しまでに旧規則15条２項を改正せず又は18条書面に契約番号の記載のみならず貸金業法18条１項各号に掲げる事項を記載するよう同改正に代わる行政指導をしなかった不作為についても，職務上通常尽くすべき注意義務を尽くすことなく漫然とこれを放置したと認め得るような事情がないから，いずれも，国家賠償法１条１項の適用上違法とはいえない。
ウ 旧規則15条２項の制定行為，同項の改正又は同改正に代わる行政指導をしなかった不作為に過失がないことについて
ある事項に関する法律解釈について異なる見解が対立し，実務上の取扱いも分かれていて，そのいずれにも相当の根拠が認められる場合には，公務員が立脚した一方の見解につき，その執行が違法と判断されたからといって，直ちに当該公務員に過失があるということは相当でないところ，前記イ（ア）ないし（ウ）の事情からすれば，金融庁等の公務員において，旧規則15条２項の制定行為，同項の改正又は同改正に代わる行政指導をしなかったことについて，過失があったともいえない。
（２） 旧規則13条１項１号ヌの制定行為，同号ヌの改正又は同改正に代わる行政指導をしなかった不作為に国家賠償法１条１項の違法性及び過失があるか（争点（２））。
（原告の主張）
ア 旧規則13条１項１号ヌの制定行為の違法性及び過失について
（ア） 旧規則13条１項１号ヌは，期限の利益喪失特約がある場合にはその旨及びその内容を記載することのみを求め，これで足りるとし，利息制限法（平成18年法律第115号による改正前のもの。以下同じ。）１条１項所定の利息の制限額（以下，単に「利息の制限額」という。）を超える部分（以下「制限超過部分」という。）の支払を怠ったとしても期限の利益を喪失することはない旨を記載すべきことまでは要求していない。ところが，平成18年最高裁判決によれば，貸金業者において，金銭消費貸借契約に期限の利益喪失特約がある場合，旧規則13条１項１号ヌに従って貸金業法17条１項所定の受取証書（以下「17条書面」という。）に期限の利益喪失特約の内容のみを記載するのみで，制限超過部分の支払を怠ったとしても期限の利益を喪失することはない旨を記載していないときは，特段の事情のない限り，同法43条１項のみなし弁済の任意性の要件を満たすことができないこととなってしまうから，同項のみなし弁済の要件との相互間で矛盾が生じているといえる。
このように同法43条１項の要件との間で矛盾を生じさせている旧規則13条１項１号ヌは，同法43条１項及び同法17条１項の趣旨，目的に反するものであり，違法であるといえる。
（イ） また，金融庁は，平成18年規則改正において，旧規則13条１項１号ヌについて，期限の利益喪失特約がある場合の記載事項として，「（利息制限法１条１項に規定する利率を超えない範囲においてのみ効力を有する旨を含む。）」旨の括弧書き（以下「本件括弧書部分」という。）を付加しており，本件括弧書部分がない旧規則13条１項１号ヌが違法であることを自認している。
（ウ） これらの事情からすれば，旧規則13条１項１号ヌは，内容自体が違法であるというだけでなく，旧大蔵省の公務員において，職務上通常尽くすべき注意義務を尽くすことなくこれを制定したものといえるから，その制定行為は国家賠償法１条１項の適用上違法であり，過失がある。
イ 旧規則13条１項１号ヌの改正又は同改正に代わる行政指導をしなかった不作為の違法性及び過失について
（ア） 金融庁は，平成18年最高裁判決を受けて，わずか26日後の平成18年２月８日，平成18年規則改正と同内容のパブリックコメントを出していることからすれば，金融庁等は，旧規則13条１項１号ヌの違法性を認識しながら長年放置していたといえる。
（イ） 平成13年以降に過払金返還請求が急増し，最高裁平成16年２月20日第二小法廷判決・民集58巻２号475頁（以下「平成16年最高裁判決」という。）において，貸金業法の趣旨等から17条書面及び18条書面の交付要件につき，厳格に解釈すべきとされ，補足意見で任意性について厳格に解釈すべきとされたことからすれば，金融庁は，遅くとも平成16年最高裁判決の言渡しの時点で，旧規則13条１項１号ヌの違法性を認識したものといえる。
（ウ） これらの事情からすれば，金融庁等の公務員において，旧規則13条１項１号ヌについて，制定後から平成18年規則改正までの約23年間，少なくとも平成16年最高裁判決以降平成18年規則改正まで，同号ヌを平成18年規則改正と同内容に改正せず，また，同号ヌに従って期限の利益喪失特約を付けると貸金業法43条１項の任意性を満たさなくなるとの同改正に代わる行政指導をしなかったことは，職務上通常尽くすべき注意義務を尽くしたものとはいえず，国家賠償法１条１項の適用上違法であり，過失がある。（被告の主張）
ア 旧規則13条１項１号ヌの制定行為に違法性及び過失がないことについて
（ア） 旧規則13条１項１号ヌは貸金業法17条１項に違反しないこと
貸金業法17条１項及びその委任を受けた旧規則13条１項１号ヌは，当事者間の合意内容をそのまま記載するよう要求しているにすぎず，かかる合意内容を超えて，法律の解釈・適用によって契約条項がどのような効力を有するものとなるかについてまで明示することを要求するものではないから，平成18年規則改正で付加した本件括弧書部分を付していない旧規則13条１項１号ヌは違法ではない。
また，平成18年最高裁判決においても，旧規則13条１項１号ヌは何ら違法であるとは判断されていない。
（イ） 旧規則13条１項１号ヌは貸金業法43条１項に違反しないこと
旧規則13条１項１号ヌの根拠法である貸金業法17条１項は，当事者間の合意内容を書面に記載し，これを契約の相手方に交付することにより，後日になって当事者間に貸付けに係る合意の内容をめぐって紛争が発生することを防止することにあり，同項は利息の制限額を超えない約定利息を定めた金銭消費貸借においても適用されるのに対し，同法43条１項は，貸金業者が17条書面及び18条書面の交付義務を遵守することに対する見返りとして，債務者が制限超過部分を任意に支払った場合には，制限超過部分の支払を有効な利息の債務の弁済とみなすとしたものであり，両規定は独自の趣旨に基づくものであり，任意性の要件は17条書面の交付義務を遵守することとは別に要求されるものであるから，旧規則13条１項１号ヌは貸金業法43条１項の趣旨・目的に違反しない。
（ウ） 金融庁が，平成18年規則改正において，旧規則13条１項１号ヌに本件括弧書部分を付加したのは，平成18年最高裁判決で示された規範を明文化する趣旨で，政策的な観点から行ったものであり，同号ヌが違法であることを認めたものではない。
（エ） したがって，旧規則13条１項１号ヌの制定行為に国家賠償法１条１項の適用上違法性があるとはいえないし，過失もない。
イ 旧規則13条１項１号ヌの改正又は同改正に代わる行政指導をしなかった不作為に違法性及び過失がないことについて
前記アのとおり，旧規則13条１項１号ヌは内容自体違法であるとはいえないし，また，同号ヌは，その制定から平成18年最高裁判決の言渡しまでの間，裁判実務において，制限超過部分の約定利息の支払を遅滞したときには当然に期限の利益を喪失する旨の特約の下での制限超過部分の支払について，任意性は否定されないとの見解が多数を占めていたことからすれば，金融庁等の公務員において，同号ヌにつき，本件括弧書部分を付加する改正をしなかったことや，前記期限の利益喪失特約の下での制限超過部分の支払は原則として貸金業法43条１項の任意性の要件を欠くことになるとの行政指導をしなかったことは，国家賠償法１条１項の適用上違法であるとはいえないし，過失もない。
（３） 原告に生じた損害及び因果関係
（原告の主張）
ア 原告は，金融庁等の前記（１）及び（２）の違法行為によって，貸金業法43条１項のみなし弁済の適用を受けられず，顧客の原告に対する弁済金のうち制限超過部分を元本に充当する引直し計算がされた結果，次のとおり，合計２億7228万3761円の損害を被った。
（ア） 過払返金
原告は，引直し計算がされた結果，顧客からの過払金返還請求に対し，平成20年度及び平成21年度決算期（平成19年12月１日から平成21年11月30日まで。以下同じ。）において，合計2951万7887円の過払金を支払った。
（イ） 過払貸倒金
原告は，引直し計算がされた結果，平成20年度及び平成21年度決算期において，顧客に対する残元本合計２億4276万5874円の弁済を受けられないこととなった。
イ 原告は，顧客が約定利率による元本及び利息の支払を一度遅滞したからといって直ちに全額の一括弁済を督促するような取扱い，運用を行っていたわけではないから，任意性を否定されない特段の事情があるといえる。
（被告の主張）
原告は，制限超過部分の支払を遅滞したときには当然に期限の利益を喪失する旨の特約を付けているから，債務者において約定の元本とともに制限超過部分の約定利息を支払わない限り期限の利益を喪失するとの誤解が生じなかったといえる特段の事情が認められない限り，前記期限の利益喪失条項の存在によって貸金業法43条１項の任意性が否定され，みなし弁済の適用を受けられない。したがって，旧規則13条１項１号ヌ及び旧規則15条２項の規定内容いかんにかかわらず，原告主張の過払返金及び過払貸倒金は，原告がもともと受領できないものであって，損害とはいえない。また，仮にこれらが損害であるとしても，原告主張の各違法行為と原告主張の各損害との間に相当因果関係がない。
第３ 当裁判所の判断
１ 争点（１）（旧規則15条２項の制定行為，同項の改正又は同改正に代わる行政指導をしなかった不作為に国家賠償法１条１項の違法性及び過失があるか。）について
（１） 国家賠償法１条１項は，国又は公共団体の公権力の行使に当たる公務員が個別の国民に対して負担する職務上の法的義務に違背して当該国民に損害を加えたときに，国又は公共団体がこれを賠償する責に任ずることを規定するものである（最高裁昭和60年11月21日第一小法廷判決・民集39巻７号1512頁，最高裁平成17年９月14日大法廷判決・民集59巻７号2087頁参照）。
したがって，行政機関が制定した省令等の内容が根拠法の委任の範囲を逸脱した違法な規定であるとして無効である場合であっても，それゆえに直ちに当該行政機関の当該省令等の制定行為又はその改正の不作為が国家賠償法１条１項の適用上違法となるものではなく，根拠法の規定及び趣旨，被侵害利益の種類，性質，侵害行為の態様及びその原因，被害者側の関与の有無，程度並びに損害の程度等の諸般の事情を総合的に考慮して，当該行政機関の公務員において，職務上通常尽くすべき注意義務を尽くすことなく，根拠法の委任の範囲を逸脱する省令等を制定し又はその改正をしなかったような事情があるときに，当該省令等の制定行為又はその改正の不作為が同条項の適用上違法となるものと解するのが相当である。
（２） 旧規則15条２項の制定行為の違法性について
ア まず，旧規則15条２項の内容が違法であるかを検討する。
貸金業法18条１項が，貸金業者は，貸付けの契約に基づく債権の全部又は一部について弁済を受けたときは，18条書面（同項各号に掲げる事項を記載した書面）を当該弁済をした者に交付しなければならない旨を定めているのは，貸金業者の業務の適正な運営を確保し，資金需要者等の利益の保護を図るためであるから，同項の解釈にあたっては，文理を離れて緩やかな解釈をすることは許されないというべきである。そして，同項は，その文理に照らすと，18条書面の記載事項は，法定事項（同項１号から５号までに掲げる事項）及び法定事項に追加して内閣府令等で定める事項（同項６号に掲げる事項）であることを規定するとともに，18条書面の交付方法の定めについて内閣府令等に委任することを規定したものと解される。したがって，18条書面の記載事項について，内閣府令等により他の事項の記載をもって法定事項の記載に代えることは許されないものというべきである。そうすると，上記内閣府令等に該当する旧規則15条２項の規定のうち，当該弁済を受けた債権に係る貸付けの契約を契約番号その他により明示することをもって，貸金業法18条１項１号から３号までに掲げる事項の記載に代えることができる旨定めた部分は，他の事項の記載をもって法定事項の一部の記載に代えることを定めたものであるから，内閣府令等に対する法の委任の範囲を逸脱した違法な規定であるとして無効と解すべきである。（平成18年最高裁判決参照）
イ 他方，後掲各証拠及び弁論の全趣旨によれば，旧規則15条２項の制定に至る経緯及びその制定後の経緯について，次の事実を認めることができる。
（ア） 貸金業法は，いわゆるサラ金業者による利息制限法をはるかに超える高金利の貸出しと，一部業者による暴力的取立ての弊害が，資金需要者である債務者の自殺，家出等を引き起こし，特に昭和50年代に入ってからは深刻な社会問題（いわゆるサラ金問題）に発展したことを受け，これに対処するために，昭和58年５月，貸金業を営む者について登録制度を実施し，その事業に対し必要な規制を行うとともに，貸金業者の組織する団体の適正な活動を促進することにより，その業務の適正な運営を確保し，もって資金需要者等の利益の保護を図ることを目的として（同法１条）制定されたものである（弁論の全趣旨）。
（イ） そこで，貸金業法は，利息制限法上の利息の制限額を超えるために民事上は無効である利息の支払につき，利息制限法の特則として，一定の要件，すなわち，[1]債務者が制限超過部分を利息として任意に支払ったこと，[2]貸金業者が，債務者に対し，契約締結時に遅滞なく17条書面を交付したこと，[3]貸金業者が，債務者に対し，弁済の都度直ちに18条書面を交付したことを満たす場合には，制限超過部分の支払を有効な利息の債務の弁済とみなすこととした（貸金業法43条１項）。このみなし弁済規定は，貸金業者が17条書面及び18条書面の交付義務を遵守することに対するいわば見返りとして与えられたものであり，貸金業務の実効ある規制を目指し，無登録で貸金業を営むこと（いわゆるヤミ金融）が横行することを防止するために適当であるとして設けられたものである。（弁論の全趣旨）
（ウ） 一方，昭和50年代頃，消費者に対する貸金業務は，専業業者（サラ金業者），クレジットカード会社及び銀行によって行われ，専業業者においても，各地に支店を有して営業を行ういわゆる大手貸金業者が出現しつつあった。このような大手貸金業者，クレジットカード会社及び銀行は，昭和56年頃から，ATMの設置を本格的に開始し，ATMでの借入れや返済が可能となった結果，債務者の利便性も向上していたが，ATMによる返済の場合にはATMから発行される出力書面が18条書面となるところ，当時一般的に普及していたATMでは，貸金業法18条１項各号に掲げる事項を全て出力書面に記載するには技術的な困難性があった。そこで，貸金業者の営業の機械化を阻害しないようにするため，上記事項を全部記載することに代えて，ATMで出力可能な代替的な記載事項を許容することを検討すべき実務的要請があった。（〈証拠略〉）
（エ） このような実務的要請を受け，旧大蔵省においては，昭和58年に施行規則を制定するに当たり，貸金業法18条１項６号に「前各号に掲げるもののほか，大蔵省令で定める事項」と規定されているほかに，同項柱書に「大蔵省令で定めるところにより，次の各号に掲げる事項を記載した書面を当該弁済をした者に交付しなければならない。」旨が規定されていたため，同条１項各号に掲げる事項の記載の方法等についても大蔵省令に委任していると解されるものとして，大蔵省令によって上記事項を全部記載することに代えて，代替的な記載事項を許容することが検討された。そして，貸金業法18条１項が１号として「貸金業者の商号，名称又は氏名及び住所」，２号として「契約年月日」，３号として「貸付けの金額」を18条書面の記載事項として定めたのは，弁済者において弁済がどの貸付けに係る契約に基づく債権に対するものであるかを明確にする趣旨であるから，法定事項のうち同項１号から３号までに掲げる事項でなくても，弁済者による弁済がどの貸付けに係る契約に基づく債権に対するものであるかを特定することのできる情報が記載されていれば，同項１号から３号までの趣旨に反することはないものと判断し，旧大蔵省は，弁済者による弁済がどの貸付けに係る契約に基づく債権に対するものであるかを特定することができる情報として，契約番号その他を明示することで，法定事項のうち同項１号から３号までに掲げる事項の記載に代えることができる旨の旧規則15条２項を制定した。（〈証拠略〉）
（オ） ところで，昭和58年に貸金業法及び施行規則が施行された後，しばらくすると，貸金業者の中には，みなし弁済規定の要件を満たさないにもかかわらず，制限超過部分につき債務者に漫然と請求して利息として受領してしまう者も目立つようになり，我が国におけるいわゆるバブル経済崩壊後の平成４，５年頃からは，一部業者による暴力的取立てや貸金業者に対する債務弁済に困窮する多重債務者の急増，あるいは，これに起因する自殺者，ホームレスの増加などの弊害が深刻化し，平成10，11年頃からは再び社会問題化（いわゆる商工ローン問題，多重債務者問題など）していた（弁論の全趣旨）。
（カ） 旧規則15条２項の制定後平成18年最高裁判決が言い渡されるまでの20年余の間，裁判実務においては数多くの過払金返還請求事件が係属してきたが，同判決の言渡し当時においても，貸金業法18条１項１号から３号までの趣旨に反しないことなどを理由として旧規則15条２項を適法・有効であるとする下級審の裁判例が多数を占めており，これに対し，同法18条１項の委任の範囲を逸脱して違法・無効であるとする裁判例も散見されるようになったものの，このうち公刊された２つの裁判例はいずれもその上級審では有効と判断されており，また，学説においても無効説を論ずるものはほとんどなかった（弁論の全趣旨）。
（キ） 平成18年最高裁判決が言い渡され，最高裁判所として，初めて上記アの要旨により旧規則15条２項は法の委任の範囲を逸脱した違法な規定であるとして無効と解すべきであると判断した（公知の事実）。
ウ 確かに，前記アのとおり，旧規則15条２項は，文理上，貸金業法18条１項の委任の範囲を逸脱しており，同項に違反する違法な規定であるといえる。
しかし，貸金業法18条１項は，貸金業者の業務の適正な運営を確保し，資金需要者等（債務者や保証人など）の利益の保護を図ることを目的として，利息制限法により民事上は無効である制限超過部分の利息の支払につき，その特則として，貸金業者が17条書面及び18条書面の交付義務を遵守することの見返りとして，これを有効な利息の債務の弁済とみなすこととしたみなし弁済規定（貸金業法43条１項）との関連で規定されたものであり，直接的には国民間（貸金業者と資金需要者等）の財産的利益の調整に関するものである。そして，旧大蔵省は，同法18条１項柱書の委任の規定に基づき，旧規則15条２項を制定したものであるから，省令等の制定が一般的法規範を定立する立法行為に準じる行為であることや，その内容も，公益的，専門的，技術的な事項を考慮する必要があるものとして旧大蔵省令に委任したものであると解されることからすると，本来的には，旧規則15条２項の制定について旧大蔵省に与えられた裁量の範囲は広範なものであると解される。また，前記イ（ウ），（エ）の認定事実によれば，旧規則15条２項の制定当時，18条書面に記載すべき法定事項について代替的な記載事項を許容することを検討すべき実務的要請があり，旧大蔵省において，貸金業18条１項柱書の委任の規定に基づき，契約番号その他契約を明示する事項の記載によって代替するとしても，同項１号から３号までの規定の趣旨に反しないとの解釈を採用して旧規則15条２項を制定したところ，前記イ（カ）の認定事実のとおり，かかる解釈は制定後平成18年最高裁判決の言渡しに至るまでの間，裁判実務において多数の裁判例で採用されていることからすれば，かかる解釈は相当な根拠があるものということができる。
他方，前記ア，イ（キ）のとおり，平成18年最高裁判決は，貸金業法18条１項が，貸金業者の業務の適正な運営を確保し，資金需要者等の利益の保護を図ることを目的としているから，同項の解釈にあたっては，文理を離れて緩やかな解釈をすることは許されないと判断し，旧規則15条２項は貸金業法18条１項に違反する違法な規定であるとしたが，この判断は，昭和58年に貸金業法や施行規則が施行されて以降の，貸金業者の業務の運営の実態や資金需要者等の利益状況など諸般の事情を踏まえた判断であると理解されるのであり，そのような解釈をとるべきことが施行規則の制定時においても一義的に明確であったとまではいえない。
以上によれば，【判示事項】旧大蔵省の公務員において，旧規則15条２項につき，職務上通常尽くすべき注意義務を尽くすことなく，これを制定したと認め得るような事情があったとはいえず，同項の制定が国家賠償法１条１項の適用上違法であるとはいえない。
（３） 旧規則15条２項の改正又は同改正に代わる行政指導をしなかった不作為の違法性について
前記（２）イ（カ）の認定事実のとおり，旧規則15条２項については，その制定後20年以上経過して最高裁判所として初めてこれを違法と判断した平成18年最高裁判決の言渡し当時においても，貸金業法18条１項１号から３号までの趣旨に反しないことなどを理由としてこれを有効とする下級審の裁判例が多数を占めていたことからすれば，平成18年規則改正までの間，金融庁等の公務員において，旧規則15条２項につき，職務上通常尽くすべき注意義務を尽くすことなく，その改正をしなかった，又は同改正に代わる行政指導をしなかったと認め得るような事情があったとはいえない。この点，原告は，前記（２）イ（ウ）の旧規則15条２項の制定当時のATMに関する実務的要請はその後に消滅した旨も主張するが，上記のとおり，旧規則15条２項を有効とする下級審の裁判例が多数を占めていたことからすると，上記判断を覆すものではない。
したがって，金融庁等の公務員において，旧規則15条２項の改正又は同改正に代わる行政指導をしなかった不作為につき，国家賠償法１条１項の適用上違法であるとはいえない。
２ 争点（２）（旧規則13条１項１号ヌの制定行為，同号ヌの改正又は同改正に代わる行政指導をしなかった不作為に国家賠償法１条１項の違法性及び過失があるか。）について
（１） 旧規則13条１項１号ヌの制定行為の違法性について
ア 原告は，旧規則13条１項１号ヌは，期限の利益喪失特約がある場合にはその旨及びその内容を記載することのみを求めているが，平成18年最高裁判決によれば，制限超過部分の支払を怠ったとしても期限の利益を喪失することはない旨を記載していないときは，特段の事情のない限り，貸金業法43条１項の任意性の要件を満たさないこととなってしまうから，同項のみなし弁済の要件との間で矛盾が生じていることとなり，同項及び同法17条１項の趣旨に反し，違法である旨を主張する。
しかしながら，貸金業法17条１項が，貸金業者につき，貸付けに係る契約を締結したときに，同項各号に掲げる事項についてその契約の内容を明らかにする書面をその相手方に対して交付すべき義務を定めた趣旨は，貸付けに係る合意の内容を相手方に正確に知らしめることによって，後日になって当事者間にその内容をめぐって紛争が発生するのを防止することにあると解される。したがって，同項及びその委任に基づき定められた施行規則13条１項は，飽くまでも当事者が合意した内容を正確に記載することを要求しているものと解するのが相当であり，当該合意が法律の解釈適用によって無効又は一部無効となる場合についても同様と解される（平成18年最高裁判決参照）。旧規則13条１項１号ヌは，当事者の合意内容に期限の利益を喪失する定めがある場合にはその旨及びその内容を記載すべき旨を規定したものであるが，平成18年規則改正で付加された期限の利益喪失特約が利息の制限額を超えない範囲において効力を有する旨を示す本件括弧書部分が付されていなくても，上記貸金業法17条１項の委任の趣旨に反して違法であるとはいえない。
また，貸金業法43条１項のみなし弁済規定において，任意性の要件は，17条書面の交付義務を遵守することとは別の要件として要求されるものであり，旧規則13条１項１号ヌは，制限超過部分も含めて期限の利益喪失特約が付されたときに，貸金業法43条１項の任意性が否定されることはない旨を示すものでもないから，平成18年最高裁判決によりそのような期限の利益喪失特約を付けると貸金業法43条１項の任意性を満たさなくなる場合があると判断されたことをもって，旧規則13条１項１号ヌが貸金業法43条１項の趣旨に反して違法であるともいえない。
イ 原告は，平成18年規則改正において旧規則13条１項１号ヌに本件括弧書部分が付加されているから，金融庁は本件括弧書部分の付されていない旧規則13条１項１号ヌが違法であることを自認している旨も主張する。
しかしながら，弁論の全趣旨によれば，平成18年規則改正において，旧規則13条１項１号ヌに本件括弧書部分を付加したのは，平成18年最高裁判決で示された規範を明文化する趣旨で行ったものであると認められ，金融庁において旧規則13条１項１号ヌが違法であることを自認したものとは認められない。
ウ したがって，旧規則13条１項１号ヌは，その内容において根拠法である貸金業法に反する違法なものでもないから，旧大蔵省の公務員によるその制定行為が国家賠償法１条１項の適用上違法であるとはいえない。
（２） 旧規則13条１項１号ヌの改正及び同改正に代わる行政指導をしなかった不作為の違法性について
前記（１）のとおり，旧規則13条１項１号ヌは，その内容において根拠法である貸金業法に反するものではないこと，また，平成18年最高裁判決が言い渡されるまでは，平成18年最高裁判決が示した期限の利益喪失特約の下での制限超過部分の支払は原則として貸金業法43条１項にいう「債務者が利息として任意に支払った」ものということはできないとの見解を採用した最高裁判所の判例はなく，下級審の裁判例や学説においては，このような見解を採用するものは少数であり，大多数が，前記期限の利益喪失特約下での制限超過部分の支払というだけではその支払の任意性を否定することはできないとの見解に立って，同項の規定の適用要件の解釈を行っていたことは公知の事実である（最高裁平成21年７月10日第二小法廷判決・民集63巻６号1170頁参照）。したがって，旧規則13条１項１号ヌの制定後平成18年最高裁判決の言渡しまでの間，金融庁等の公務員が旧規則13条１項１号ヌを改正しなかったこと又は同改正に代わる行政指導をしなかった不作為につき，国家賠償法１条１項の適用上違法であるとはいえない。
３ よって，争点（３）について判断するまでもなく，原告の請求は理由がないからこれを棄却することとし，主文のとおり判決する。
（裁判官渡部勇次芹澤俊明沓掛遼介）
別紙〈略〉
出典：「訟務重要判例集データベース」（法務省）（https://shoumudatabasep.moj.go.jp/hanreiSearch/HanreiSearch）を加工して作成（加工：TaiLexi AI）。訟務月報58巻11号3653頁。
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