東京地判　平成11年4月15日

一事案の概要

Ｘら（原告）は、平成三年一一月当時、いずれも国立病院又は国立療養所（以下「国立病院等」という。）の看護婦又は職員であり、B労働組合（以下「B」という。）の役員にあった者であるが、国立病院等に勤務する看護婦等の夜間勤務規制等に関する行政措置の要求に対し、Y２（人事院、被告）が昭和四〇年にした判定において、月間平均夜勤日数を約八日とし、一人夜勤を計画的に廃止するとの判断が示されたのに、それから二六年経過してもまだ右水準が達成されていないとして、Bが看護婦増員五〇〇〇人の早期実現等の要求を掲げて勤務時間に最大で二七分間食い込む職場大会を実施した際、Ｘらは、これに他の職員を参加させ、もって争議行為を企て、共謀し、そそのかし若しくはあおり、国家公務員法（以下「国公法」という。）九八条二項に違反した等として、Y１ら（Ｘらがそれぞれ勤務する国立病院等の長、被告）からそれぞれ懲戒戒告処分（以下「本件各懲戒処分」という。）を受け、また、Y２から右各処分に係る審査請求を棄却する裁決（以下「本件各裁決」という。）を受けた。

そこで、Ｘらは、[1]国家公務員の争議行為等を禁止する国公法九八条二項は、憲法二八条に違反する、[2]国公法九八条二項は、仮に合憲であったとしても限定解釈すべきであり、Ｘらの本件各行為は同条項で禁止される行為に該当しない、[3]国公法九八条二項違反を理由とする本件各懲戒処分は、憲法二一条に違反する、[4]国公法九八条二項は、結社の自由及び団結権の保護に関する条約（昭和四〇年条約第七号。以下「ＩＬＯ八七号条約」という。）、団結権及び団体交渉権についての原則の適用に関する条約（昭和二九年条約第二〇号。以下「ＩＬＯ九八号条約」という。）及び経済的、社会的及び文化的権利に関する国際規約（昭和五四年条約第六号。以下「国際人権Ａ規約」という。）に違反し、憲法九八条二項に違反する、[5]昭和四〇年人事院判定が実現されないまま二五年以上が経過し、公務員の争議行為を制限する代償措置が画餅に等しいものとなった状況において、その正常な運用を要求して相当な手段態様で本件職場大会が行われたにもかかわらず、これが国公法九八条二項に違反するとしてされた本件各懲戒処分は憲法二八条に違反する（適用違憲）、[6]本件各懲戒処分は、懲戒権を濫用したものとして無効である、[7]本件各裁決は、判断を遺脱しており、また、昭和四〇年人事院判定等についての判断を誤ったものであるとして、本件各懲戒処分及び各裁決の取消しを求めた。二本判決は、Ｘらの本件各行為は、国公法九八条二項に違反し、同法八二条一号の懲戒事由に該当するとした上で、要旨次のとおり判示し、Ｘらの請求を棄却した。

１（[1]について）最高裁判所昭和四八年四月二五日大法廷判決（刑集二七巻四号五四七ページ。いわゆる全農林警職法事件判決）が判示するとおり、国公法九八条二項は憲法二八条に違反せず、国家公務員に対する懲戒処分の適法性の判断に当たっても同様に解すべきことは、最高裁判所昭和五二年一二月二〇日第三小法廷判決（民集三一巻七号一一〇一ページ。いわゆる神戸税関事件判決）及び最高裁判所昭和六〇年一一月八日第二小法廷判決（民集三九巻七号一三七五ページ。いわゆる全運輸近畿陸運支部事件判決）において確認されているとおりである。

２（[2]について）全農林警職法事件判決が判示するとおり、国公法九八条二項は、限定解釈（公務員が行う争議行為のうち、国公法九八条二項により禁止される争議行為とそうでないものとの区別を設け、さらに、右規定に違反し違法とされる争議行為に違法性の強いものと弱いものとを区別して、右規定違反として同法八二条により懲戒処分をすることができるのはそのうちの違法性の強い争議行為に限られるとするもの。）をしなくても憲法二八条に違反しない。

３（[3]について）Ｘらの各行為は、憲法二一条で保障する表現活動の限界を逸脱するものであり、最高裁が全農林警職法事件判決において、国公法一一〇条一項一七号が憲法二一条に違反しないことを判示している趣旨に徴しても、国公法九八条二項違反を理由とする本件各懲戒処分は、憲法二一条に違反しない。

４（[4]について）国公法九八条二項がＩＬＯ八七号条約に抵触しないことは最高裁判所平成五年三月二日第三小法廷判決（判例時報一四五七号一四八ページ。いわゆる仙台管区気象台事件判決）が判示するとおりであり、ＩＬＯ八七号条約三条、八条及び一〇条が国家公務員について争議権を保障していると解することはできず、また、ＩＬＯ九八号条約三条及び四条は、公務員を適用対象としていないから、同条が公務員に団体交渉権を保障していると解することはできない。また、国公法九八条二項が国際人権Ａ規約八条三項に抵触する旨のＸらの主張は、ＩＬＯ八七号条約が一般の公務員について争議権を保障していることを前提としているから、右主張はその前提を欠き理由がない。本件各懲戒処分が同規約八条一項ｃ号に違反する旨のＸらの主張は本件職場大会に関するＸらの行為が同号の保障の範囲外のものであるから理由がない。

５（[5]について）国家公務員の労働基本権に対する制限の代償として講じられている代償措置が、迅速公平にその本来の機能を果たさず実際上画餅に等しいと見られる事態が生じた場合には、国家公務員がこの制度の正常な運用を要求して相当と認められる範囲を逸脱しない手段態様で争議行為に出たとしてもそれは憲法上保障された争議行為であるというべきである。本件において、厚生省を始めとする関係各機関は、昭和四〇年人事院判定が示した一人夜勤の解消のみならず月間平均夜勤日数の減少についても、その実現に向けて、計画的に努力し、前者についてはほぼ実現するに至っていたものであり、本件職場大会実施当時、以後もその努力を継続して合理的期間内に月間平均夜勤日数の減少の点についても判定の示した水準に到達できる相当程度の可能性が存在したものということができるのであって、行政措置要求制度の代償措置としての本来の機能は、本件職場大会当時においてもなお失われていなかったものというべきである。また、本件職場大会により、診療を必要とする国民に何らの支障が生じなかったものとは認められず、本件職場大会が相当な手段・態様でされたものということもできないので、本件職場大会は憲法上保障された争議行為であるということはできない。

６（[6]について）懲戒処分は、懲戒権者の裁量権の行使に基づくそれが、社会観念上著しく妥当を欠き、裁量権を濫用したと認められる場合に限り違法であると判断すべきところ、本件職場大会が、違法な争議行為であること、大規模であること、当局の数度にわたる警告を無視してあえて行われたものであること、Ｘらが本件職場大会の実施につき指導的な役割を果たしていたこと、戒告処分が国公法の定める懲戒処分の中で最も軽い処分であることを考えると、本件職場大会当時、昭和四〇年人事院判定がいまだ完全には実行されず、長年にわたって延引していた状況にあり、本件職場大会実施の目的、動機自体は無理からぬ点があり相当なものであること、本件職場大会が比較的短時間で終了し、暴力的手段を伴うものではなかったこと等のＸらに有利な事実を勘案しても、懲戒権者であるY１らが、Ｘらを戒告処分としたことが、社会観念上著しく妥当を欠いてその裁量権を濫用したものとはいえない。

７（[7]について）Y２のした本件各裁決に判断遺脱の違法はなく、また、各裁決に対するＸらの主張は、実体的内容に関する判断を誤ったとの主張であって、裁決固有の違法事由には当たらない。

三国公法等における公務員の争議行為禁止規定の合憲性については、非現業国家公務員に関する全農林警職法事件判決、非現業地方公務員に関する最高裁判所昭和五一年五月二一日大法廷判決（刑集三〇巻五号一一七八ページ。いわゆる岩教組事件判決）及び現業国家公務員に関する最高裁判所昭和五二年五月四日大法廷判決（刑集三一巻三号一八二ページ。いわゆる全逓名古屋中郵事件判決）の各判決が、公務員の争議行為の全面一律禁止を合憲である旨判示して以来、この判例理論が確定的なものとなっている。本判決も、全農林警職法事件判決を引用して国公法九八条二項が憲法に違反しない旨判示し、この考え方を確認した（前記二の１、２。なお、本判決は、それが、国家公務員については憲法上団体交渉権の保障もないとした全逓名古屋中郵事件判決の見解に立つものではない旨明言している。）。

全農林警職法事件判決は、争議行為禁止規定の合憲性の論拠として、[1]公務員の地位の特殊性・職務の公共性、[2]勤務条件法定主義ないし財政民主主義、[3]対抗手段としてのロックアウト権及び市場抑制力の欠如、[4]労働基本権制約に対する生存権保障のための適切な代償措置の存在等を挙げ、[4]の適切な代償措置の内容としては、中央人事行政機関として準司法的性格をもつ人事院が設置され（国公法三条）、給与、勤務時間その他勤務条件についての人事院勧告（国公法二八条）、行政措置要求（国公法八六条ないし八八条）、不利益処分に対する審査請求（国公法九〇条）の各制度が整備される等、人事院による職員の勤務条件の適正な確保が図られている点を挙げている。本件は、右代償措置のうちの行政措置要求制度をめぐる争議行為についての懲戒処分の適否が争われた事案であるが、代償措置に関しては、全農林警職法事件判決の岸・天野両裁判官の追加補足意見において、「代償措置が迅速公平にその本来の機能を果たさず実際上画餅に等しいとみられる事態が生じた場合には、国家公務員がこの制度の正常な運用を要求して相当と認められる範囲を逸脱しない手段態様で争議行為に出たとしても、それは憲法上保障された争議行為であるというべきである」として、国家公務員の争議行為が憲法上許される場合があり得るとの見解が示されたため、以後、事実上、右補足意見への当てはめをめぐって代償措置の機能喪失が争点となった裁判例が多数現れている。昭和五七年度人事院勧告又は人事委員会勧告の不実施をめぐって行われた争議行為に関する懲戒処分の適否が争われた、いわゆる人勧スト訴訟もこの一例であり、代償措置の機能喪失につき判断は分かれていた（機能が喪失していなかったとするものとして東京高裁平成七年二月二八日判決・訟務月報四二巻二号二五六ページ（東京人勧スト控訴審判決）、機能が喪失していたとするものとして大分地裁平成五年一月一九日判決・判例時報一四五七号三六ページ（大分人勧スト一審判決）等がある。）が、右の東京人勧スト訴訟の上告審判決（最高裁平成一二年三月一七日第二小法廷判決・判例時報一七一〇号一六八ページ）では、代償措置がその本来の機能を果たしていなかったということができないと判示している。

本件の主たる争点もこの点にあり、本判決は右補足意見を引用した上で、前記二の５のとおりの判断を示した。

四代償措置が本来の機能を果たしているといえるか否かにつき、右の人勧スト訴訟においては、「人事院勧告が将来への明確な展望を欠いたまま相当の期間にわたり完全に実施されないような状態に陥った」（前記東京人勧スト控訴審判決が引用する、その原審である東京地裁平成元年一〇月三一日判決・訟務月報三六巻八号一四〇六ページ）か否かといった判断基準が多くの場合示されている。

本判決は、行政措置要求制度に関し、人事院の行った判定の実行には、財政的、政治的、社会的制約が不可避的に伴うから、判定の実行の延引という結果だけを見て、本来の機能を果たしていないと即断することは相当ではなく、判定後に執られた措置の内容、その実績、措置の計画性・継続性、財政的、政治的、社会的制約の内容・程度、判定後経過した期間等を総合考慮し、判定を受けて行われた実績があり、以後も必要な努力が重ねられ、判定が実行される可能性が相当程度存在するものと認められるときは、代償措置としての本来の機能を果たさず、実際上画餅に等しいと見られる事態が生じたとはいえないが、他方、当局側が財政的、政治的、社会的制約の下で誠実に法律上及び事実上可能な限りのことを尽くすことを怠っているときには、判定の早期実行を求めて相当と認められる範囲を逸脱しない手段態様で行われる争議行為が憲法上保障された争議行為に当たる場合があり得ると解されるものの、これは、本来的機能を喪失した場合と異なり、延引しているだけであるから、当局側の怠慢の程度が著しい場合に限って、憲法上保障された争議行為に当たるものと解するのが相当であるとした上で、詳細な事実認定の下に、前記二の５の結論を導いている。

五なお、本判決は、懲戒権の濫用に関しては、従来の裁判例と同様に、公務員の争議行為に対する懲戒権行使とこれに対する司法審査の在り方について前記神戸税関事件判決及び最高裁判所平成元年九月二八日第一小法廷判決（判例時報一三四九号一五一ページ、いわゆる長崎県職組事件判決）の示した「懲戒権者の裁量権の行使に基づく処分が社会観念上著しく妥当を欠き、裁量権を濫用したと認められる場合に限り違法と判断すべきである」という判断基準の下に、前記二の６のとおり、本件懲戒処分を適法としている。

六本判決は、公務員の争議権を一律に禁止したことの代償措置として置かれた行政措置要求制度に基づく人事院の判定について、同判定後、相当の長期にわたりその実現がされないことを理由に行われた争議行為の適否を争う珍しい事案であり、また、全農林警職法事件判決追加における補足意見がいうところの、代償措置がその本来の機能を果たさず画餅に等しいとみられる事態が生じたか否かにつき、詳細な事実認定をした上で判断を示していることから、公務員労働関係の訴訟実務に参考となると思われる。なお、本件は原告らが控訴しており、控訴審の判断が注目される。