主文
１ 被告東京都は，原告ら（原告４を除く。）に対し，それぞれ550万円及びこれに対する平成23年７月26日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
２ 被告東京都は，原告４に対し，220万円及びこれに対する平成23年７月26日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
３ 原告らの被告東京都に対するその余の請求及び被告国に対する請求をいずれも棄却する。
４ 訴訟費用は，原告らに生じた費用の２分の１と被告東京都に生じた費用の２分の１を被告東京都の負担とし，原告ら及び被告東京都に生じたその余の費用と被告国に生じた費用を原告らの負担とする。
５ この判決は，第１項及び第２項に限り，仮に執行することができる。
事実及び理由
第１ 請求
被告らは，連帯して，各原告らに対し，それぞれ1100万円及びこれに対する平成23年７月26日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
第２ 事案の概要
１ 本件は，イスラム教徒である原告らが，警視庁，警察庁及び国家公安委員会は，①モスクの監視など，原告らの信教の自由等の憲法上の人権を侵害し，また，行政機関の保有する個人情報の保護に関する法律（以下「保護法」という。）や東京都個人情報の保護に関する条例（以下「保護条例」という。）に違反する態様で個人情報を収集，保管及び利用し，②その後，情報管理上の注意義務違反等により個人情報をインターネット上に流出させた上，適切な損害拡大防止措置を執らなかったもので，これらの行為はいずれも国家賠償法上違法であると主張し，警視庁の責任主体である被告東京都並びに警察庁及び国家公安委員会の責任主体である被告国に対して，国家賠償法１条１項等に基づき，それぞれ1100万円の損害賠償及びこれに対する訴状送達日の翌日である平成23年７月26日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による遅延損害金の支払を求める事案である。
２ 前提事実（当事者間に争いがないか，又は後掲の証拠若しくは弁論の全趣旨により容易に認められる事実）
⑴原告ら
原告らはいずれもイスラム教徒であり，その国籍は次のとおりである。原告１，２，４，12 日本
原告３，６，７，８，14，17 チュニジア共和国（以下「チュニジア」という。）
原告５，11，13 アルジェリア民主人民共和国（以下「アルジェリア」という。）
原告９，10，15 モロッコ王国（以下「モロッコ」という。）原告16 イラン・イスラム共和国（以下「イラン」という。）⑵本件流出事件の発生
平成22年10月28日頃，インターネット上に，114点のデータ（〈証拠略〉。以下「本件データ」と総称する。）が，ファイル交換ソフトであるウィニー（Winny）を通じてインターネット上に掲出された（〈証拠略〉。以下，この事件を「本件流出事件」という。）。本件データは，同年11月25日時点で，20を超える国と地域の１万台以上のパソコンにダウンロードされた（〈証拠略〉）。
⑶本件データにおける原告らに関する記載の概要
本件データの中には，平成19年９月10日付け「実態把握強化推進上の要点」と記載された文書をはじめ，国際テロ対策に関する記載のされたデータが多数含まれていたほか，原告ら（ただし，原告１，４，13及び17を除く。）ほか数名について，Ａ４・１枚のサイズの履歴書様の書面（以下「履歴書様書面」という。）のデータに，国籍，出生地，氏名，性別，生年月日（年齢），現住所，勤務先及び使用車両が各記載され，また，「入国在留関係」として，上陸年月日，旅券番号，旅券発行年月日，在留資格，本国住所，在留期間，登録年月日，登録市区町村及び登録番号（ただし，原告２については旅券番号，旅券発行年月日及び在留期間のみ。）が，「住所歴学歴職歴」として，我が国における住所歴及び通学・勤務先歴が，「身体特徴」として，身長，体格，髪，ひげ，眼鏡の有無等が，それぞれ記載されている上，「家族交友関係」として，訴外人１名以外の者につき，その家族の氏名，生年月日，勤務先及び住所が記載され，また，一部の者については，「免許関係」として，保有する免許の種別，取得年月日及び免許番号が，「犯罪情報」として，検挙年月日，罪名，検挙署及び処分結果が記載されているほか，「容疑」，「対応状況及び方針」，「所属団体」，「地位・役職・役割等」，「モスクへの立ち入り状況」，「立ち寄り徘徊先」，「行動パターン概要」という項目についての記載欄も設けられ，このうち「容疑」と「対応状況及び方針」については全員につき記載がされ，一部の者についてはその余の項目の記載もされた上で，顔写真が添付されたデータ（〈証拠略〉）などが含まれていた。また，原告１は，原告２についての履歴書様書面の「家族交友関係」欄に，原告２の夫として，氏名，生年月日，勤務先及び住所が，原告４は，原告３についての履歴書様書面の同欄に，原告３の妻として，氏名，生年月日及び住所が，それぞれ記載されている（〈証拠略〉）。
なお，本件データの中には，原告17についての履歴書様書面は存在しないものの，同原告につき，「１人定事項」として，国籍，氏名，生年月日，旅券番号，在留資格，職業・所在地，出生地，本国住所，日本国内住所，日本国内携帯電話番号・自宅電話番号，家族，出入国歴，出入りモスクが記載され，また，「２容疑情報」として，特定のイスラム教徒との交友関係等が具体的かつ詳細に記載された書面（以下，「１人定事項」，「２容疑情報」という項目立ての書面を「人定容疑書面」という。）のデータ（〈証拠略〉）が含まれていた。
さらに，本件データの中には，原告13については，履歴書様書面や人定容疑書面に類するデータは含まれていないものの，原告２，原告３，原告５，原告７，原告９，原告11，原告14及び原告15の履歴書様書面（〈証拠略〉）の「容疑」欄並びに原告17の人定容疑書面の「２容疑情報」という項目の中でその姓が現れるなどしている（以下，本件データのうち，原告らの個人情報に関する部分を「本件個人データ」という。）。
⑷本件流出事件についての調査状況
平成22年10月29日，警察庁及び警視庁は，本件流出事件を認知し，調査を開始した。
警察庁は，同年12月，本件流出事件に関する中間的見解等を取りまとめ，「国際テロ対策に係るデータのインターネットへの掲出事案に関する中間的見解等について」（〈証拠略〉）と題する書面を公表し，また，警視庁は，同月24日，同時点までの調査の概要等を取りまとめた「国際テロ関連データのインターネット上への掲出事案について」と題する書面（〈証拠略〉）を公表した。上記各書面においては，本件データには警察職員が取り扱った蓋然性が高い情報が含まれていると認められたことが記載されているが，本件データがいかにして外部に持ち出されたのかは具体的には明らかにされていない。
また，その後も，本件データが掲出された経緯についての警察による調査は続けられたが，現在においても，その詳細は解明されていない（〈証拠略〉）。
３ 争点及びこれについての当事者の主張
⑴警視庁及び警察庁による個人情報の収集，保管，利用についての国家賠償法上の違法性等の有無（争点１）
（原告らの主張）
ア 情報収集活動の実態
本件データは，警視庁公安部外事第三課（以下，単に「外事第三課」という。）の捜査資料であるところ，外事第三課は，警察庁の指揮・監督の下，何ら犯罪が発生していないにもかかわらず，以下のとおり，原告らムスリム（イスラム教徒を指す。以下同じ。）を徹底した監視下に置き，その個人情報を収集した。
ア 警視庁及び警察庁は，「イスラム諸国会議機構（ＯＩＣ）の国籍を有する者及びその他の国籍を有するムスリム」の，国籍，氏名，生年月日，住所等を，横断的・網羅的・機械的・体系的に収集する作業を，大規模かつ組織的に実施していた。その際には，外国人を雇用している企業・会社への定期訪問，イスラム諸国出身者が経営する店舗への「巡回連絡」も実施されていたほか，「イスラム諸国人の実態把握率向上を目的としてポイント制による特別表彰」まで用意されており，平成20年５月31日時点で，「都内のイスラム諸国外国登録数14,254の約89%」にものぼる「約12,677人」の個人情報が把握され，データ化され，その後，同年７月に開催された北海道洞爺湖サミットにおけるテロ予防名目で規模を全国に広げて継続され，最終的に「サミットまでに，ＯＩＣ諸国出身者約７万2000人（把握率98%）を把握」するに至っている。
イ 警視庁及び警察庁は，平成20年６月23日以降，北海道洞爺湖サミットに伴う国際テロ対策として「モスク出入り者の不審動向」を発見するという名目で捜査員43名の「モスク班」を構成し，東京都内の各モスクについて「午前８時30分から日没後の礼拝が終了する午後７時30分を目処に拠点員，行確員を配置し，モスク動向の把握，モスクへの新規出入者及び不審者の発見把握」を行っていた。
サミット終了後もモスクに対する網羅的・継続的な監視は継続され，同年９月のラマダーン（イスラム教における断食期間）のモスク礼拝者及びイード・アル・フィトル（断食明けの祭）への参加者を，東京都内の各モスク単位で数えあげていた。
ウ 警視庁及び警察庁は，イスラム関係団体，イスラム関係ＮＧＯ・ＮＰＯ，イスラム関係食料品店（ハラールフードと呼ばれるイスラム教の戒律上許された食料のみを扱う店舗等），イスラム関係飲食店，イスラム関係企業（イスラム教徒が代表を務める中古車会社・貿易会社等）等（以下「イスラム関係団体等」という。）の，あらゆるイスラムコミュニティを監視下に置き，大規模に各団体の所在地，代表者，財務状況等の情報を収集していた。
エ 警視庁及び警察庁は，①都内に本社を置くレンタカー業者大手４社から，照会文書なしで利用者情報の提供を受ける関係を築き上げ，その情報を提出させ，②ホテルに外国人旅券の写しの保管を徹底させ，③Ａ銀行からＢに勤務する職員の給与振込履歴を取得し，④Ｃ大学及びＤ大学の管理者から留学生名簿を入手し，イスラム諸国人留学生の個人情報を把握して，ムスリム及びイスラム関係団体等の各情報を収集していた。
イ 情報収集活動による信教の自由（憲法20条）の侵害
ア 原告らは，憲法20条及び市民的及び政治的権利に関する国際規約（以下「自由権規約」という。）18条２項により，ムスリムとして，①イスラム教を信仰すること，②イスラム教の信仰上の祈り，モスクへの礼拝，儀式への参加等，③モスクを中心とする宗教的な結合体を結成し，そこに所属することについて，行政機関から圧迫・干渉を受けない自由を有する。したがって，国家権力が秘密裏に個人の信仰を推知しようとすること自体許容されるものではないところ，履歴書様書面には，原告らの所属団体名及び出入りしているモスク等の名前が特定して記載されており，本件における警視庁及び警察庁の情報収集活動（以下「本件情報収集活動」という。）の客観的実質は個人の信仰を推知・特定するものであるから，仮に原告らが本件情報収集活動に気付いていなかったとしても，原告らの信教の自由を侵害する。
また，本件情報収集活動は，犯罪の発生の抽象的危険すらない中で，ムスリム又はイスラム関係団体等であることのみを理由として，その個人情報を機械的・網羅的・継続的・組織的に収集するものであって，これにより，イスラム教は，社会的に許容されない宗教であるとのラベルを貼られかねず，イスラム教を信仰する者に多大な不利益がもたらされることになるから，原告らの信教の自由に対する制約となることは明らかである。
さらに，警察により宗教施設が徹底的に監視されている状況では，当該宗教施設への参集を躊躇することは当然であり，実際，警察が作成した文書（〈証拠略〉）からも，宗教施設の監視活動の一環として行われたサミット関連警備等によって，自らが監視対象とされていることを実感することにより，ムスリムの多くがモスクへの足が遠のき，ラマダーン明けの礼拝というイスラム教の重要な宗教的義務行為の抑制という効果をもたらしたことが見て取れる。
イ 信教の自由は，強く保障され，特に，内心に関する限りは絶対無制約であることからすると，仮に信仰を推知する目的ではない一般的な情報収集活動であっても，それが必然的に個人の信仰に関連する情報の収集に密接不可分な場合には，厳格な審査基準（真にやむを得ない事由及び手段の必要最小限度性）が適用されるのは当然である。
本件情報収集活動は，テロ対策の名目で実施されたものであるが，そもそも「テロ」が何を意味するかが明らかではない上，警視庁及び警察庁は，一般のムスリムの情報ばかりを収集しており，テロ活動の防止のために必要な情報収集とはいえないから，一切の必要性がなく，他方，上記のとおり，それにより生じる人権侵害は多大である。
とりわけ，本件データからは，警視庁が，イスラムの最も重要な宗教的義務行為である五行（信仰告白，礼拝，断食，喜捨，巡礼）に含まれる「金曜礼拝」及び「ラマダーン」に照準を合わせ，これらが行われる神聖な施設であるモスクについて，出入り者や内部での宗教活動を監視したことが明らかである。モスクにおける「金曜礼拝」は，ムスリムとしての連帯感及び唯一の神であるアッラーの前では皆が平等であることを再確認するというムスリム成人男性の宗教的義務であり，また，「ラマダーン」はムスリムが，１か月間，宗教的義務として，毎日夜明け前から日没まですべての飲食飲水を絶つという断食月であり，いずれもムスリムにとって死活的重要性を有するものであるところ，警視庁は，これらの儀式に照準を合わせてモスクを徹底的に監視したものであり，ムスリムの宗教活動を委縮させ，モスクへの来訪を抑制したものであるから，憲法20条を受けた宗教法人法84条の趣旨に違反し，信教の自由に対する圧迫・干渉に当たることは明らかである。
ウ 本件情報収集活動が憲法14条に違反すること
ア 本件情報収集活動が，同条１項後段の禁止する「信条」に基づく差別であり，違憲であること
本件情報収集活動は，ムスリムであることのみに着目してムスリムを狙い撃ちにしたものであって，憲法14条１項後段が禁じる「信条」に基づく差別である。
そして，同項後段が「信条」を列挙事由の一つとしているのは，民主主義ないし個人主義の理念に照らして，社会での生き方の根源に関わるものとして，「信条」に基づく区別が原則として許されないためであり，「信条」に基づく区別は，区別された犠牲者の社会的地位の格下げ，「スティグマ」の押し付けという深甚な害悪を及ぼすから，その区別は，目的が必要不可欠なものであり，その達成手段が必要最小限度である場合に限って合憲となり，その主張立証責任は被告らが負うというべきである。
ところが，被告らは，本件情報収集活動の具体的な内容を個別に明らかにしないばかりか，本件データを警察が作成したか否かについても回答を拒否しており，本件情報収集活動が国際テロ対策にとって必要不可欠なものであることは一切主張立証されていないし，仮に国際テロ対策という必要性を考慮したとしても，原告らを含むムスリムすべてのプライバシー情報を調査等することが，必要最小限度の手段であるとは到底いえない。
したがって，本件情報収集活動は，憲法14条１項に違反する。
イ 信条に基づく差別をされない権利ないし法的利益の侵害
原告らには，憲法14条により，差別されない権利が保障され，国家は，差別を助長する効果を有する行為をする場合には，差別を助長しないように配慮すべき義務を負うというべきである。そして，本件情報収集活動は，ムスリムがテロリストあるいはテロリストである可能性が高いという偏見に基づくものであり，国家が差別的メッセージを発するものであって，たとえ，警察が収集・保管している情報であるとしても，情報の流出の危険が常に存在し，いったん情報が流出すれば，警察がムスリムを差別的に取扱っているという一般市民に対する強いメッセージとなり，社会での差別を助長することは確実である。したがって，国家（警察）としては，上記のような差別を助長しないように配慮すべき義務を負い，具体的には，警察は，情報収集・保管活動において，その対象をムスリムに特定する理由を明示する等の措置をとらなければならないが，警察は，これらの配慮を何らしておらず，原告らは，本件データの流出によって，「自分たちムスリムは警察からテロリストだと思われている。誰も助けてくれない。」と思うようになり，自らの正当な権利・利益の主張すら萎縮するようになってしまったのであるから，本件情報収集活動は，原告らの信条に基づいて差別をされない権利を侵害する，違憲・違法なものである。
また，原告らには，憲法13条及び14条の趣旨に照らし，法律上，国家から差別的に取り扱われない利益が認められる。ところが，原告らは，平穏に社会生活を営み，平和を願うムスリムであるにもかかわらず，ただムスリムという理由だけで，徹底的に個人情報を収集されたのであり，しかも，警察は，当該情報収集・保管に当たり，内部においても，外部においても，差別・偏見を助長しないようにするための配慮の一切を欠いていたから，被告らの行為は，原告らの差別的に取り扱われない法的利益を侵害する違法なものである。
エ 本件情報収集活動によるみだりに自身の信仰内容・信仰活動に関する情報を行政機関に収集されない自由（憲法13条）の侵害
ア 憲法13条は，国民の私生活上の自由が警察権等の国家権力の行使に対しても最大限尊重されることを保障したものであるところ，この個人の私生活上の自由の一つとして，何人も，個人に関する情報をみだりに第三者に開示又は公表されない自由（プライバシー権）を有し（最高裁平成20年３月６日第一小法廷判決・民集62巻３号665頁（以下「平成20年最判」という。）），また，何人もその承諾なしに公権力によってみだりに私生活に関する情報を収集，管理されることのない自由（情報コントロール権）を有する。
イ そして，自分がどのような宗教をどの程度信仰し，どのような信仰活動を行っているかといった情報は，個人にとって最も国家に立ち入られたくない領域であり，憲法上最も保護されるべき私生活上の自由であり，思想，信条，宗教等の個人の人格的自律に直接関わる個人情報はいわゆるセンシティブ情報に当たるところ，公権力によるセンシティブ情報，とりわけ信仰に関する情報の収集は，本人の同意がある等，極めて限定的な場合に限って認められるべきである。
ところが，本件データには，原告らが所属又は出入りしているモスク，礼拝等の宗教的行為の内容等の情報や，原告らの国籍，本籍地，犯罪歴等の社会的差別の温床となる情報が含まれており，これらの情報が上記センシティブ情報に当たることは明らかであるから，収集の目的，方法・態様等にかかわらず，上記の情報を収集すること自体が原告らのプライバシー権・情報コントロール権（憲法13条）を侵害し，違憲・違法である。
ウ また，上記のとおりプライバシー権・情報コントロール権が憲法13条の保障の下にある以上，公権力がセンシティブ情報を含む個人情報を収集することが許される場合があるとしても，それは極めて例外的・限定的な場合に限られるというべきであり，内心にとどまる情報は絶対無制約であるから，行政機関がこの情報を収集することは絶対的に許されないし，行動を伴う情報についても，信仰の究極の私事性に照らすと，個人の信仰内容・信仰活動に関する情報は真にやむを得ない事由がある場合に，必要最小限度において収集することができるにとどまるというべきである。
ところが，本件情報収集活動は，犯罪の発生の抽象的危険すらない中で，原告らの信仰内容・信仰活動に関する情報を，機械的・一般的・網羅的・継続的・組織的に収集することを目的に行われたものであって，原告らのみだりに自身の信仰内容・信仰活動に関する情報を行政機関に収集されない自由を侵害するものであることは明らかである。
エ 警視庁及び警察庁は，本件情報収集活動に際し，各捜査員に対して，「事件化」と称し，別件逮捕・捜索による情報収集を推奨しており，原告５や原告16に対し，別人を被疑者とする事件の関係者として，パソコン及び携帯電話の捜索差押えを行っているところ，このような情報収集手段は，明らかに物理的強制力を伴うものであり，また，刑事訴訟法の定めを逸脱・濫用する違法行為であるから，社会通念上相当性を欠くことは明らかである。
オ したがって，本件情報収集活動が，原告らのみだりに自身の信仰内容・信仰活動に関する情報を行政機関に収集されない自由（憲法13条）を侵害することは明らかである。
オ 警視庁及び警察庁による個人情報の保有が憲法13条に違反すること
ア 憲法13条は，個人の私生活上の自由の一つとして，何人もその承諾なしに公権力によってみだりに私生活に関する情報を収集されない自由，収集した情報をみだりに保存・利用されない自由（情報コントロール権）のほか，個人に関する情報をみだりに第三者に開示又は公表されない自由を保障する。
そして，警視庁は，原告らの私生活に関する様々な情報を履歴書様書面の形式でデータベース化して，横断的・網羅的・体系的に保管・利用していたところ，このようなデータベース上の監視により憲法上の権利行使に萎縮効果をもたらすとともに，データベースを保有する国家機関と保有される一般市民との間に圧倒的な力の不均衡をもたらす。また，警察という国家権力が個人に関する様々な情報を保管し，統合・利用することによって生ずる危険は飛躍的に高まっているところ，情報管理制度にシステム技術上又は法制度上の不備がある場合には，第三者に個人情報が開示又は公表される具体的危険が生じるため，個人情報のデータベース化による保有自体が，個人に関する情報をみだりに第三者に開示又は公表されない自由の制約に当たるというべきである。
イ 住基ネットによる本人確認情報の管理，利用等がプライバシーを侵害するか否かが問題となった平成20年最判は，①問題となる情報が秘匿性の高い情報といえるか否か，②これらの情報の管理，利用等が法令等の根拠に基づき，正当な行政目的の範囲内か否か，③システム技術上の不備による漏えいの具体的危険の有無，④法制度上の不備による漏えいの具体的危険の有無という要素に照らして判断をしている。これを本件についてみると，①本件データには，上記アのとおり，まさに個人の内面に関わる秘匿性の高い情報が含まれていたこと，②警視庁がこのような個人の内面に関わる秘匿性の高い情報を保管・利用することを根拠付けた法律上の根拠は存在しないこと，③本件は，こうした情報が流出したことによって発覚したものであり，まさに情報が容易に漏えいする具体的危険が現実化した結果に他ならないこと，④警視庁は，何らの根拠となる作用法を持たずに本件個人データの保管・利用を行っており，情報の適切な取扱いを担保するための制度的措置など存在しないことからすれば，上記判断枠組みに照らし，警視庁及び警察庁による個人情報の保管・利用は違憲・違法である。
カ 情報収集・保管・利用活動が法律の留保原則に違反すること被告らは，本件情報収集活動は国際テロを事前に防止する活動であって，警察法２条により定められた警察の責務に含まれる旨主張するが，適正手続の保障（憲法31条）の観点からすれば，公権力が私人の自由を制約する場合には，法律によらなければならない（法律の留保原則）ところ，本件における警視庁及び警察庁による個人情報の収集・保管・利用活動は，すべてのムスリムについて，ムスリムであることのみを理由として，詳細な個人情報を収集し，履歴書様書面に保管し，利用するというものであって，継続的に組織的・網羅的・大規模に個人情報を収集し，保管し，利用するものであるから，具体的な目的と拠るべき基準を明記した法律が不可欠であり，抽象的な警察の任務を規定した組織法にすぎない警察法２条１項をもって，本件における警視庁及び警察庁による個人情報の収集・保管・利用活動の根拠とすることはできない。
キ 本件個人データの収集・保管・利用が保護法に違反すること
ア 保護法３条１項違反
ａ 同項前段は，行政機関が個人情報を保有することができるのは「法令の定める所掌事務を遂行するため必要な場合に限」られる旨定める。そして，同法により保障される国民の権利・利益が，憲法13条により保障される情報コントロール権の具現化であること等に照らせば，被告国は，国際テロ対策を目的として原告らの個人情報を保管・利用する必要性が生じたのであれば，①当該個人情報を保管・利用することによって遂行しようとする具体的な事務の内容を特定し，かつ，②当該個人情報を保管・利用することが当該所掌事務の遂行のために必要最小限度にとどまることを主張立証しなければならないが，被告国は，上記①について，警察法２条１項等に掲げられる抽象的な事務を挙げるのみで，上記②については何ら主張立証をしない。
ｂ 保護法３条１項後段は，個人情報の保管・利用に当たっては，その「利用の目的をできる限り特定し」なければならない旨を定めるところ，その趣旨は，収集，利用，廃棄等の各局面における適正さを，利用目的との整合性をもって判断することによって個人の権利・利益の保護を図る点にある。
ところが，被告国は，その「利用の目的」について，漠然としたテロ対策を主張するのみで，原告らの個人情報をテロ対策のどのような局面で利用するのか，何ら具体的に主張しない。
ｃ したがって，本件個人データの保管・利用は，保護法３条１項前段及び後段にそれぞれ反する。
イ 保護法４条違反
同条は，行政機関は，個人情報の取得に当たっては，原則として，「あらかじめ，本人に対し，その利用目的を明示しなければならない」と定める。ところが，警察庁及び国家公安委員会は，利用目的を明示することなく原告らから個人情報を取得している。しかも，原告らの情報が誰かの「生命，身体又は財産の保護」のために必要であるという事態は想定できない上，本件情報収集活動が事件はおろか，その発生の徴候すら生じていない中で行われたものであり，また，原告らに利用目的を明示したとしても不測の事態が生じるとは考えられないから，同条各号の適用除外事由もない。また，警察庁は，原告らから直接個人情報を取得する際に，虚偽の利用目的を告げて原告らから個人情報を取得しており，このような手法は，適法取得の規範に反するものであるから，憲法31条に反し許されない。したがって，本件個人データの収集・保管・利用は，保護法４条に反する。
ウ 保護法６条違反
同条１項は，行政機関の長は，「保有個人情報の漏えい，滅失又はき損の防止その他の保有個人情報の適切な管理のために必要な措置を講じなければならない」と定めるところ，警察庁長官又は国家公安委員長は，求められる適切な管理のための必要な措置を講じることなく漫然と原告らの個人情報を管理した結果，本件流出事件を引き起こしたのであって，本件個人データの保管・利用は，同条に反する。
エ 保護法８条１項違反
同項は，行政機関の長は，「法令に基づく場合を除き，利用目的以外の目的のために保有個人情報を自ら利用し，又は提供してはならない」と定めるところ，本件データの一部（〈証拠略〉）からは，警察庁が全く無制約に法務省入国管理局等の各種行政機関と情報を共有していることがうかがわれ，利用目的以外の目的のために保有個人情報を利用・提供していることが明らかであるから，本件個人データの保管・利用は同項に反する。
オ 保護法10条１項違反
同項は，行政機関が個人情報ファイルを保有しようとするときは，当該行政機関の長は，あらかじめ，総務大臣に対し，ファイルの名称等の一定の事項を通知しなければならない旨定めるところ，本件データの一部（〈証拠略〉）に代表される被告らが作成し保有する原告らの履歴書様書面は「個人情報ファイル」に当たるから，警察庁及び国家公安委員会の長は，原則として，個人情報ファイルの名称等を総務大臣に対し通知しなければならない。ところが，これらの通知は一切行われていない上，同条２項の適用除外事由のうち，同項１号の「国の安全」等に関する危険は当該個人情報ファイルの作成と具体的に結び付くものでなければならず，また，本件情報収集活動はいわゆる行政警察活動であって，同項２号の「犯罪の捜査」に含まれないから，同項の適用除外事由は認められない。したがって，警察庁及び国家公安委員会による原告らに関する個人情報ファイルの作成は，同法10条１項に反する。
ク 本件個人データの収集・保管・利用が，保護条例に違反すること
ア 保護条例４条１項違反
同項は，個人情報を収集するときは，その「個人情報を取り扱う事務の目的を明確にし」なければならない旨を定める。
ところが，被告東京都が，上記「目的」を明確にすることなく原告らの個人情報を収集したことは明らかであるから，本件個人データの収集・保管・利用は，同項に反する。
イ 保護条例４条２項違反
同項は，「思想，信教及び信条に関する個人情報並びに社会的差別の原因となる個人情報については，収集してはならない」と定めるところ，本件において収集された原告らの個人情報は原告らの信仰に関する情報であるから，同項の定める情報に当たる。
なお，同条４項は，犯罪の予防等に係る事務について，同条２項の適用除外を定めるが，被告東京都は，抽象的にテロの危険性を述べて同条４項の該当性を主張するのみであるから，本件情報収集活動について同項は適用されない。
したがって，本件情報収集活動は，同条２項に反する。
ウ 保護条例４条３項違反
同項は，「個人情報を収集するときは，本人からこれを収集しなければならない」と定めるところ，本件において，警視庁は，原告ら以外から原告らの個人情報を収集した。
なお，同条４項は同条３項の適用除外を定めるが，本件情報収集活動に同条４項が適用されないことは上記イのとおりである。
したがって，本件情報収集活動は同条３項に反する。
エ 保護条例５条１項違反
同項は，「保有個人情報を取り扱う事務を開始しようとするときは，東京都規則で定めるところにより，次に掲げる事項を知事に届け出なければならない」と定めるところ，本件においては何らの届出もされていない。なお，同条２項は同条１項の適用除外事由を定めるが，その事由は保護条例４条４項と同一であって，上記イのとおり，本件情報収集活動について保護条例５条２項は適用されない。
したがって，警視庁の本件個人データの保管・利用は同条１項に反する。
オ 保護条例３条１項及び７条２項違反
警視総監に対し，保護条例３条１項は「個人情報の保護に関し必要な措置を講ずるとともに，個人情報がみだりに公にされることのないよう最大限の配慮」を義務付け，保護条例７条２項は「保有個人情報の漏えい，滅失及びき損の防止その他の保有個人情報の適正な管理のために必要な措置を講じ」ることを義務付けている。
ところが，警視総監は，これらの義務を怠り，漫然と原告らの個人情報を管理した結果，本件流出事件を引き起こしたのであって，本件個人データの保管・利用は，上記各項に反する。
カ 保護条例10条１項違反
同項は，警視総監は「保有個人情報を取り扱う事務の目的を超えた保有個人情報の当該実施機関内における利用及び当該実施機関以外のものへの提供をしてはならない」と定めるところ，本件データの一部（〈証拠略〉）からは，警視総監は全く無制約に原告らの個人情報を警視庁内部で利用し，また，警察庁をはじめとする他の行政機関に提供していることがうかがわれ，利用目的以外の目的のために，保有個人情報を利用・提供していることが明らかであるから，本件個人データの保管・利用は同項に反する。
ケ 被告らの責任
警視庁による本件情報収集活動及び本件データの保管態様が，警察庁の指揮監督の下で行われたことは明らかであるから，被告国と被告東京都は共同不法行為責任を負う。
また，国家公安委員会は，警察事務の執行において，捜査やこれによって取得した情報の管理によって人権侵害が生じた場合には，その是正のために個別具体的な措置をとるべき義務を負うのに，警視庁公安部が本件においてした各不法行為に対して適切な是正措置をとらなかったのであるから，是正措置義務違反があることは明らかであり，この点でも被告国は被告東京都と共同不法行為責任を負う。
（被告国の主張）
ア 本件情報収集活動・本件データについて
原告らの主張のうち，本件情報収集活動の具体的な内容にわたる点については，これらが外部に明らかになれば，情報収集活動自体の遂行が困難になる上，国際テロ対策に支障をきたし，ひいては，犯罪の予防，公共の安全や秩序の維持を達成することが著しく困難になること等から，これらを個別的に明らかにすることはできない。また，本件データを警察が作成又は保管しているかどうかについては，本件データには個人又は団体に関する情報，外国との協力関係に関する情報，警察による情報収集活動等に関する情報が含まれており，上記の点について個別的に明らかにすると，当該個人若しくは団体の権利利益が害され，又は当該外国との信頼関係が損なわれるおそれがあるほか，公共の安全と秩序の維持及び警察による情報収集活動等の適正な遂行に支障を及ぼすおそれがあるため，これらを個別的に明らかにすることはできない。
イ 原告らの主張がそれ自体失当であること
国家賠償法１条１項にいう「違法」とは，公権力の行使に当たる公務員が個別の国民に対して負担する職務上の法的義務に違背することをいい，当該公務員が職務上通常尽くすべき注意義務を尽くすことなく漫然と当該行為をしたと認め得るような事情がある場合に限り，同項の適用上違法の評価を受けることになる。そして，これらを基礎付ける具体的事実は原告らが主張立証しなければならないが，原告らがいかなる職務上の義務違反を主張しているのかは明らかではなく，原告らの主張はこの点において既に失当である。
ウ 国際テロの脅威・特殊性
ア 「テロリズム」つまり「テロ」とは，特定の主義主張に基づき，国家等にその受入れ等を強要し，又は社会に恐怖等を与える目的で行われる人の殺傷行為を指す。このように，テロは，国家の存立基盤を揺るがしかねない重大かつ極めて悪質な犯罪行為である。
イ 平成13年９月に発生した米国同時多発テロ事件以降，世界各国でテロ対策が強化されているものの，イスラム過激派による国際テロの脅威は依然として高い状況にある。中でもアル・カーイダは，米国に対するジハード（聖戦）の象徴的存在として，世界のイスラム過激派を引き付けており，また，イスラム過激派は，過激思想を介して緩やかなネットワークを形成しているとみられる。その独善的な目的を達成するため，爆発物等が使用され，無差別殺傷という極めて重大な被害が発生した国際テロ事案は，近年の主要なものに限ってみても多数存在し，未遂や計画段階であったものも含めれば，その枚挙には暇がないうえ，近年，ＮＢＣ（核・生物・化学）物質等を利用したテロの脅威も高まっている。
ウ 我が国は，これまでに度々イスラム過激派からテロの標的として名指しされたほか，平成15年12月には，国際手配されていたアル・カーイダ関係者であるＰが不法に日本への入出国を繰り返していた事実が判明し，平成16年10月には，イスラム過激派組織が邦人一人を拘束して自衛隊のイラクからの撤退を要求した後に同邦人を殺害するという事件が発生し，平成19年３月には，米国で拘束中のアル・カーイダ幹部のＱが，在日米国大使館を破壊する計画等に関与したと供述していたことが確認されている。
これらに加え，我が国にはイスラム過激派がテロの対象としてきた米国関係施設が多数存在すること，海外においても，現実に邦人や我が国の権益がテロの標的となる事案等が発生していることなどを併せ考えると，我が国は，国内外において，大規模・無差別テロの脅威に直面しているといえる。
エ 他方，国際テロを実行する者は，目的を秘して相当の準備期間をもって社会に潜伏し，一般人としての日常生活を装いながら，部外者の目が届かない機会・場所においてテロに向けた準備を行うため，極めて高い秘匿性を有し，かつ，情報のほとんどは蓄積と分析を要する断片的なもので，国際テロの全容を把握することは容易ではない。しかも，近年，ホームグローン・テロリスト（欧米等の非イスラム圏先進諸国で普通に居住してきたものが，何らかの影響で過激化し，国際テロを起こす者）の存在が着目されており，我が国の国民等もこのような過激化を遂げる可能性もあることからすると，テロリストの把握は極めて困難な作業といわざるを得ない。
エ 本件情報収集活動の必要性・相当性について
ア 国際テロが一たび発生すれば，多数の国民の生命・身体・財産に対し重大な被害が生じる危険性が高く，我が国もこのような国際テロの脅威に直面していることなどに照らすと，国際テロ対策は，警察法２条１項の定める警察の責務に当然に含まれるというべきところ，テロ対策において何よりも重要なのは，テロが発生する前にこれを未然に防ぐことであり，そのためには情報収集の徹底等が必要不可欠であるから，警察が，国際テロ対策に必要な情報を収集し，収集した情報を保有することにつき，その目的が正当であることはいうまでもない。
そして，高い秘匿性と情報の断片性という特殊性を有する国際テロの未然の防止のためには，未だテロ行為が具体的に特定されていない時期から，一見テロとの関連性が乏しいような情報であっても幅広く情報を収集し，これらを分析する作業が必要不可欠である。その結果，ある個人や法人，施設等について，テロと何ら関わりがないことが事後に判明することもあるが，上記のようなやり方は，国際テロの上記特殊性を踏まえたうえで国際テロを未然に防止するためにやむを得ない方法というべきである。
イ また，警察による本件情報収集活動は，強制力を伴わない方法・態様によってのみ行われており，市民の生活等に何らかの影響を及ぼすなど市民に特別の負担を負わせるものではない。
さらに，国際テロに関する情報のほとんどが断片的なものであって，どの情報がテロ行為と結び付くかは蓄積と分析を経なければ判明しないことからすれば，情報収集の対象についても，国際テロに関与していると考えられる者の周囲にいると疑われる者も広く対象とせざるを得ず，また，収集の対象となる情報についても，情報収集対象者の私生活上の種々の情報も含むより広い範囲とならざるを得ないのであるから，社会通念に照らして相当と認められる方法・態様で行われる限り，単に情報収集の範囲が広範囲であることをもって相当性を欠くとはいえないというべきである。
オ 信教の自由（憲法20条）の侵害について
ア 本件情報収集活動の目的，方法等は上記エのとおりであって，これによれば，同活動は，原告らの信教の自由を何ら制約するものではない。そもそも，原告らの主張によれば，原告らは，その宗教的行為等に参加した当時，本件情報収集活動が行われていることを全く認識していなかったものであり，本件情報収集活動は原告らの宗教的行為等に対して何らかの妨害行為となるような性質を有していない。
また，仮に原告らが本件情報収集活動の事実を知ったからといって，これを理由に将来宗教的行為に参加することをやめざるを得ないといった状況が生じるとは到底考えられず，宗教活動への萎縮効果が生じることもない。
イ 仮に上記の点を措いたとしても，信教の自由の制限の判断基準については，いわゆる利益衡量論が妥当するものと解されるところ，①本件情報収集活動は，国際テロを事前に察知してこれを未然に防ぐことにより，一般市民に被害が発生するのを防止するという目的によるものであって，イスラム教徒の精神的・宗教的側面に容かいする意図によるものではなく，かつ，その目的は合理性を有すること，②上記目的に加え，前記の国際テロの高い秘匿性と情報の断片性という特殊性を併せ考慮すれば，テロが実行される蓋然性が高い段階に至って初めて情報収集活動を開始したのでは遅きに失し，警察法２条１項が定める警察の責務を果たすためには，テロが何らかの方法で行われる可能性があるという段階に至れば，情報収集活動を行うことが必要不可欠であるところ，我が国は平成22年当時かかる段階に至っていたこと，③イスラム過激派が，イスラム諸国出身者で形成されるコミュニティを悪用して資金・機材の調達を図るとともに，様々な機会を通じて若者等の過激化に関与することが懸念されていることからすれば，イスラム諸国出身者の交流の場としての性格も有しているモスクを情報収集活動の対象としたとしても，その活動は必要かつ適切であるといえる一方，このような情報収集活動は，人間の内面の問題である信仰に何らの効果を及ぼすものではない上，宗教的行為に対し直接の妨害を加えるものではないから，イスラム教徒が行う宗教上の行為に何らかの支障が生ずることがあったとしても，その支障は，情報収集活動に伴う間接的で事実上のものにとどまるものであることに照らすと，警察による国際テロ対策としての情報収集活動は，イスラム教徒らの精神的・宗教的側面に及ぼす影響を考慮しても，国際テロを防止するのに必要でやむを得ない措置であり，憲法20条に違反するものではない。
カ 憲法14条１項違反について
ア 本件情報収集活動が，同条１項後段の禁止する「信条」に基づく差別であり，違憲であるとの主張について
原告らは，本件情報収集活動がムスリムであることのみを理由として行われたものである旨主張するが，警察は，国際テロを未然に防止するため，様々な情報を幅広く収集し，分析しているのであり，イスラム教徒であるか否かによって情報収集活動の対象を決めているわけではないから，原告らの主張は，そもそも前提を誤っており，失当である。
この点を措くとしても，憲法14条１項が合理的理由のない差別を禁止する趣旨のものであることからすれば，同項に違反するか否かは，情報収集活動についての合理的根拠の有無をもって判断するのが相当であるところ，前記のとおり，警察による国際テロ対策としての情報収集活動は，高い必要性が認められ，かつ，目的達成のため必要最小限度において行われており，原告らが主張するようにイスラム教徒であることのみを理由とするなどの宗教的意義を有するものでもなく，合理的根拠を有するものであるから，結果としてイスラム教徒の個人情報を収集することがあったとしても，それが同項に違反するとはいえない。
イ 信条に基づく差別をされない権利ないし法的利益の侵害について憲法14条１項は，公権力を義務付ける客観的な平等原則の規定であると同時に，個人に具体的な権利を保障する平等権の保障条項であるともされているが，平等原則が保障されていることと平等権が保障されていることとの間に格別の違いがあるわけではないから，結局のところ，原告らの主張する信条に基づく差別をされない権利ないし法的利益の侵害についても，上記アで主張したところが当てはまるのであり，原告ら主張の権利ないし法的利益の侵害は認められない。
キ みだりに自身の信仰内容・信仰活動に関する情報を行政機関に収集されない自由（憲法13条）の侵害について
ア 憲法13条により「みだりに自身の信仰内容・信仰活動に関する情報を収集されない自由」が保障されていると解することはできない。原告らが主張する自己情報コントロール権は，実定法上の根拠がない上，その実質的な内容，範囲及び法的性格についても見解が分かれ，その概念は未だ不明確であり，これを正面から憲法上の権利として容認した最高裁判例はなく，これを法律上保護された権利・利益として認めたものも存在しない。
イ 原告らは，信仰に関する情報の収集が，極めて限定的な場合に限って認められる旨主張するが，平成20年最判等を踏まえれば，公権力により個人情報がみだりに収集・保有されたものとして国家賠償法上違法か否かは，①その情報の私事性・秘匿性の程度，②収集の目的・必要性，③収集方法の相当性，④管理の態様等を総合考慮して判断されるべきである。そして，警察が国際テロ対策としての情報収集活動を行った結果，①個人の内面に関わる秘匿性の高い情報を収集・保有するに至る可能性があるとしても，②それは，国際テロを未然に防止するという正当な目的に基づくものであり，国際テロは一たび発生すると国民の生命・身体・財産に対し重大な被害を生じさせる危険性が高く，我が国もこのような国際テロの脅威に直面していることに照らせば，高い収集の必要性が認められ，③収集の方法も，強制力を伴わない方法・態様のみによる相当なもので，④後記のとおり管理の態様等も厳格であったことに照らせば，警察による前記情報の収集・保有について国家賠償法上の違法性は認められないというべきである。
なお，原告らは，警視庁及び警察庁が，本件情報収集活動に際し，各捜査員に対して，「事件化」と称し，別件逮捕・捜索による情報収集を推奨しており，情報収集活動の手段が相当性を欠く旨主張するが，仮に，国際テロ対策のための資料として利用する意図があったとしても，別件について捜索・差押えの理由と必要性があり，別件の証拠物としても利用する意図があるときは，その捜索差押えは違法とならないというべきである。
ク 警視庁及び警察庁による個人情報の保有が憲法13条に違反するかについて
ア 警察においては，「情報セキュリティに関する訓令」（以下「セキュリティ訓令」という。）及び「警察情報セキュリティ対策基準の制定について」等の通達を制定するなどして，職員の規範意識を高める取組み，外部記録媒体に保存する情報の自動暗号化，外部記録媒体の利用制限等の情報セキュリティ対策を推進し，警察庁に最高情報セキュリティ管理者及び情報セキュリティ監査責任者（以下「監査責任者」という。）を置くなどして情報の保全を確保してきたところであって，その管理体制に何ら問題はない。
イ 本件における警察による情報の保有につき国家賠償法上の違法性が認められないことは上記キイに主張したとおりである。
ケ 法律の留保原則に違反するかついて
そもそも，法律の留保原則は，国民の権利自由を侵害・制限する場合にのみ法律の根拠を必要とする原則と解されるところ，行政機関の任意的活動は人の権利自由の侵害を伴うものではないから，立法の定めを要せず，任意で行われる行政活動については，個別的な法律がなくとも，必要性・相当性が認められる限り適法というべきであり，警察法２条１項はそれを一般的に認めた規定というべきである。
コ 警視庁及び警察庁による個人情報の収集・保管・利用が保護法に違反するかについて
ア 警察が国際テロ対策に必要な情報を収集及び保管し，利用することが，警察法２条で定められている都道府県警察の所掌事項及び同法17条，５条２項９号，同項23号により定められている警察庁ないし国家公安委員会の所掌事項に含まれることは明らかであるし，また，その利用目的の特定についても何ら欠けることはないから，保護法３条１項に違反する旨の原告らの主張は失当である。
イ 保護法４条は，本人から直接書面に記録された当該本人の個人情報を取得するときには利用目的をあらかじめ明示しなければならないことを定めているのであって，原告らは，自らの個人情報がいかなる態様で取得されたのかについて何ら主張していないから，そもそも主張自体失当である。仮にこの点を措いたとしても，警察による国際テロ対策としての情報収集活動が「利用目的を本人に明示することにより，国の機関（中略）が行う事務又は事業の適正な遂行に支障を及ぼすおそれがあるとき」（同条３号）に当たることは明らかであり，利用目的の本人への明示は必要ではないから，同条に違反する旨の原告らの主張は失当である。
ウ 警察が収集した情報の管理は適正かつ厳格に行われていたことは上記クアのとおりであるから，保護法６条に違反する旨の原告らの主張は失当である。
エ 平成20年12月に策定された行動計画2008では，「テロの未然防止に向けた国内外における情報収集・分析機能の強化」として，「情報関係省庁間の緊密な連携（中略）等により，テロの未然防止に向けた情報収集・分析機能の強化・高度化を図る。」こととされているから，警察庁が他の行政機関と国際テロに関する情報を共有していたからといって，直ちに「利用目的以外の目的のために」保有個人情報を利用・提供していたことにはならず，保護法８条１項に違反する旨の原告らの主張は失当である。
オ 保護法10条は，個別の国民の法的利益を直接保護することを目的とする規定ではないから，警察庁長官又は国家公安委員長が個別の国民との関係で職務上の法的義務を負う根拠足り得ない。
仮にこの点を措いたとしても，国際テロは重大な犯罪活動であり，警察による国際テロ対策としての情報収集活動の具体的内容等を明らかにすれば，その情報収集活動に重大な支障を来しかねないとともに，個人・団体の権利利益を害するおそれや，外国との信頼関係が損なわれるおそれがあることからすれば，国際テロ対策としての情報収集活動の具体的内容等が記載された個人情報ファイルは，事前通知の適用除外を定めた同条２項１号又は２号に該当するものであって，同条１項に違反する旨の原告らの主張は失当である。
サ 被告らの責任について
警察による国際テロ対策のための情報収集活動，収集した情報の管理のいずれについても違法とされることはない以上，警察庁による警察行政の調整に関する指揮監督が違法となることはない。
また，国家公安委員会の警察庁に対する管理及び都道府県警察に対する指揮監督は，すべて警察庁長官を通じて行われ，国家公安委員会が直接に都道府県警察を指揮監督することはない以上，国家公安委員会に，都道府県警察を直接に指揮監督する職務上の義務がないことは明らかであるから，国家公安委員会には警視庁によるすべての違法行為について監督義務違反があるとする原告らの主張は前提において失当である。
（被告東京都の主張）
ア 本件データについて
原告らの主張のうち，本件データが外事第三課の捜査資料であるとの点は，本件データには警察職員（警視庁職員ではない。）が取り扱った蓋然性が高い情報が含まれているものの，警視庁が保有するデータの中には，本件データとファイルの形式，名称，作成日時，保存日時，サイズ等が同一のものは存在しなかったことや，今後の警察による情報収集活動の適切な遂行に支障を及ぼすおそれがあることなどから，本件データに含まれる情報が，警察が作成又は保管しているものであるか否かを個別に明らかにすることは適当でなく，認否することができない。
イ 原告らの主張がそれ自体失当であること
国家賠償法１条１項の「違法」とは，国又は公共団体の公権力の行使に当たる公務員が，個別の国民に対して負担する職務上の法的義務に違背することをいうと解されている。そして，警察官は，警察法２条１項の責務を達成するうえで必要なものであれば，個別の法律の根拠がなくとも，強制力を伴わない任意手段によって情報収集活動を行うことができるところ，情報収集活動は，同項の規定する警察の責務を達成するために不必要であると認められる場合か，又はその手段や方法が当該情報収集活動の対象となった個別の国民の権利を侵害し，同条２項の規定する権限の濫用と評価される程度に相当性を欠く場合に限り，国家賠償法１条１項の適用上違法となると解すべきである。しかるに，原告らのいう本件情報収集活動は，「モスクの継続的監視」が，原告らのモスクの出入り状況という個人情報との関係において具体的な請求原因事実といい得ることを除けば，いずれも本件訴訟の原告らとの関係が全く不明である。すなわち，原告らは，警視庁が，イスラム関係団体等のあらゆるイスラムコミュニティを監視下に置き，大規模に各団体の情報を収集していたなどと包括的に主張するにすぎず，警視庁警察官が，いかなる手段・方法によって，原告らのいかなる個人情報を収集したのかという点について個別的かつ具体的に主張していない。原告らの主張は，警視庁を含めた全国警察による原告らを含めたすべてのイスラム教徒との関係で違憲である旨を主張するものであるから，被告東京都に対する請求原因事実として特定されているとはいえず，主張自体失当である。
ウ 本件情報収集活動の必要性・相当性について
平成13年９月11日の米国同時多発テロ事件以降，世界各国で国際テロ対策が強化されているものの，国際テロ情勢は依然として厳しい情勢が続いており，我が国においても，過去にアル・カーイダの指導者であったＲのものとされる声明等においてテロの標的として名指しされており，東京には，イスラム過激派がテロの対象としている米国の関連施設が多数存在し，これらを標的とするテロの発生が懸念されるほか，多数の外国人が往来・居住しており，海外からのイスラム過激派などが，善良な外国人コミュニティ等を悪用し，テロの活動資金や資機材の調達を図るとともに，様々な機会を通じて若者等の過激化に関与することも懸念されていることからすれば，我が国においてテロ等の犯罪の危険性が存在しないとは到底いえない。そこで，警視庁においては，平成14年10月１日，外国人によるテロリズムに係る警備情報や犯罪の取締り，警備犯罪の特命事項の捜査を分掌事務とする外事第三課を発足させ，国際テロを未然に防止するために，イスラム教徒であるか否かにかかわらず，幅広く情報収集活動に取り組んでいるところ，例えば，収集された情報を端緒として，平成19年６月11日には，過去に米国行き旅客機のテロ計画で逮捕された犯人グループの自宅から押収されたものと同種の爆発物を製造した被疑者を爆発物取締罰則違反で逮捕し，平成22年９月２日には，国際テロで使用される爆薬の原料に転用できる薬品類を所持した被疑者を同規則違反で書類送検するなど，我が国における爆弾を使用した犯罪を未然に防止しているのである。
これらのことからすれば，国際テロ対策に関わる情報収集活動が，警察法２条１項の責務を達成するうえで不必要とはいえないことは自明であり，仮に，結果として，イスラム過激派との関連性が外形上認められない個人の情報が収集されたとしても，そのことによって，本件情報収集活動の必要性が失われるものではない。
エ 信教の自由（憲法20条）の侵害等について
警視庁は，国際テロの未然防止のため，イスラム教徒であるか否かにかかわらず，幅広い情報収集活動を行っているのであり，イスラム教徒のみを対象とした情報収集活動を行っているのではない。また，過去にアル・カーイダ関係者であるＰが偽造旅券を使用して我が国に出入国を繰り返し，１年２か月間の我が国における潜伏中，新潟県や群馬県内のモスクに頻繁に出入りしていたことや，海外における過去のテロ事件から，イスラム過激派の活動家が，モスク等において，善良なムスリムを過激化させ，テロを敢行させてきたことが判明していることからすれば，仮に外事第三課員がモスクを視察した事実があったとしても，それは我が国におけるテロの発生を未然に防止するため，当然に必要な情報収集活動である。しかも，モスクの視察は，それ自体が直ちに原告らの宗教的行為を禁止するような強制的要素を含むものとはいえず，社会的許容限度を逸脱した手段，態様などとは評価し得ないし，原告らの具体的な信仰生活の平穏が客観的現実的に侵害されたと評価される場合にも当たらないというべきである。
オ 憲法14条違反について
警視庁は，イスラム教徒であるか否かに関わらず幅広い情報収集活動を行っていることは上記のとおりであるから，イスラム教徒について不合理な区別をした事実はない。
カ 警視庁及び警察庁による個人情報の保有が憲法13条に違反するかについて
ア 自己情報コントロール権の外延やその内容は不明確であり，これが認められることについて判示した最高裁判例も存在せず，個人情報を保存・利用されない自由は，憲法上の人権として認められない。
イ 一般に，情報は，収集すること自体が目的ではなく，収集後に精査・分析するために保有されることが予定されているのであるから，警視庁が適法に収集した情報を保有し得ることは当然であるし，当該情報をいかなる態様で保管するかは，当該情報を精査・分析する警視庁の判断に委ねられており，保有態様のいかんによって国家賠償法上の違法性を招来するものではない。
ウ また，情報の保有行為自体は，内部行為にすぎず，公権力の行使とはいえないから，情報収集活動と切り離された保有行為自体の国家賠償法上の違法性が問題となる余地はないというべきである。
仮に保有行為自体の国家賠償法上の違法性が問題となり得るとしても，内部行為である以上，その違法性の判断において，手段・方法の相当性が問題となる余地はないから，その保有行為が警察の責務を達成するために不必要であると認められる場合に限り，国家賠償法１条１項の適用上違法となると解すべきところ，我が国においてテロ等が発生する蓋然性，具体的又は抽象的な危険性がないとは到底いえないし，警視庁は，イスラム教徒又はイスラム関係団体等の関係者であるか否か等にかかわらず，国際テロ対策上必要な情報収集活動を行い，情報を保有しているのであるから，原告らの主張は失当である。
なお，原告らは，警視庁及び警察庁が，本件情報収集活動に際し，各捜査員に対して，「事件化」と称し，別件逮捕・捜索による情報収集を推奨しており，情報収集活動の手段が相当性を欠く旨主張するが，何ら合理的根拠もなく，抽象的に警視庁の警察活動を非難しているにすぎないし，仮に，警視庁の警察官による逮捕行為が別件逮捕と評価される場合には，逮捕された被疑者との関係において，当該逮捕自体の国家賠償法上の違法性が問題となるにすぎないから，原告らの主張は主張自体失当である。
マ マ
キ 法律の留保原則に違反するかついて
情報収集活動については，明文上の根拠規定は存在しないものの，警察官は，警察法２条１項に規定する警察の責務を達成するため，強制力を伴わない任意手段によって情報収集活動を行うことが許容されるのであるから，原告らの法律の留保原則への違反の主張は失当である。
ク 本件個人データの収集・保管・利用が保護条例に違反するかについて保護条例４条４項により，警察法２条１項の責務を達成するための情報収集活動については，保護条例４条２項及び３項の適用が除外されている。⑵本件流出事件により原告らの個人情報が流出したことについての国家賠償法上の違法性の有無（争点２）
（原告らの主張）
ア 本件流出事件発生についての違法性
ア 本件流出事件が警視庁職員の故意に基づくものである場合には，「職員は，職務上知り得た秘密を漏らしてはならない」とする地方公務員法34条１項に違反したことは明らかであるから，被告東京都は，当該故意行為について国家賠償責任を負う。
イ 本件流出事件が警視庁職員の過失によるものである場合には，警視庁が，その報告において，「外事第三課内で使用されているコンピュータの中には，外部記録媒体の使用履歴の証跡管理その他の管理が不十分と思われるものが一部存在することが判明するなど，外部記録媒体を用いた情報の持ち出しが可能であったことは否定できない」と認めるとおり，警視総監は，漏えい対策構築義務を怠り，本件データを漏洩させるに至った。
これにより，原告らの大量の個人情報が流出し，不特定多数の者に伝達するに至ったから，原告らのプライバシー権を侵害したことは明らかであり，また，原告ら各人がムスリムであるというセンシティブ情報の流出でもあったから，原告らの，みだりに信仰内容・信仰活動を他者に知られない自由を侵害したことも明らかである。さらに，原告らはテロリストでもその関係者でもない一般の市民であるのに，本件データは，警視庁及び警察庁によるテロ対策捜査資料であることが一見して明らかであり，掲載された個人が捜査機関によりテロリスト又はその関係者とみなされているという印象を強く与えるものであったから，原告らの社会的評価を著しく低下させ，原告らの名誉権を侵害したことも明らかである。
ウ これに対し，被告東京都は，セキュリティ規定等の制定と，自動暗号化システム（これらの正式名称は，後記（被告東京都の主張）のとおり。以下同じ。）の開発・導入をもって，情報管理上の注意義務を尽くした旨主張する。
しかし，セキュリティ規程等の制定は，一般的なルールを定めただけであり，それだけでデータの持出しを防止することができないのは明らかであるし，これらのルール制定後も警視庁において情報流出事例が発生したことは別紙１〈略〉のとおりであるから，これらのルールの制定は注意義務を尽くしたことの根拠にはならない。
また，自動暗号化システムについては，被告東京都は，当該システムにより情報の流出を防ぐことができるかについて何ら主張していない上，本件流出事件が発生した平成22年10月下旬当時ないし本件データのタイムスタンプにより警視庁から本件データの持出しが行われたと思われる同年５月の時点において，当該システムは，警視庁保有のコンピュータの一部にしか導入されていなかったし，本件流出事件の発生の際に，警視庁が管理しない私物コンピュータが利用された可能性もあるから，当該システムの導入も，注意義務を尽くしたことの根拠とはならない。
エ 被告東京都は，札幌高裁の判決に照らして，警視庁には情報管理上の過失が認められないと主張するが，上記判決は，コンピュータウイルスの発生時期と流出の間の期間が短く，当該ウイルスが新たな性質を有していること，当該ウイルスの内容が十分に広まっていなかったことに着目して，予見可能性を否定したものであり，外部記憶媒体によるデータ持出しが問題となる本件の参考となるものではない。
オ 警察庁のセキュリティ訓令７条１項によれば，警察庁には監査責任者が置かれ，警察情報システムに係る監査を行うものとされている。そして，同条３項の定めるその職務に照らせば，監査責任者は，通常監査ないし特別監査の機会を通じて，平成18年から平成20年にかけて多発した情報漏えい事案の内容を正確に把握し，その原因及び対応策を分析し，その結果を年次情報セキュリティ監査計画に反映し，遅くとも平成21年の警視庁に対する通常監査において，外部記憶媒体を用いた情報漏えいを防止する対策がとられていることを確保すべき職務上の注意義務を負っていたのに，これらの義務を怠った結果，本件流出事件が生じたのであるから，被告国は，被告東京都と連帯して責任を負うというべきである。
イ 本件流出事件発生後の不作為についての違法性
警視総監は保護条例３条１項に基づき，警察庁長官は保護法６条１項に基づき，流出した個人情報によって原告らに生ずる損害の拡大防止義務を負うと解されることに照らせば，本件流出事件後，本件データについて警視庁及び警察庁が作成・管理していた文書であることを速やかに認めた上で，資料の公開・掲出を続けるインターネットプロバイダー等に対して削除請求等の実効的な具体的対応をするべきであった。
ところが，警視庁及び警察庁は，本件データについて自らが作成・管理していた文書であることを認めず，平成22年12月24日に漏えいの事実を認めて形式上の謝罪をするまで，何ら実効的対策をとらなかったのであるから，国家賠償責任を負うことは明らかである。
（被告東京都の主張）
ア 本件流出事件発生についての違法性
ア 警視庁が保有するデータの中には，本件データとファイルの形式，名称，作成日時，保存日時，サイズ等が同一のものは存在しなかったこと，これまでの捜査結果から，本件データのインターネット上への掲出に当たっては，国外のサーバが使用され，いわゆる匿名化ソフトを使用することにより複数のサーバが経由された事実が判明していることを考え併せれば，本件データがインターネット上に掲出される過程においては，少なくとも，不特定者による情報の持出し，持ち出した情報のファイル化，発信元の特定の困難化，インターネット上への掲出という複数の行為が必要であって，それら一連の行為がいずれも警視庁職員によって行われたとしても，これらの行為が国家賠償法１条１項の職務行為に該当しないことは明らかである。
イ また，警視庁は，「警視庁情報セキュリティに関する規程」（以下「セキュリティ規程」という。）を制定するとともに，「警視庁情報セキュリティに関する規程の運用について」（以下「運用通達」といい，セキュリティ規程と併せて「セキュリティ規程等」という。）を発出して，運用上の留意事項を定め，情報管理を徹底してきたし，平成19年10月からは，端末から外部記録媒体にデータを書き込む際に自動暗号化するシステム（以下「自動暗号化システム」という。）の運用を開始し，一部の端末を除き，平成20年２月までに導入を完了した。そうすると，警視総監が職務上通常尽くすべき注意義務を尽くすことなく漫然と情報管理をしていたとは到底いえない。
ウ さらに，警視総監に過失が認められるためには，警視総監において具体的に発生した結果との関係から当該結果が予見できたことが必要であり，その予見可能性は，結果発生に対する抽象的な危険を予見するだけでは足りず，ある行為から一定の経緯をたどって結果が発生する具体的危険を予見することが必要であると解される（最高裁昭和61年12月19日第三小法廷判決・集民149号359頁。以下「昭和61年最判」という。）。そして，①運用通達において，職員が警察情報システムを構成する電磁的記録媒体を警察の庁舎外に持ち出す行為は禁止されていたこと，②データの持出しは，地方公務員法34条違反として刑事罰のほか懲戒処分の対象とされる違法行為であること，③本件データがインターネット上に掲出される過程には上記アのとおりの複数の行為が必要であること，④警視庁は，平成20年２月までに自動暗号化システムの導入を完了し，その後，データの持出しによる情報漏えい事案は全く発生していないことなどの事情に照らせば，警視総監において，本件データがインターネット上に掲出されるという結果はもとより，本件流出事件の発生に至る具体的な経過につき予見可能性が認められないことは明らかである。
この点，原告らは，セキュリティ規程等の制定以降に警視庁以外の他県警察や政府機関において情報漏えい事案が発生したことを主張するが，そうだとしても，警視庁の情報管理者において，他機関の情報セキュリティ対策の具体的な内容や導入されているシステムなど知る由もないことであり，直ちに警視庁において同種事案が発生することを客観的に予見し得るものではない。
エ 北海道警察に所属する警察官の私有パソコンから当該事件の原告を被疑者とする捜査情報がインターネットを通じて外部に流出したことにつき，情報管理者等の管理義務違反等が問題となった事案において，札幌高裁平成17年11月11日判決（以下「平成17年札幌高判」という。）は，捜査情報の保存された私物パソコンを自宅に持ち帰ってインターネットに接続したという情報流出の原因行為を具体的に認定した上で，警察官による当該原因行為が国家賠償法１条１項の職務上の行為に該当しないこと，情報管理者において情報の持出し防止について確実な実施が行われなかった点に不備があったとしながら，警察官が通達で定められた手続を経ずに捜査情報の保存された私有パソコンを自宅に持ち帰った行為から，同警察官がウイルスに汚染されたパソコンをインターネットに接続し，ウイルスの作用によって捜査情報ファイルがパソコンの公開用フォルダに作成されるという経緯をたどって外部に流出するという結果が発生する具体的危険を予見し得たか否かという観点から検討し，情報管理者の過失を否定した。同判決は，上告不受理によって確定した。
同判決に照らしても，本件流出事件の発生について警視庁の情報管理上の過失はないというべきである。
イ 本件流出事件発生後の不作為についての違法性
ア 保護条例３条１項は，あくまでも，実施機関に対し，保有個人情報を公にされないように配慮すべき義務を負わせる規定であり，公にされた個人情報を除去すべき義務を規定したものではなく，「最大限の配慮」という文言から，一義的に，具体的な措置を講じるべき法的作為義務が定まるとはいえない。
イ 警視総監には，プロバイダに対して本件データの削除を請求する前提となる法令上の権限が存在しないのであり，そうであるにもかかわらず，権限を行使すべき法的作為義務が発生することはあり得ない。
ウ 警視庁は，本件流出事件の発生直後から，強制力を伴わない任意手段によって，プロバイダ等に対して，本件データをウェブページから削除するよう協力を要請してきたほか，個人情報が掲出された個人等に対する支援等を推進してきたから，とり得る実効的対策を講じてきたことは明らかである。
（被告国の主張）
ア 本件流出事件発生についての違法性
警察が，セキュリティ訓令及び関係通達を制定し，監査責任者を置くなどして情報の保全を確保してきたことは，上記⑴の被告国の主張クアに主張したとおりである上，警察庁においては，平成18年から平成20年にかけての情報セキュリティ侵害事案の発生を受けて，再発防止の徹底を図るため，監査責任者の統括の下，警視庁をはじめとする都道府県警察に対し，適時に必要な監査を実施するとともに，警察情報セキュリティ対策に係る具体的な指導監督を行っていたから，職務上通常尽くすべき注意義務を尽くすことなく漫然と監査の統括を怠ったと認め得るような事情は存在しない。
イ 本件流出事件発生後の不作為についての違法性
警察においては，平成22年10月に本件流出事件を認知後，情報の流出拡大を防止するために，本件データが掲出された経緯等に関し広範囲かつ集中的に調査を実施して流出元の特定等に努めたほか，関係者に対して所要の初動的措置を講じるとともに，部内の情報の保全の徹底を図ってきた。また，警察では，同年12月９日，国家公安委員会から，捜査及び調査の徹底，個人情報が掲出された者に対する保護その他の警察措置，情報保全の徹底・強化の３点について指示がされたことから，その取組みを一層強化して対処している。
さらに，警察庁においては，個人情報が掲出された者に対する保護等に関し，同日開催された全国外事担当課長会議において，全都道府県警察本部の外事担当課長に対し，安全確保のために必要な措置を講ずるなど的確な対応に努めるように指示を行い，以後，各都道府県警察において，個人情報が掲出された者で連絡することが可能な者に対し，諸事情を勘案し，個別に面会するなどして，必要な措置を確認するための取組みを行っていた。また，警視庁においては，本件流出事件の認知直後から，本件データを掲載するウェブページ用スペースを提供するプロバイダ等に対して，当該データをウェブページから削除するよう協力を要請しており，その後も厳正に捜査を進めた。
したがって，警察庁は，情報の流出拡大防止措置をはじめとする，警察としてとり得る十分な措置を講じてきたものであり，警察庁長官に損害拡大防止義務違反はない。
⑶原告らの損害（争点３）
（原告らの主張）
原告らは，警視庁・警察庁による情報収集，保管，利用及び漏えい行為並びに損害拡大防止措置の懈怠により，平穏に自身の信じる宗教を信仰する利益，名誉，プライバシー，信用等を棄損され，重大な人格的損害を被った。原告らの生活は壊滅的な打撃を被り，全く回復不可能な状態にある。
ア 名誉棄損，プライバシーの毀損に関する精神的苦痛の金銭的評価個々人の人格的な信用性が社会生活の重要な基礎とされる現代社会においては，名誉権，プライバシーの権利の保護やそれらの侵害に対する補償についての要求が高くなっていることを踏まえると，被害を実質的に回復し得るような損害額を定めるべきであり，具体的には，以下の諸点が考慮されるべきである。
本件流出事件は，警察内部の関係者により故意に漏えいされたと目されるのであるから，その動機・目的は，極めて悪質である。また，本件個人データは，原告らの顔写真，住所，氏名，家族構成等とともに，原告らがテロリスト又はその関係者であると評価するものであるから，名誉棄損行為の内容は，極めて不適切な表現及び形式なものであるというべきである。さらに，原告らは，テロなどとは全く無縁の善良な市民であるのに，テロ等に関する情報が真実であるかのように誤信される蓋然性が高いから，真実性は完全欠如というべきである。しかも，本件データはインターネットにより全世界的にほぼ半永久的に公開されることとなり，被告らはこれについて一切法的措置をとらず放置している。
他方，原告らはいずれも一般の私人ではあるが，本件データは人間関係を破たんさせるような深刻な報道被害がある場合に匹敵するというべきである。また，原告らがテロリスト予備軍等とのレッテルを貼られてしまうと，その疑いを払しょくすることは極めて困難であり，社会的評価の低下は永続的なものとならざるを得ず，社会活動は極めて制限され，解雇，営業取引の停止，社会的孤立等，甚大な被害が引き起こされる。さらに，被告らは本件データが警視庁の捜査情報であることを一貫して認めず，原告らからの謝罪の求めに対しても弁解を繰り返すのみで誠意ある対応を採らないため，原告らは多大な労力をかけて本件訴訟を提起せざるを得なくなっているから，被害回復措置については極めて不良というべきである。
以上を，いわゆる名誉棄損の点数表（別紙２〈略〉のとおり）にあてはめると，合計106点となるから，原告らの精神的損害を金銭的に評価すれば，一人当たり1060万円を下らない。
イ 信仰に関する利益，信用棄損，積極的損害等
以上の名誉棄損・プライバシー侵害に加え，原告らが信仰するイスラム教自体が社会的に許されない宗教であるかのような情報が社会に蔓延し，信仰の中心的な場であるモスクが監視される等，原告らの平穏に自身の宗教を信仰する利益が侵害された。モスクに行けば他のムスリムに迷惑をかけるのではないかと不安になり，自然な気持ちでのびのびとモスクに行くこともできなくなった。
また，原告ごとに経営する会社・飲食店の売り上げの壊滅的な減少，勤務していた会社の解雇その他の信用毀損による損害も計り知れない。経営する会社について，海外の支社設立に向けて資本と労力を投下したにもかかわらず，今回の誤った捜査情報が海外当局に伝わったことから，ビザが許可されないこととなり，全ての計画がとん挫し，経営が破たんした原告もいる。経営する飲食店の売り上げが激減した原告もいる。勤めていた飲食店を事実上首になった原告もいる。大使館での職を失った原告もいる。
さらに，原告らは，本件情報流出により，社会において，自身と家族についてテロリスト関係者として扱われることとなったため，これまでの友人関係においても疑心暗鬼に陥り，人間不信となってしまった原告もいる。テロリストの関係者である旨の情報が社会に蔓延したことにより，いつ狂信的な国粋主義者らから襲われるか不安にさいなまされることとなり，自身と家族の身を守るために海外に避難したり，引っ越しをしたり，自衛のために各種手段を採ることを余儀なくされた原告もいる。周囲の人が自身の些細な言動を曲解し，警察に通報するのではないかと不安になり，身をひそめて生活せざるを得なくなった原告もいる。さらには，今でも警察に尾行されているのではないか，今でも警察は自分のことをテロリスト関係者と誤解しているのではないかと，気が休まることはなくなってしまった原告もいる。家族も含め，精神が不安定となり，神経衰弱に悩まされている原告もいる。子どもの結婚に不安を覚える原告もいる。
それにもかかわらず，被告らは一切被害回復措置を取ろうとしない。それどころか流出の事実すら認めようとしない。
以上により被った損害は原告らによりばらつきがあるものの，最低でも１人当たり金1000万円を下ることはない。
ウ 小括
以上より，原告らの損害は，弁護士費用を加えれば，合計で2266万円を下ることはないから，その一部請求として1100万円は最低限認められるべきである。
（被告国の主張）
争う。
原告らが，職場から解雇された，経営する飲食店の売上げが激減した，家族との別居を余儀なくされた，母国へ帰ることができなくなった等の事実を認めるに足りる証拠はない。仮に，原告ら主張の損害が生じたとしても，その損害は，原告らの主張する警察の不法行為とは因果関係が認められない。（被告東京都の主張）
争う。
⑷国家賠償法６条の有効性及び原告らの国籍国における相互保証の有無（争点４）
（原告らの主張）
ア 国家賠償法６条の有効性等
ア 憲法17条は「何人も」国家賠償を求めることができるとしており，その権利が国籍を問わず外国人に保障されていることは文理上及び解釈上明らかである。また，憲法14条１項の趣旨は，特段の事情のない限り，外国人に対しても類推されるものと解される。
したがって，相互保証のない国の国籍を有する外国人について国家賠償を否定する国家賠償法６条は，憲法17条及び14条１項に反し無効である。
イ 本件において国家賠償法６条を適用すると，原告らは，自由権規約２条３項⒜が「効果的な救済措置を受けることを確保すること」を要求する「この規約において認められる権利又は自由を侵害された者」であるにもかかわらず，国家賠償請求が認められず，効果的な救済措置を受けることができない結果となる。
また，あらゆる形態の人種差別の撤廃に関する国際条約（以下「人種差別撤廃条約」という。）の履行状況を監督する人種差別撤廃委員会は，平成13年３月20日，国家賠償法における相互主義が人種差別撤廃条約６条に違反していると明確に述べている。
したがって，国家賠償法６条を適用することは，自由権規約２条３項⒜及び人種差別撤廃条約６条に反するとともに，憲法98条の国際協調主義にも反し，許されない。
ウ 仮に，国家賠償法６条が違憲・違法ではないとしても，損害賠償の要件の差異を強調することは，いたずらに救済を困難にするばかりであるから，特段の事情がない限りは，できる限り同法の適用をみるように解釈すべきである。また，憲法17条が公務員の不法行為につき何人も賠償を求めることができると定めていること，憲法前文が国際協調主義を謳っていること，国家賠償法が私法的色彩の濃厚な法律であって，民法の不法行為の特則として位置付けられていること，被害者側に相互保証の立証を課すことは過度の負担となることなどからすると，国家賠償法６条における相互主義の主張立証責任については，被告らが負うというべきであって，同条は，原則的に外国人に対しても損害賠償請求権を認め，例外的に国又は公共団体において本国法では相互保証のないことを主張立証した場合に限り，同法の適用が排除されるものと解すべきである。
イ 原告らの国籍国における相互保証について
ア モロッコ
被告国の主張によれば，モロッコの民法典は，公務員の行為によって私人に生じた損害に関する国及び自治体の責任を規定しているから，その要件について我が国の国家賠償法との間に若干の差異があるとしても，モロッコとの相互の保証の存在を認定する妨げとなるものではない。
なお，被告国の主張を前提としても，モロッコの法制度においては，故意・過失による損害については国及び自治体の責任が認められ，公務員個人が一義的責任を負うのは「詐欺又は重大な過失により生じた損害」に限られるところ，本件は，被告らの故意又は過失によって生じた損害について賠償を求めているのであって，モロッコにおいても賠償責任が認められる事案である。
イ イラン
被告国の主張によれば，イランでは，公務員が不法行為を行った場合について，関係機関の賠償責任が認められているから，その要件について我が国の国家賠償法との間に若干の差異があるとしても，イランとの相互の保証の存在を認定する妨げとなるものではない。
なお，被告国の主張を前提としても，イランでは，公務員が不法行為を行った場合であって，当該機関の落ち度によるときは，当該機関が賠償責任を負うとされているところ，本件は，被告国の機関である国家公安委員会ないし警察庁及び被告東京都の機関である警視庁等の故意又は過失によって生じた損害について賠償を求めているのであって，イランにおいても賠償責任が認められる事案である。
ウ アルジェリア
アルジェリアは，全ての移住労働者とその家族の権利保護に関する条約（以下「移住労働者権利条約」という。）を批准しているところ，公務員による外国人の権利侵害に対する裁判所による救済の制度を設けている。また，アルジェリア政府は，2008年（平成20年）７月，移住労働者権利条約によって設置された移住労働者権利委員会に対し，政府報告書を提出し，「国民のみならず，その管轄のもとにある何人」に対しても，権利を行使する機会を付与し，法的かつ制度的な救済を提供している旨報告している。これらに照らすと，我が国とアルジェリアとの相互の保証が存在するものと解すべきである。
エ チュニジア
裁判例には，チュニジアにおいては国家賠償法６条の規定する相互保障上の問題がないことが前提事実として認定されたものがあり，当該事件の被告国もこれを争っていないから，チュニジアとの相互の保証が存在することは争いのない事実である。
（被告国の主張）
ア 国家賠償法６条の有効性等
ア 国家賠償法６条は，我が国の国民に保護を与えない国の国民に我が国が積極的に保護を与える必要がないという衡平の観念に基づくものであるところ，我が国の国民が外国から受けた被害についてその外国に賠償請求できないのに，我が国が進んでその外国に属する者に賠償責任を負う必要はなく，また，そうしたとしても，今日の国際情勢上直ちに国際主義の精神に反するほど不合理とはいえないから，その限りにおいて，被害を受けた外国人の国家賠償請求権を制限する結果が生じたとしても，合理的な制約であって，それをもって憲法17条，14条１項，98条，自由権規約２条３項⒜，人種差別撤廃条約６条に違反するとはいえない。
イ 相互保証主義の趣旨が，日本人が外国で保護を受けない場合との均衡において，我が国が当該外国の国民に保護を与えないとするものである以上，相互保証の有無・程度は，当該事実関係と同一の事実関係の下において，実質的に国家賠償法と同等以上の保護が与えられるかという観点から決せられるべきである。また，同法６条の規定の体裁からすれば，同条は権利根拠規定と解されるから，外国人である原告らが，それぞれ，その国籍国において相互保証が存在することの証明責任を負うというべきである。
イ 原告らの国籍国における相互保証について
ア モロッコについて
モロッコでは，国及び自治体は，その「行政機関の業務及び職員の過失により直接生じた損害」について責任を負うが，公務員の「詐欺又は職務執行における重大な過失により生じた損害」については，公務員個人が第一義的な責任を負い，国が責任を負うのは，当該公務員による弁済が不可能である場合に限られている。
これに対し，我が国の国家賠償法１条１項の責任主体は飽くまで当該公務員の属する国又は公共団体なのであって，このことは公務員に故意又は重大な過失がある場合でも異なるところはない。
したがって，モロッコでは，我が国よりも国が責任を負う範囲が狭いというべきである。
イ イランについて
イランでは，政府，市役所及びこれらに付属する機関の職員が故意又は過失により個人に損害を与えた場合に賠償責任を負うのは，原則として当該職員個人であり，例外的に，損害が職員の行為に帰せられるものではなく，当該機関の落ち度による場合にのみ，当該機関が賠償責任を負うこととされ，しかも，政府の統治権の行使に関しては，これが法に基づき公益確保の必要に応じてされる措置の場合は，同措置によって他人に損害が生じたとしても，常に政府は賠償責任を免責されることとされている。
これに対し，我が国の国家賠償法１条１項の責任主体は飽くまで当該公務員の属する国又は公共団体であって，公務員個人ではない。しかも，同項が適用され，国又は公共団体の賠償責任が認められるための要件として，公務員に故意又は過失があることは必要であるが，国又は公共団体の機関としての落ち度があることや，損害が職員の行為に帰せられるものではないことは要件とされていない。
したがって，イランでは，我が国よりも国の責任の成立要件や範囲が狭いというべきである。
ウ アルジェリアについて
国際法は，原則として国家間の関係を規律する法規範であり，直接に締約当事国内の個々人の権利義務を規律するものではないから，条約が，個人の権利又は義務に言及している場合であっても，それだけでは，アルジェリアが実質的に国家賠償法と同等の保護を行っているか否かを判断することはできないし，原告らが掲げる条約等が，アルジェリアにおいて，日本人に対し実質的に国家賠償法と同等以上の保護を与えている法規範と解することは困難である。
アルジェリア政府報告書の記載について見ても，救済の制度や権利について抽象的に述べられているにとどまっており，具体的に，どのような内容の「制度的な救済」がどのような要件が充足されれば認められるものかは，全く明らかではない。
したがって，アルジェリアとの相互保証が認められるとする原告らの主張は，失当である。
（被告東京都の主張）
被告国の主張を援用する。
第３ 当裁判所の判断
１ 争点１について
⑴本件個人データの収集態様等について
ア 前提事実⑷に〈証拠略〉を併せると，本件データの元となった各文書は，外事第三課が保有していたものであることが認められる。
イ 前提事実に〈証拠略〉を併せると，本件個人データの具体的内容として，次の事実を認めることができる。
ア 原告らのうち，原告１，４，13及び17以外の原告らについては，前提事実⑶のとおりの事項が記載された履歴書様書面が作成されており，その中には「モスクへの出入状況」を含む各原告の個人情報が含まれている（ただし，原告12は，モスクへの出入状況を把握されていない。）。また，「モスクへの出入状況」の具体的記載内容としては，通っているモスクの名称のみが記載されている者がほとんどであるが，原告２については「Ｏにおいて，女性や子供を対象としたクルアーン朗読指導を行っている。」と，原告14については「Ｅの金曜礼拝に参加」と，原告15については「Ｅに金曜礼拝及び土曜日のアラビア語講座に参加」と，それぞれ記載されており，これら３名の原告については，宗教的儀式又は教育活動に参加していることも記載されている。（〈証拠略〉）
また，上記原告らの多くは，履歴書様書面の「容疑」欄に，特定のイスラム教徒との交友関係等について記載されている。
イ 原告17について，履歴書様書面は本件データ中に存在しないものの，人定容疑書面が作成されていたことは前提事実⑶のとおりであるところ，その「１人定事項」中の「出入りモスク」という項目には，「Ｅ」と記載されている。
人定容疑書面は，原告17のほか，原告１，原告４，原告13，原告16以外の原告らについても作成されているところ，「出入りモスク」欄の記載は，履歴書様書面の「モスクへの出入状況」欄の記載と大きく異なることはないが，「容疑情報」の欄には，履歴書様書面の「容疑」欄記載の情報を具体化・詳細化した内容が記載されており，例えば，原告２については，自らがモスクで女性子供を対象にクルアーン朗読指導を行っていることに加え，その夫である原告１はモスクで講師的立場の人物で，イスラム教講師としての信望も厚く，モスク開催の勉強会や特別礼拝，説法等に継続的に参加していることなど，夫婦ともに熱心な布教活動を行っていることが記載されている。（〈証拠略〉）。
ウ 原告13について，原告２，原告３，原告５，原告７，原告９，原告11，原告14及び原告15の履歴書様書面の「容疑」欄並びに原告17の人定容疑書面の「２容疑情報」という項目の中に，その姓が現れていることは前提事実⑶のとおりであるが，このうち，原告２，原告３，原告５，原告９，原告11，原告14及び原告15の「容疑」欄には，原告13の交友者である，又はかつて交友者であった旨が記載されている。また，訴外のイスラム教徒の人定容疑書面（〈証拠略〉）には，同人からの聴取内容として，原告13から同原告が集めた現金の送付を依頼され，電気炊飯器内に隠して別のイスラム教徒に送ったが，この現金はテロ資金のために同原告に利用されたのかもしれないことや，同原告が〈略〉病でジハード義務はないが「必要であれば私も行く」と話していたことが記載されているほか，同原告の妻の実名，居住県の記載がみられる。
エ 原告１が原告２の，原告４が原告３の各配偶者で，原告２，原告３について作成された履歴書様書面の「家族交友関係」欄に，その氏名，生年月日等が記載されていることは前提事実⑶のとおりであり，また，原告１は，上記イのとおり，原告２について作成された人定容疑書面に，夫婦ともに熱心な布教活動を行っていることが記載されている。
オ また，上記アの原告ら（原告16を除く。）について作成された履歴書様書面（〈証拠略〉）には，作成年月日が平成20年11月７日と記載され，原告16について作成された履歴書様書面（〈証拠略〉）には，作成年月日が同年10月２日と記載されているところ，これらのことからすれば，上記履歴書様書面と同様に本件データに含まれ，かつ，その項目内容も似通っている人定容疑書面についても，これらと同時期に作成されたことが推認されるので履歴書様書面及び人定容疑書面に記載された情報は，いずれも，概ね平成20年11月頃までには収集されたと認められる。
ウ 次に，上記各情報の入手の経緯について検討する。
ア 〈証拠略〉によれば，警視庁は，遅くとも平成17年11月の時点ではテロリストのインフラとして悪用されるおそれのあるイスラム・コミュニティーの実態把握に努めており，当該実態把握を実施した場所の中には，Ｆ，Ｇ，Ｈ，Ｉ，Ｊ，Ｋ等のモスクが含まれていること，警視庁は，平成20年７月７日から同月９日まで行われた北海道洞爺湖サミットに伴う国際テロの発生を防止するために，同年６月23日以降，「モスク出入り者の不審動向発見」という任務を有する捜査員43名の「モスク班」を編成し，東京都内のＥ，Ｈ，Ｊ，Ｉ，Ｌ，Ｍ，Ｎを「視察実施モスク」に選定し，当該各モスクについて，午前８時30分から日没後の礼拝が終了する午後７時30分を目処に拠点員，行確員を配置し，モスク動向の把握，モスクへの新規出入者及び不審者の発見把握に努めることとしていたことが認められる。そして，履歴書様書面が作成された原告ら（原告１，４，13，17以外の原告ら）のうち，原告12を除く者の履歴書様書面には，「モスクへの出入状況」として，各原告が出入りしているモスクの名称や宗教的儀式又は教育活動への参加の有無が記載されていることは上記イアに，原告17について作成された人定容疑書面には，「出入りモスク」としてＥが記載されていることは同イに認定したとおりである。これらの事実に照らすと，原告12を除く原告らについては，捜査員が直接に把握活動をすることによって，モスクへの出入状況や宗教的儀式又は教育活動への参加の有無についての情報が収集されるに至ったと推認される（以下，原告らに対するモスクへの出入状況等の把握活動を「本件モスク把握活動」という。）。
また，警視庁は，関係機関や事業者等と連携して，テロに関する情報収集等に取り組んでおり（〈証拠略〉），さらに，一部の原告らについては，自ら直接に警察官から接触を受け，又は捜索等を受けたことがあることが認められる（〈証拠略〉）から，その余の情報は，法務省入国管理局等の関係機関等から提供を受け，又は原告らに対して上記のような接触や捜索等を行う過程で収集されたものであると推認される。
イ ところで，原告らは，警視庁及び警察庁が，平成20年５月31日時点で，「都内のイスラム諸国外国人登録数14,254の約89%」にものぼる「約12,677人」の個人情報を把握し，データ化し，その後，同年７月に開催された北海道洞爺湖サミットまでに「ＯＩＣ諸国出身者約７万2000人（把握率98%）を把握」するに至ったことや，モスクへの継続的監視によって3639名のモスクへの出入りを把握したこと，イスラム関係団体等に対して，名称，所在地，財務状況等についての情報収集活動を行ったことを主張する。しかしながら，本件訴訟においては，あくまで，原告らに対して行われた違法な公権力の行使によって原告らが損害を被ったか否かが問題となるのであって，原告ら以外のイスラム教徒やイスラム関係団体等に関していかなる情報収集活動が行われたかは，本件の判断を左右する事柄であるとはいえない。また，原告らは，警視庁が，①都内に本社を置くレンタカー業者大手４社から，照会文書なしで利用者情報の提供を受ける関係を築き上げ，その情報を提出させ，②ホテルに外国人旅券の写しの保管を徹底させ，③Ａ銀行からＢに勤務する職員の給与振込履歴を取得し，④Ｃ大学及びＤ大学の管理者から留学生名簿を入手し，イスラム諸国人留学生の個人情報を把握して，イスラム教徒及びイスラム関係団体等の各情報を収集していた旨を主張するが，本件の原告らが，このような方法によって警視庁に情報を取得されたことを認めるに足りる証拠はない。
ウ 以上によれば，本件個人データについては，概ね上記アのような態様によって収集されたものとみるのが相当である。
エ この点，被告東京都は，原告らが，警視庁警察官がいかなる手段・方法によって原告らのいかなる個人情報を収集したのかという点について個別的かつ具体的に主張しておらず，警視庁を含めた全国警察による原告らを含めたすべてのイスラム教徒との関係で違憲である旨を主張するものであるから，被告東京都に対する請求原因事実として特定されていない旨主張し，また，被告国も，原告らが，いかなる職務上の義務違反を主張しているのかは明らかでなく，原告らの主張は失当である旨主張する。確かに，本件情報収集活動についての原告らの主張の中には，原告らを含めたすべてのイスラム教徒との関係を問題視する部分もあるが，それを原告らとの関係で引き直せば，上記ウにおいて認定・判示した事実を含む事実を請求原因として主張していると理解することが可能である。そして，原告らが何らかの方法によって警察官に個人情報を収集されたこと自体は動かしがたい事実である一方で，原告ら個々人がいかなる手段・方法によって個人情報を収集されたのかについての厳密な特定を要求するのは原告らに無理を強いることになりかねないことを考慮すると，請求原因の特定としては以上の程度で足りるというべきであるから，被告らの上記主張を採用することはできない。⑵本件情報収集活動が，原告らの信教の自由（憲法20条１項）を侵害するか否かについて
ア 憲法20条１項が信教の自由を保障しているのは，超自然的，超人間的本質の存在を確信し，畏敬崇拝する心情と行為に対する国家による強制を排除する点にその本質があることに照らせば，国家によって信教の自由が侵害されたといい得るためには，国家による信教を理由とする法的又は事実上の不利益な取扱い又は強制・禁止・制限といった強制の要素が存在することが必要であると解されるところ，本件情報収集活動の態様は上記⑴ウのとおりであって，これらはあくまで任意の情報収集活動であり，それ自体が原告らに対して信教を理由とする不利益な取扱いを強いたり，宗教的に何らかの強制・禁止・制限を加えたりするものではない。
この点，原告らは，履歴書様書面には原告らの所属団体名及び出入りしているモスク等の名前が特定して記載されており，本件情報収集活動の客観的実質は個人の信仰を推知・特定するものであるから，信教の自由を侵害する旨主張する。しかしながら，国又は公共団体が，個人に対して信仰の告白を強制したり，いずれの宗教団体に属するかなど，個人に信仰の証明を要求したりすることが禁じられることは格別，原告らのモスクへの出入状況を把握するために行われた情報収集活動は，捜査員が自らモスクへ赴いて，原告らのモスクへの出入状況という外部から認識することができる外形的行為を記録したにとどまるのであって，このような本件情報収集活動の態様に照らすと，それ自体が宗教に対する強制等の効果を有するものでないことは上記説示のとおりであるから，このような活動までもが信教の自由との関係で禁じられるものということはできない。原告らは，上記主張の前提として，国家機関が秘密裏に個人の信仰を推知しようとすること自体が信教の自由との関係で許容されない旨主張するが，本件情報収集活動が個人の信仰を推知しようとする目的の下に行われたものでないことは後記説示のとおりであって，原告らの主張は失当であるというほかない。
また，原告らは，本件情報収集活動によって，イスラム教が，社会的に許容されない宗教であるとのラベルを貼られかねず，イスラム教を信仰する者に多大な不利益がもたらされることになる旨主張するところ，確かに，原告らの中には，情報が流出したことによって，勤務先を退職せざるを得なくなったり，経営している店舗の売上げが大幅に低下する等の経済的不利益を被った者も存在することが認められる（〈証拠略〉）。しかしながら，こうした不利益は，本件情報収集活動それ自体による不利益ではなく，当該情報が本件流出事件によって漏えいしたことによる不利益というべきであるから，上記の不利益をもって，本件情報収集活動による信教の自由の侵害・制約があったとみることはできない。
さらに，原告らは，警察により宗教施設が徹底的に監視されている状況では，当該宗教施設への参集を躊躇することは当然であり，実際，警察が作成した文書（〈証拠略〉）からも，宗教施設の監視活動の一環として行われたサミット関連警備等によって，自らが監視対象とされていることを実感することにより，ムスリムの多くがモスクへの足が遠のき，ラマダーン明けの礼拝というイスラム教の重要な宗教的義務行為の抑制という効果をもたらした旨を主張する。
しかしながら，原告指摘の上記警察作成文書（〈証拠略〉）は，平成20年のラマダーン期間中の礼拝者が前年に比べて大幅に増加していること，その原因として，一連の北海道洞爺湖サミット関連警備に伴い，都内の警戒が強化されていたことによって出控えていた在日ムスリムが，サミット期間中イスラムに名を借りたテロが日本国内で発生しなかったことに安堵し，新たに礼拝に参加するようになったのではないかと分析されることを報告した文書にすぎず，宗教施設の監視活動を警察が行ったことによって平成19年のラマダーン期間中のモスク参拝者が減少したなどとは記載されていない。また，原告らは，少なくともその主張において，本件情報収集活動，とりわけ本件モスク把握活動を認識していたか否かを明らかにしていない上，原告らの陳述書をみても，本件流出事件発生前の時点において，原告らが本件モスク把握活動を認識していたとは認めるに足りない。なお，原告３，原告５，原告８，原告11，原告15及び原告17は，自らの通っているモスク付近に警察官がいるのを見たと陳述しており，その中には，モスク内まで入ってきた警察官を見たことがあると陳述する者もいるが，警察官を見た時期については，本件流出事件後であるとする者がいるほかは，その時期は明らかでなく，本件流出事件前にもモスク付近に警察官がいるのを見たりしたことがあったのかは判然としない（〈証拠略〉）。また，原告１は，本件流出事件発覚前よりＯが監視されている雰囲気が多々あったと陳述するが，監視者が警察官であると認識していたとは陳述していない（〈証拠略〉）。さらに，これらの原告の中に，警察によるモスク監視活動によって，モスクにおいて行われる宗教的儀式への参加を取りやめざるを得なくなったなど，現に萎縮効果が生じたことを陳述している者はいない。したがって，原告らの上記主張を採用することはできない。
イア原告らは，警視庁が，金曜礼拝やラマダーンという重要な宗教的儀式に照準を合わせてモスクを徹底的に監視したものであり，ムスリムの宗教活動を委縮させ，モスクへの来訪を抑制したものであって，憲法20条を受けた宗教法人法84条の趣旨に反し，信教の自由に対する圧迫・干渉に当たると主張するが，本件モスク把握活動によって原告らの宗教活動が委縮されたり，そのモスクへの来訪が抑制されたと認めるに足りないことは上記アに認定したとおりであるから，原告らの上記主張も採用することはできない。
イ もっとも，自らが通っているモスク付近にいる警察官やモスク内に入ってきた警察官を見た原告らの中には，これらを見た時期が本件流出事件前であった可能性のある者がいることも否定できないところ，原告らは，警視庁及び警察庁が，テロ対策の名目の下に，一般のムスリムの情報ばかりを収集しており，本件情報収集活動はテロ活動防止のために必要な情報収集ではなく，信教の自由に対する圧迫・干渉に当たる旨主張するので，憲法の保障する精神的自由の一つとしての信教の自由の重要性に鑑み，念のため，この点についても判断を加える。
ウ 本件データには，在日のイスラム諸国人ないしイスラム教徒の実態把握を「国際テロ対策」として推進している旨が記載されている（〈証拠略〉）など，随所に国際テロ対策として作成されたものであることをうかがわせる文言が存在するところ，後掲の各証拠及び弁論の全趣旨によれば，国際テロに関して以下の事実を認めることができる。
ａ 一般的に，テロリズムとは，特定の主義主張に基づき，国家等にその受入れ等を強要し，又は社会に恐怖等を与える目的で行われる人の殺傷行為等を指し（〈証拠略〉），平成24年７月31日の時点で，米国政府が，米国の国民の安全又は米国の国家安全保障（国防，外交関係又は経済的利益）を脅かす存在として指定している外国テロ組織は，いわゆるイスラム過激派であるアル・カーイダ，ヒズボラ，ジェマア・イスラミア，ラシュカレ・タイバ等を含め計49組織に上る（〈証拠略〉）。
ｂ 本件情報収集活動が行われた平成20年11月頃までの間に発生した国際テロ事案は，近年の主要なものだけでも，次のとおりである。
① 平成13年９月11日には，米国国内線の航空機４機が，イスラム過激派の命令により活動する19名のアラブ人青年のテロリストにハイジャックされ，うち２機が米国・ニューヨークの世界貿易センタービルに激突，１機がワシントンの国防総省に激突等した米国同時多発テロ事件が発生し，日本人24人を含む約3000人が死亡，多数が負傷し，アル・カーイダの幹部が逮捕された。実行犯のうち数名は，１年以上もの間，民衆に紛れて米国国内に在留していた。
② 平成13年12月22日には，パリ発マイアミ行きのアメリカン航空機（乗客・乗員197人）に対し，英国人が靴に爆弾を仕掛け，航空機内で爆発させようとしたところを発見され，機内で拘束された。同人は，英国人の母親とジャマイカ人の父を持つロンドン生まれのイスラム教への改宗者であり，改宗後，ロンドン市内のモスクに通っており，同モスクには，米国同時多発テロ事件の実行犯とされる者が通っていたことが判明した。
③ 平成14年10月12日には，インドネシア・バリ島のバー及びディスコにおいて，リモコン式爆弾ないし爆弾車を用いた同時多発テロ事件が発生し，日本人２人を含む202人が死亡，日本人14人を含む300人以上が負傷し，ジェマア・イスラミアのメンバーらが逮捕されたほか，11名が指名手配され，逮捕された者は「できるだけ多くの米国人を殺害するための爆弾の製造を手助けした。」等と供述した。
④ 平成15年５月12日には，サウジアラビア・リヤドの外国人居住区３か所において，実行犯15名により，自動車爆弾を用いた連続爆破テロ事件が発生し，実行犯を含む34人が死亡，日本人３人を含む194人が負傷した。サウジアラビア当局は，同テロの発生直前である同月６日，アル・カーイダの武器庫を摘発し，大量の武器等を押収し，テロ実行犯を含む19名の容疑者を指名手配していたが，当該容疑者のうち３人は同テロで死亡した実行犯の一部であった。
⑤ 平成15年11月20日には，トルコ・イスタンブールの英国総領事館及び英国系銀行ＨＳＢＣにおいて，爆薬をトラックの荷台に仕掛けて自爆させる方法による連続爆弾テロ事件が発生し，英国総領事を含む30人が死亡，約450人が負傷し，アル・カーイダ等の組織が共同でテロを実行した旨の犯行声明をした。
⑥ 平成16年３月11日には，スペイン・マドリード市内の通勤列車で，ほぼ同時に10回ダイナマイトが爆発するというテロ事件が発生し，191人が死亡，約1900人以上が負傷し，被害者の国籍は14か国に及んだ。３組織が「イラクとアフガニスタンにおけるお前たちの行動への報復だ。」等と主張する旨の犯行声明をし，また，実行犯が使用していたものとみられるワゴン車から起爆装置７個とコーランの詩が録音されたアラビア語のテープが押収された。
⑦ 平成16年９月９日には，インドネシア・ジャカルタの豪州大使館前で，自動車爆弾が同大使館に突っ込もうとして，実行犯１名を含む12人が死亡，180人以上が負傷した。同日，東アジア・ジェマア・イスラミヤ名で，「豪州はイラクの戦争で侵略軍に加わった。犯行は，神とイスラムに対する最大の敵である豪州への報復だ」等と犯行に言及してイラクからの豪州軍の撤退を要求し，「要求が認められない場合は，更に多くの痛手を加える。自動車爆弾がやむことはない。」旨のアラビア語の犯行声明がイスラム系ウェブサイトに掲載された。
⑧ 平成17年７月７日には，英国・ロンドンの中心部の地下鉄３か所と走行中のバス内で，実行犯である英国人４名が手製爆弾をバックパックに詰めて自爆する同時多発テロ事件（以下「英国同時多発テロ事件」という。）が発生し，自爆犯４人を含む56人が死亡，約700人が負傷した。同テロについて，アル・カーイダ等が犯行声明をし，英国の報告書においては，同テロの実行犯２名はアル・カーイダと接触した可能性が指摘され，犯行の動機は，典型的なイスラム教徒への不公平な取扱いへの敵愾心であったと報告されており，事件から学ぶこととして，ホームグローンテロリストの脅威，自爆テロを敢行するまでに過激化した英国人についての理解を深める必要があると報告されている。ホームグローンテロリストとは，欧米等の非イスラム圏先進諸国で普通に居住してきた者が，何らかの影響で過激化し，居住している国内で，あるいはイスラム過激派が標的としている国の権益を狙って国際テロを起こすテロリストであり，上記事件等をきっかけに，近年，各国で注目されている。
⑨ 平成17年10月１日には，インドネシア・バリ島の欧米等からの観光客が多い繁華街等のレストラン３件において，実行犯３名が爆発物をバックパック等に詰めて自爆する連続テロ事件が発生し，日本人１人を含む23人（実行犯３人を含む。）が死亡，146人が負傷した。
⑩ 平成18年７月11日には，インド・ムンバイの夕方ラッシュ時で混雑していた７本の列車に爆弾を仕掛けて爆発させる連続多発テロ事件が発生し，186人が死亡，890人が負傷した。ムンバイ警察は，同テロは，インド学生イスラム運動の支援を得て，イスラム系テロ組織ラシュカレ・タイバが実行したと公表した。
以上のほか，アルゼンチン，フィリピン，ロシア，モロッコ等においても，イスラム過激派による爆弾を用いたテロ事件が発生していたほか，平成13年には米国で炭疽菌事件が発生し，平成14年にはアル・カーイダメンバーの米国人が，放射性物質をまき散らす「汚い爆弾」（ダーティ・ボム）によって米国を攻撃する計画を立てていたことが明らかとなり，平成15年には英国・ロンドンにおいて，イスラム過激派グループが，猛毒リシン関連物質を所持していたことが判明し，平成16年２月には米国・ワシントンにおいて，上院院内総務事務所からリシンが発見されるなど，核・生物・化学物質を使用したテロ（ＮＢＣテロ）事案も発生している。（〈証拠略〉）
ｃ 我が国は米国の同盟国であり，我が国にはイスラム過激派がテロの対象としてきた米国関連施設が多数存在しているところ，①平成16年５月６日，イスラム系ウェブサイト上のＲの音声声明において，「米軍は，Ｓを殺害した者に多くの褒賞を約束した。我々も米，同盟国，国連職員等を殺害した者に以下の報酬を与える。」，「日本やイタリア等の同盟国に金500ｇ（約70万円）を支給する」と述べられ，②同年10月１日，アルジャジーラにおけるＴ（アル・カーイダの指導者）の音声声明において，「我々は米・英等の軍隊による侵略を黙って待つべきではない。直ちに抵抗を始めるべきだ。米・英・豪・仏・ポーランド・ノルウェー・韓国・日本の権益はあらゆる場所にある。これらの国々は，アフガニスタン，イラク，チェチェンの占領に参加し，イスラエルの存在を支援している。」と述べられ，③平成20年４月22日，イスラム系ウェブサイト上のＴのビデオ声明において，共同通信社からの，日本は今でもアル・カーイダの攻撃対象かという質問に対し，「日本は，欧米のイラクでの活動に協力したと主張しているが，ムスリムに対する十字軍の軍事行動にまで参加しているではないか。」「我々の土地を占領・略奪し，通常兵器や核爆弾で（日本を）攻撃した米国の同盟国に日本はなっている。」と述べられた。（〈証拠略〉）
また，平成15年12月，国際手配されていたアル・カーイダの関連組織の幹部であるフランス人のＰがドイツで逮捕され，これを端緒として，同人が，平成14年７月に偽造旅券で不法に我が国に入国し，新潟市内に潜伏していた事実が判明するとともに，同人は，在日中，まじめで黙々と仕事をこなすフランス人として知られていたが，英国やフランスに拠点を置くイスラム系のテロ組織メンバーと頻繁に連絡を取り合い，イスラム過激派ジェマア・イスラミアの支部があるマレーシアを訪れるなど，欧州と東南アジアのテロ組織をつなぐパイプ役を果たしていた疑いが浮上していたほか，別のイスラム過激派メンバーがＰと同居する形で我が国に一時滞在していたことが判明し，また，同人は，敬けんなイスラム教徒で，１日５回の祈りは欠かさず，新潟東港や群馬県伊勢崎市にあるモスクにも頻繁に姿を見せていたことや，同人が偽名で開設した郵便貯金口座に数十万から100万円が数十回にわたって振り込まれていたことも判明し，同人が在日中にテロ資金の獲得と我が国での支援者作りを進めていた疑いも浮上した（〈証拠略〉）。
さらに，平成19年３月，米国で拘束中のアル・カーイダ幹部のQが，在日米国大使館を破壊する計画等に関与したと供述していたことが確認されたところ，同人は，ジハードを行うために，Rへの忠誠等を誓い，同人のために，米国同時多発テロ事件の作戦を企画，準備，実行するための作戦指揮者で，全世界における作戦を行うための軍事指揮官であり，炭疽菌などの生物兵器製造部門の運営・管理，米国におけるダーティ・ボム作戦の管理を直接担当していた旨も供述した（〈証拠略〉）。
ｄ モスクは，イスラム教の宗教活動の核心である信仰告白や礼拝が行われるといった宗教的側面のみならず，その教典であるコーラン（クルアーン）やハディースの意味を教える教育の場であり，ムスリムたちが憩い，食べ，語り，絆を深める交流の場でもある（〈証拠略〉）。
他方で，ホームグローンテロリストの存在が近年各国で注目されていることは上記ｂ⑧に認定したとおりであるところ，こうした過激化のプロセスの可能性としては，インターネットを通じた過激な思想との接触，刑務所や宗教施設におけるイスラム過激派からの勧誘等があると指摘されている。現に，英国同時多発テロ事件の実行犯らは，モスク等における青少年活動を通じて親密になっていき，過激化の決定的な要因は明らかでないものの，地域のモスク等で講義を受講し，ビデオを鑑賞し，過激な思想に関する書籍を読む機会を得ていた可能性が指摘されている。また，平成18年６月２日から同月３日にかけて，カナダ警察当局は，カナダ情報総局本部，カナダ放送協会，カナダ国防軍基地，トロント証券取引所，カナダ連邦議会議事堂等を標的とし，カナダ首相の殺害も計画に入れたテロ事件を計画した容疑等により，17名を逮捕し，硝酸アンモニウム３トン，拳銃等を押収したところ，その容疑者等は全員がカナダ居住の男性であったが，うち６名は同じモスクに通い，同モスクで指導的役割を果たしていた者（容疑者グループの最年長者）とともに礼拝，スポーツ活動，イスラムに関する議論等を行い，カナダ国防軍のアフガニスタン派遣に不満を持ち，過激な内容の説法を受けたことがあるため，このことが過激化の要因となった可能性が指摘され，また，他の３名は，1990年代に，アル・カーイダの財政支援者と同じモスクに通っていたことが報じられている。（〈証拠略〉）
さらに，イスラム過激派指導者が，ロンドンのモスクで自爆テロ犯を勧誘する活動を行っていたことも明らかになっている（〈証拠略〉）。
エ 上記ウに認定の各事実によれば，本件情報収集活動が行われた平成20年11月頃までの間に多数の国際テロ事案が発生しており，その事案の内容をみると，米国政府が指定している外国テロ組織，とりわけイスラム過激派によるものが多くを占め，その手法は，爆弾や化学物質等を用いて，国籍を問わずに極めて多数の一般人を巻き込む方法によって行われており，その死傷者数は，１回のテロで数百人ないし数千人にまで及び，また，その背景には，イラク戦争等への報復であったり，イスラム教徒への不公平な取扱いへの敵愾心などが存在していたということができ，さらに，こうした国際テロは様々な地域及び国において発生しており，我が国に地理的に近接した東南アジア地域にも及んでいるということができる。
また，我が国については，上記ウｃのとおり，複数のイスラム過激派組織の指導者によって，米国の同盟国ないしイラク等の占領に参加してイスラエルの存在を支援している国であるとして，攻撃対象として名指しされており，実際に，我が国にイスラム過激派組織の幹部が不法滞在していたことが発覚したり，イスラム過激派組織の幹部が在日米国大使館を破壊する計画等に関与した旨供述していることからすれば，日本国内においてイスラム過激派による国際テロが発生する危険は十分に存在していたということができ，かつ，ひとたび国際テロが発生すると，その被害は多数の一般人を巻き込み，数百人ないし数千人単位の死傷者数を生じさせる可能性さえあるというべきである。
さらに，上記ウｂに認定したテロ事件は，いずれも，複数名の関与の下，爆弾等を事前に準備し，多数人の集まる場所を狙って，同時又は連続的に爆破等するというものであること，とりわけ，米国同時多発テロ事件の実行犯のうち数名は，テロの実行まで民衆に紛れて１年以上米国国内に在留していたことからすれば，これらは，複数名のテロリストが目的を秘して相当の準備期間をもって計画的に社会に潜伏し，一般人としての日常生活を装いながら，秘密裏に用意周到に作戦を練った上で実行に移されたものであることが明らかであるところ，そうであるにもかかわらず，こうしたテロ事件が現に世界的に多発していることに加え，近年では，国内でインターネットや刑務所，宗教施設における過激派との接触を通じてテロリストになるというホームグローンテロリストの存在が指摘されていること（上記ウｂ⑧，ｄ）も併せ考慮すれば，テロ事件に関する情報を事前に入手し，又は民衆に紛れたテロリストを発見して国際テロの発生を未然に防止することは，容易ではないというべきである。
そして，上記ｄのとおり，モスクは，イスラム教徒にとって宗教的側面のみならず交流の場としての意味も有しているところ，過激化のプロセスの可能性の一つとして宗教施設におけるイスラム過激派からの勧誘等が指摘されており，現に，英国及びカナダで発生したテロ事件の実行犯は，モスクに通っている間に勧誘を受けて過激化したことがうかがわれるのであるから，一般人としての日常生活を装っているテロリストを早期に発見して国際テロを防止するためには，イスラム教徒達がいかなるコミュニティーを形成しているのか，そしてその活動の概要がいかなるものかを把握する必要があり，また，ある者が平穏なイスラム教徒であるか，あるいはイスラム過激派に属するテロリストかを見極めるためには，その者の宗教的儀式への参加の有無，教育活動への参加の有無，その者が宗教的なコミュニティーの中でいかなる立場にあるかといった外形的側面からうかがわれる諸般の事情からの推測によらざるを得ないのであって，そのためには，モスクの付近はもとより，場合によってはその内部に立ち入って，その活動実態をある程度継続的に把握するという態様によらざるを得ないというべきである。
オ このように，日本国内において国際テロが発生する危険が十分に存在するという状況，ひとたび国際テロが発生した場合の被害の重大さ，その秘匿性に伴う早期発見ひいては発生防止の困難さに照らせば，本件モスク把握活動を含む本件情報収集活動によってモスクに通う者の実態を把握することは，警察法２条１項により犯罪の予防をはじめとする公共の安全と秩序の維持を責務とされている警察にとって，国際テロの発生を未然に防止するために必要な活動であるというべきである。
また，これに加え，これまでの国際テロ事案が発生した経緯等を考慮すると，本件情報収集活動が，主としてイスラム教徒を対象とし，収集情報の中にモスクの出入状況という宗教的側面にわたる事柄が含まれていることは，イスラム教における信仰内容それ自体の当否を問題祝していることに由来するものではなく，イスラム教徒のうちのごく一部に存在するイスラム過激派によって国際テロが行われてきたことや，宗教施設においてイスラム過激派による勧誘等が行われたことがあったことといった歴史的事実に着眼して，イスラム過激派による国際テロを事前に察知してこれを未然に防ぐことにより，一般市民に被害が発生することを防止するという目的によるものであり，イスラム教徒の精神的・宗教的側面に容かいする意図によるものではないということができる。
他方，本件モスク把握活動は，上記説示のとおり，捜査員が自らモスクへ赴いて，原告らのモスクへの出入状況という外部から容易に認識することができる外形的行為を記録したにとどまり，当該記録に当たり，強制にわたるような行為がされていないことは上記⑴ウに説示したとおりである上，これによる信教の自由に対する影響は，それが存在するとしても，せいぜい警察官がモスク付近ないしその内部に立ち入ることに伴い嫌悪感を抱くこととなったというにとどまる。
これらを総合すると，［判示事項］本件情報収集活動は，仮に，これによって原告らの一部の信仰活動に影響を及ぼしたとしても，国際テロの防止のために必要やむを得ない措置であり，憲法20条やこれを受けた宗教法人法84条に違反するものではないというべきである。
⑶本件情報収集活動が，憲法14条に違反するか否かについて
ア 原告らは，本件情報収集活動が，ムスリムであることのみに着目してムスリムを狙い撃ちにしたものであって，憲法14条１項後段が禁じる「信条」に基づく差別に当たる旨主張する。
ア 確かに，本件データのうち，「実態把握強化推進上の要点」と題する書面（〈証拠略〉）には，「実態把握の対象」として，「イスラム諸国会議機構（ＯＩＣ）の国籍を有する者及びその他の国籍を有するムスリム」と記載されており，これによれば，警察は，実態把握の対象とするか否かを，少なくとも第一次的にはイスラム教徒であるか否かという点に着目して決していたことが認められ，そうすると，この点で信教に着目した取扱いの区別をしていたこと自体は否めないというべきである。
そして，憲法14条１項は，事柄の性質に即応した合理的な根拠に基づくものでない限り，差別的取扱いを禁止する趣旨の規定と解される（最高裁昭和39年５月27日大法廷判決・民集18巻４号676頁，最高裁昭和48年４月４日大法廷判決・刑集27巻３号265頁等）ところ，同項後段が，「信条」による差別が許されない旨を特に明記していることや，憲法の保障する精神的自由の一つとしての信教の自由の重要性に鑑みると，信教に着目した取扱いの区別に合理的な理由があるか否かについては，慎重に検討することが必要である。
イ そこで検討するに，①本件情報収集活動が，主としてイスラム教徒を対象とし，収集情報の中にモスクの出入状況という宗教的側面にわたる事柄が含まれていることは，イスラム教徒の信仰それ自体の当否を問題視していることに由来するものではなく，国際テロを巡るこれまでの歴史的事実に着眼して，イスラム過激派による国際テロを事前に察知してこれを未然に防ぐことにより，一般市民に被害が発生することを防止するという目的によるものであり，イスラム教徒の精神的・宗教的側面に容かいする意図によるものではないこと，②本件モスク把握活動を含む本件情報収集活動によってモスクへの通所状況を含む原告らの信仰活動等の実態を把握することは，国際テロ防止のために必要な活動であり，警察の責務に属するものであること，③他方，これによる原告らの信教の自由に対する影響は，それが存在していたとしても，警察官がモスク付近ないしその内部に立ち入ることについての嫌悪感にとどまることは，上記⑵イオで説示したとおりである。
ウ そうすると，［判示事項］本件が，信教に着目した取扱いの区別という憲法14条１項後段の列挙事由にわたる区別であることや，精神的自由の一つである信教の自由の重要性を考慮しても，その取扱いの区別は，合理的な根拠を有するものであり，同項に違反するものではないというべきである。
イ 原告らは，憲法14条により，差別されない権利が保障され，国家としては，差別を助長する効果を有する行為をする場合には，差別を助長しないように配慮すべき義務を負うところ，本件情報収集活動は，ムスリムがテロリストあるいはテロリストである可能性が高いという偏見に基づくものであり，国家が差別的メッセージを発するものであるから，ムスリムに対する差別を助長する効果を有し，原告らの差別されない権利を侵害している旨主張する。
しかしながら，本件情報収集活動における取扱いの区別が，合理的な根拠を有するものであることは上記アで説示したとおりである上，本件情報収集活動によって収集された情報が，外部に開示されることの全く予定されていないものであることはその体裁等からして明らかであって，本件情報収集活動それ自体が，国家が差別的メッセージを発するものであるということはできない。
この点，原告らは，たとえ，警察が収集・保管している情報であるとしても，情報の流出の危険が常に存在し，いったん情報が流出すれば，警察がムスリムを差別的に取扱っているという一般市民に対する強いメッセージとなる旨主張するが，この点は，結局のところ，本件流出事件を発生させたこと自体についての違法性の問題に帰するのであって，本件情報収集活動自体の違憲性・違法性の根拠とはなるものではない。
なお，原告らは，憲法13条及び14条に照らし，原告らには，法律上，国家から差別的に取り扱われない利益があるところ，本件情報収集活動によって，この法的利益を侵害されたとも主張するが，上記説示に照らし，採用することはできない。
したがって，原告らの上記主張は採用することができない。
⑷本件情報収集活動が，原告らのみだりに自身の信仰内容・信仰活動に関する情報を行政機関に収集・管理されない自由（憲法13条）を侵害するか否かについて
アア履歴書様書面の中にモスクへの出入状況が記載され，中には宗教的儀式又は教育活動への参加の有無について記載されている原告がいること，人定容疑書面の「容疑」欄に布教活動の熱心さが具体的に記載されている原告もいることは上記⑴イに認定のとおりであって，これらの記載は，同人がイスラム教徒であることを直接推認させるのみならず，その信仰の深ささえも指し示す情報であるといえるところ，人がいかなる思想，信条を有しているかというのは，個人の内面ひいては人格的自律に直接関わる事柄であって，社会生活の中で本人の承諾なくして開示されることが通常予定されていない情報の一つであるということができる。
イ しかしながら，国際テロの発生を未然に防止するためには，モスクに通う者の実態を把握することが必要であり，そのためには，モスクの付近はもとより，場合によってはその内部に立ち入って，その活動実態をある程度継続的に把握するという態様によらざるを得ないことは上記⑵イエ及びオで説示したとおりである。また，平成15年12月にドイツで逮捕されたPが，我が国に偽造旅券を用いて潜伏中に，テロ資金の獲得と我が国での支援者作りを進めていた疑いが浮上したことは上記⑵イウｃに認定したとおりであるところ，平成11年には，国連においてテロリズムに対する資金供与の防止に関する国際条約が採択され，また，平成16年10月22日には，ＦＡＴＦ（FinancialAction Task Force on Money Laundering）が，テロ資金供与に関するＦＡＴＦ特別勧告を発出し，テロリズムへの資金供与と闘うために行動を起こすことは死活的重要性を有するとの認識を示した上で，テロリズムとテロ行為に対する資金供与を探知し，防止し，抑止する上での９項目の基本的な枠組みを提供していると認められること（〈証拠略〉）などに照らすと，モスクに出入りする者の中に，テロリズムに対する資金提供者などのテロリスト支援者がいないかどうかを探索することも，国際テロの発生を未然に防止するために必要な情報収集活動ということができる。そうすると，警察法２条１項により公共の安全と秩序の維持を責務とする警察には，国際テロ防止のための情報収集活動の一環として，モスクに出入りする各人について，その信仰活動を含む様々な社会的活動の状況を広汎かつ詳細に収集して分析することが求められるというべきである。
他方で，本件モスク把握活動は，捜査員が自らモスクへ赴いて，原告らのモスクへの出入状況や宗教的儀式，教育活動への参加状況という外部から容易に認識することができる外形的行為を観察したというものであって，その意味では，これによって把握される原告らの行為が，第三者に認識されることが全く予定されていないものであるというわけではないし，本件情報収集活動全体でみても，これらは原告らに対して信仰の証明を要求したりするものでも，不利益な取扱いを強いたり，宗教的に何らかの強制・禁止・制限を加えたりするものでもなく，モスクの付近ないしその内部に警察官が立ち入ることに伴い，原告らが嫌悪感を抱き得るにとどまる。
この点，原告らは，警察が，原告５や原告16に対し，別人を被疑者とする事件の関係者として，刑事訴訟法の定めを逸脱・濫用する違法な捜索差押えを行っており，社会通念上相当性を欠く旨主張するところ，確かに，証拠（〈証拠略〉）によれば，原告５及び原告16に対しては携帯電話等の捜索差押えが行われたことが認められるが，これらの捜索差押えが，違法な別件捜索差押えであることを認めるに足りる証拠はなく，原告らの主張は採用することができない。
これらに加えて，上記⑵イエで説示したような，ひとたび国際テロが発生した場合の被害の重大さにも照らすと，本件情報収集活動によって収集された原告らの情報が社会生活の中で本人の承諾なくして開示されることが通常予定されていないものであることを踏まえても，本件情報収集活動は国際テロの防止の観点から必要やむを得ない活動であるというべきである。
ウ したがって，［判示事項］本件情報収集活動が憲法13条に違反する旨の原告らの主張を採用することはできない。
イ 原告らは，本件データに，原告らの国籍，本籍地，犯罪歴等の社会的差別の温床となる情報が含まれており，これらの情報がセンシティブ情報に当たる旨主張するところ，このことからすれば，信仰内容・信仰活動に関する情報のみならずその余の情報の収集についても，原告らの個人に関する情報をみだりに収集・管理されない自由を侵害する旨を主張するものとも解される。そして，確かに，これらの情報も，原告らのプライバシーに当たるということができ，とりわけ犯罪歴は，人の名誉，信用に直接にかかわる事項であるということができる。
しかしながら，日本国内において国際テロが発生する危険が十分に存在するという状況等が存在する反面，テロ事件に関する情報を事前に入手し，又は民衆に紛れたテロリストを発見して，国際テロの発生を未然に防止することが容易ではないことに照らせば，本件情報収集活動が国際テロの発生を未然に防止するため必要な活動であり，諸般の事情を収集する必要のあることは上記⑵イで説示したとおりであって，そうである以上，当該活動の過程において，原告らが，その信仰内容や信仰活動に関する情報のみならず，犯罪歴等のプライバシーに関する情報について収集されたとしても，本件情報収集活動の上記性質等に照らし，やむを得ない制約に当たるというべきである。のみならず，その収集態様としても，関係機関等との連携や，原告らが警察から接触又は捜索等を受ける過程で収集されたものであると推認されることは上記⑴ウに説示したとおりであって，これらが違法又は特段不相当な方法であるということはできないから，本件情報収集活動は憲法13条に違反するものではないというべきである。
⑸警視庁及び警察庁による個人情報の保有が憲法13条に違反するかについて
ア 原告らは，警察による原告らの個人情報のデータベース化による保有自体が，憲法13条が保障する個人に関する情報をみだりに第三者に開示又は公表されない自由の侵害に当たる旨主張する。
しかしながら，［判示事項］情報収集活動は，当該活動によって得られた情報を蓄積し，分析するために行われるものであるところ，本件情報収集活動が憲法13条，20条等に違反するものでないことは既に説示したとおりであり，このように適法な活動により得られた情報を警察が保有して分析等に利用することができることは当然のことであるから，当該情報の保有が憲法13条に違反することはないというほかない。
イ この点，原告らは，平成20年最判を引用しつつ，情報管理制度にシステム技術上又は法制度上の不備がある場合には，第三者に個人情報が開示又は公表される具体的危険が生じることや，本件は，こうした情報が流出したことによって発覚したものであり，まさに情報が容易に漏えいする具体的危険が現実化した結果であることなどを主張する。
しかしながら，このような主張は，結局のところ，警察による原告らの個人情報の保有自体ではなく，当該情報が第三者に開示又は公表されたこと，すなわち本件流出事件発生の違法性を主張するにすぎない。また，平成20年最判は，いわゆる住基ネットが個人に関する情報をみだりに第三者に開示又は公表されない自由を侵害したといえるか否かの検討の過程において，住基ネットのシステム上の欠陥等により情報が漏えいする具体的危険の有無等を検討しているものの，これは，当該訴訟における請求内容が，人格権に基づく妨害排除請求としての住民票コードの削除請求であったことに由来するものであって，現に漏えいが生じたことを前提に国家賠償請求が求められている本件とは事案を異にし，本件に適切でないといわざるを得ない。
ウ したがって，原告らの主張は採用することができない。
⑹法律の留保原則に違反するかについて
原告らは，本件情報収集活動のように，継続的・組織的・網羅的・大規模に個人情報を収集し，保管し，利用する場合には，具体的な目的と拠るべき基準を明記した法律が不可欠であり，警察法２条１項はその根拠法にはならない旨主張する。
しかしながら，警察法２条１項が「犯罪の予防」，「その他公共の安全と秩序の維持」を警察の責務として定めていることに照らすと，これらに必要な警察の諸活動は，強制力を伴わない任意手段による限り，一般的に許容されるべきであるところ，本件情報収集活動が上記責務に照らして必要な活動であることは既に説示したとおりである。
また，収集する情報が国民の権利，自由の干渉にわたるおそれのある事項に関わる場合には，当該情報の収集活動は任意手段によるからといって無制限に許されるべきではないが，本件情報収集活動は国際テロの防止の観点から必要やむを得ない活動であるというべきことも既に説示したとおりである。
したがって，原告らの上記主張は採用することができない。
⑺本件個人データの収集・保管・利用が保護法に違反するかについて
ア 保護法３条１項違反の有無について
ア 原告らは，同項前段は，行政機関が個人情報を保有することができるのは「法令の定める所掌事務を遂行するため必要な場合に限」られる旨定めるところ，被告国は，原告らの個人情報を保管・利用することによって遂行しようとする具体的な事務の内容を特定せず，当該個人情報を保管・利用することが当該所掌事務の遂行のために必要量小限度にとどまることを主張立証しないので，本件個人データの保管・利用が同項前段に反する旨主張する。
しかしながら，本件情報収集活動及び収集した情報の保管が，警察法２条１項の定める警察の責務に照らして必要な活動であることは既に説示したとおりであるから，原告らの上記主張は採用することができない。
イ 原告らは，保護法３条１項後段は，個人情報の保管・利用に当たっては，その「利用の目的をできる限り特定し」なければならない旨を定めるところ，被告国は，その「利用の目的」について，漠然としたテロ対策を主張するのみで，原告らの個人情報をテロ対策のどのような局面で利用するのか，何ら具体的に主張しないから，本件個人データの保管・利用は同項後段に反する旨主張する。
しかしながら，本件情報収集活動及び収集した情報の保管が警察法２条１項の定める警察の責務に照らして必要な国際テロ対策活動であることは既に説示したとおりであるところ，事柄の性質上，国際テロ対策という以上にその目的を明らかにすることは困難というべきであるから，上記の程度の特定でも足りると解するのが相当であり，原告らの上記主張は採用することができない。
イ 保護法４条違反の有無について
原告らは，同条は，行政機関は，個人情報の取得に当たっては，原則として，「あらかじめ，本人に対し，その利用目的を明示しなければならない」と定めるところ，警察庁及び国家公安委員会は，利用目的を明示することなく原告らから個人情報を取得しているとして，本件個人データの収集・保管・利用が同条に反する旨主張する。
しかしながら，同条は，「本人から直接書面（中略）に記録された当該本人の個人情報を取得するとき」についての定めであるところ，本件個人データが，原告ら本人から，直接書面に記録されたものとして取得されたものであることを認めるに足りる証拠はない。
したがって，本件個人データの収集・保管・利用が同条に反するとはいえず，原告らの上記主張は採用することができない。
ウ 保護法６条違反の有無について
原告らは，同条１項は，行政機関の長は，「保有個人情報の漏えい，滅失又はき損の防止その他の保有個人情報の適切な管理のために必要な措置を講じなければならない」と定めるところ，警察庁長官又は国家公安委員長は，求められる適切な管理のための必要な措置を講じることなく漫然と原告らの個人情報を管理した結果，本件流出事件を引き起こしたのであって，本件個人データの保管・利用は，同条に反する旨を主張する。
しかしながら，この主張は，結局のところ，本件個人データの保管・利用自体ではなく，当該情報が第三者に開示又は公表されたこと，すなわち本件流出事件の違法性を主張するにすぎないから，これをもって，本件個人データの保管・利用を違法とみることはできず，原告らの上記主張は採用することができない。
エ 保護法８条１項違反の有無について
原告らは，同項は，行政機関の長は，「法令に基づく場合を除き，利用目的以外の目的のために保有個人情報を自ら利用し，又は提供してはならない」と定めるところ，本件データの一部（〈証拠略〉）からは，警察庁が全く無制約に法務省入国管理局等の各種行政機関と情報を共有していることがうかがわれ，利用目的以外の目的のために保有個人情報を利用・提供していることが明らかであるから，本件個人データの保管・利用は同項に反する旨主張する。
しかしながら，警察庁が法務省入国管理局等の各種行政機関と情報を共有したからといって，それが利用目的以外の目的のための自らの利用又は情報の提供に当たるということはできず，かえって，政府の犯罪対策閣僚会議が平成20年12月に定めた「犯罪に強い社会の実現のための行動計画2008」（〈証拠略〉）においては，「テロの脅威等への対処」という大項目中の「情報機能等の強化及び違法行為の取締りの徹底」という項目の「①テロの未然防止に向けた国内外における情報収集・分析機能の強化」として，情報関係省庁間の緊密な連携によりテロの未然防止に向けた情報収集・分析機能の強化・高度化を図ることとされていると認められることに照らすと，警察が国際テロ対策の一環として収集した情報を法務省入国管理局等の関係省庁と共有することは，当該情報の利用目的のための情報の提供に該当するというべきであって，原告ら指摘の証拠（〈証拠略〉）を踏まえても，警察庁が，国際テロ対策という利用目的以外の目的で，収集した情報について利用をし，又はその他の機関へ提供をしたと認めるには足りない。
したがって，原告らの上記主張は採用することができない。
オ 保護法10条１項違反の有無について
原告らは，同項は，行政機関が個人情報ファイルを保有しようとするときは，当該行政機関の長は，あらかじめ，総務大臣に対し，ファイルの名称等の一定の事項を通知しなければならない旨定めるところ，本件データの一部（〈証拠略〉）に代表される被告らが作成し保有する原告らの履歴書様書面は「個人情報ファイル」に当たるのに，当該通知は一切行われていないから，警察庁及び国家公安委員会による原告らに関する個人情報ファイルの作成は，同法10条１項に反する旨主張する。
しかしながら，そもそも，同項は，個別の国民の法的利益を直接保護することを目的とする規定ではないから，その違反をもって国家賠償法上の違法性を基礎付けることはできず，原告らの上記主張は失当といわざるを得ない。のみならず，既に説示したところに照らせば，本件個人データが国際テロの未然防止のために収集されたものであって，「国の安全」すなわち国家社会の基本的な秩序が平穏に維持されることに関する事項を記録するものであることは明らかであるから，同条２項１号により，同条１項の適用は除外されるというべきである。
したがって，原告らの上記主張は採用することができない。
⑻本件個人データの収集・保管・利用が保護条例に違反するかについて
ア 保護条例４条１項違反の有無について
原告らは，同項は，個人情報を収集するときは，その「個人情報を取り扱う事務の目的を明確にし」なければならない旨を定めるところ，被告東京都が，上記「目的」を明確にすることなく原告らの個人情報を収集したことは明らかであるから，本件個人データの収集・保管・利用は，同項に反する旨主張する。
しかしながら，本件情報収集活動が国際テロ対策という警察の責務に属する目的で行われたことは既に説示したとおりであるから，原告らの上記主張は採用することができない。
イ 保護条例４条２項及び３項違反の有無について
原告らは，同条２項は，「思想，信教及び信条に関する個人情報並びに社会的差別の原因となる個人情報については，収集してはならない」と定めるところ，本件において収集された原告らの個人情報は，原告らの信仰に関する情報であるから，同項に反する旨を主張するとともに，同条３項は，「個人情報を収集するときは，本人からこれを収集しなければならない」と定めるところ，本件において，警視庁は，原告ら以外から原告らの個人情報を収集したから，本件情報収集活動は，同項に反する旨主張する。
しかしながら，既に説示したところに照らすと，本件情報収集活動が「犯罪の予防」に係る事務について行われたものであることは明らかであるから，同条４項によって同条２項及び３項の適用は除外されるというべきである。
したがって，原告らの上記主張は採用することができない。
ウ 保護条例５条１項違反の有無について
原告らは，同項は，「保有個人情報を取り扱う事務を開始しようとするときは，東京都規則で定めるところにより，次に掲げる事項を知事に届け出なければならない」と定めるところ，本件においては何らの届出もされていないから，同項に反する旨主張する。
しかしながら，本件情報収集活動が「犯罪の予防」に係る事務について行われたものであることが明らかであることは上記説示のとおりであるから，同条２項によって同条１項の適用は除外されるというべきである。したがって，原告らの上記主張は採用することができない。
エ 保護条例３条１項及び７条２項違反の有無について
原告らは，警視総監に対し，保護条例３条１項は「個人情報の保護に関し必要な措置を講ずるとともに，個人情報がみだりに公にされることのないよう最大限の配慮」を義務付け，保護条例７条２項は「保有個人情報の漏えい，滅失及びき損の防止その他の保有個人情報の適正な管理のために必要な措置を講じ」ることを義務付けているところ，警視総監は，これらの義務を怠り，漫然と原告らの個人情報を管理した結果，本件流出事件を引き起こしたのであって，本件個人データの保管・利用は，上記各項に反する旨主張する。
しかしながら，この主張は，結局のところ，本件個人データの保管・利用自体ではなく，当該情報が第三者に開示又は公表されたこと，すなわち本件流出事件の違法性を主張するにすぎないから，これをもって，本件個人データの保管・利用を違法とみることはできず，原告らの上記主張は採用することができない。
オ 保護条例10条１項違反の有無について
原告らは，同項は，警視総監は「保有個人情報を取り扱う事務の目的を超えた保有個人情報の当該実施機関内における利用及び当該実施機関以外のものへの提供をしてはならない」と定めるところ，本件データの一部（〈証拠略〉）からは，警視総監は全く無制約に原告らの個人情報を警視庁内部で利用し，また，警察庁をはじめとする他の行政機関に提供していることがうかがわれ，利用目的以外の目的のために，保有個人情報を利用・提供していることが明らかであるから，本件個人データの保管・利用は同項に反する旨主張する。
しかしながら，警察は，国際テロ防止のために本件情報収集活動を行っているものであるから，警視庁が収集した情報を警視庁内で分析・検討することは当然行うべきことである。また，警視庁が警察庁等の各種行政機関と情報を共有したからといって，それが利用目的を超えた自らの利用又は情報の提供に当たるということはできず，かえって，警察が国際テロ対策の一環として収集した情報を他の情報関係省庁に提供することが，当該情報の利用目的のための情報の提供に該当するというべきことは上記⑺エに説示したとおりであって，証拠（〈証拠略〉）を踏まえても，警視総監が，国際テロ対策という目的以外の目的で，収集した情報について利用をし，又はその他の機関へ提供をしたと認めるには足りない。
したがって，原告らの上記主張は採用することができない。
⑼小括
以上によれば，警視庁及び警察庁による個人情報の収集・保管・利用は，いずれも違憲・違法であるとは認められず，これらの点について国家賠償法上の違法性は認められない。
２ 争点２について
⑴本件流出事件発生についての被告東京都の行為の国家賠償法上の違法性について
ア まず，警察庁及び警視庁が平成22年12月に行った各報告においては，本件データには警察職員が取り扱った蓋然性が高い情報が含まれていることが記載されたものの，本件データがいかにして外部に持ち出されたのかは具体的には明らかにされておらず，また，その後も，本件データが掲出された経緯についての警察による調査は続けられたが，現在においても，その詳細は解明されていないことは前提事実⑷のとおりである。
もっとも，本件データの元となった各文書は外事第三課が保有していたものであることは上記１⑴アに認定したとおりであり，また，上記各報告（〈証拠略〉）には，広範囲かつ集中的に調査を実施し，事案の究明に努めた結果として，外事第三課内で使用されているコンピュータの中には，外部記録媒体の使用履歴の証跡管理その他の管理が不十分と思われるものが一部存在することが判明するなど，外部記録媒体を用いた情報の持出しが可能であったことは否定できないと記載されていて，本件データが，外事第三課内で使用されているコンピュータから外部記録媒体を用いて持ち出されたことを想定した記述となっており，他方で，それ以外の可能性，例えば外部者によるハッキング等の可能性等については何ら触れられておらず，こうした可能性をうかがわせる特段の証拠もない。
これらに照らすと，本件データは，警察職員（〈証拠略〉によれば，本件データが保存されていた専用フォルダにアクセスできるのは直接の担当者と幹部に限られていたことが認められることに照らすと，おそらくは警視庁の職員）によって外部記録媒体を用いて持ち出されたものと考えるのが相当である。
イアそこで，このような持出し行為を発端とする本件流出事件について，警視庁の過失の有無を検討するに，本件データのうち作成日が新しいものは平成21年１月のものである（〈証拠略〉）から，本件データが外部に持ち出されたのは早くとも同月以降であると考えられるところ，〈証拠略〉によれば，この時期までに，別紙１〈略〉のとおり，警察を含む政府機関からの情報流出事案が多数発生しており，その中には，外部記録媒体を用いたデータの持出しが行われたもの，私有パソコンが用いられたもの，その結果としてインターネット上に警察情報が掲出されたもの，流出の結果個人情報の公開という被害が生じたものが含まれていた上，これらの流出事案については，新聞等でも報道されていたことが認められる。また，警察や政府機関以外についても，当時においては，パソコンからインターネット上へのウィニーによる流出被害が多発していたことは公知の事実である。
また，本件データの中には，原告らの個人情報である本件個人データが含まれており，特に，その内容は，原告らがイスラム教徒であることを直接明らかにするのみならず，その信仰の深ささえも指し示す情報という，個人の内面ひいては人格的自律に直接関わる事柄や，犯罪歴という人の名誉，信用に直接に関わる事項まで含まれていたことは既に認定・説示したとおりであって，これらの情報は，個人のプライバシーのうちでも最も他人に知られたくないものに当たるといえるところ，そのような情報がいったんインターネット上に流出すると，その伝播性・波及性の高さから，不特定多数の者に伝播する危険があり，その情報のすべてを後から回収することも極めて困難で，ほとんど不可能であるということができる。
そうすると，警視総監としては，本件データが外部へ持ち出され，その情報が外部のパソコンに接続されれば，ウィニ一等を通じてインターネット上に流出して，不特定多数の者に伝播し，それによって原告らに多大な被害を与えるおそれがあることが十分に予見可能であったということができる。してみると，警視総監としては，原告らの個人情報が絶対に漏えいすることのないよう，徹底した漏えい対策を行うべき情報管理上の注意義務を負っていたというべきである。
イ これに対し，被告東京都は，昭和61年最判を引用しつつ，①運用通達において，職員が警察情報システムを構成する電磁的記録媒体を警察の庁舎外に持ち出す行為は禁止されていたこと，②データの持出しは，地方公務員法34条違反として刑事罰のほか懲戒処分の対象とされる違法行為であること，③本件データがインターネット上に掲出される過程には複数の行為が必要であること，④警視庁は，平成20年２月までに自動暗号化システムの導入を完了し，その後，データの持出しによる情報漏えい事案は全く発生していないことなどの事情に照らせば，警視総監において，本件データがインターネット上に掲出されるという結果はもとより，本件流出事件の発生に至る具体的な経過につき予見可能性が認められないことは明らかである旨主張する。しかしながら，罰則規定や運用通達というのは，それ自体として物理的又は技術的にデータの持出しを不可能又は困難にするようなものではなく，平成21年１月頃の時点では既にパソコンからインターネット上へのウィニーによる流出被害が多発していたことは上記のとおりである。また，自動暗号化システムについては，同月頃ないし本件流出事件発生時である平成22年10月の時点で外事第三課内で使用するすべてのパソコンにインストールされていたことを認めるに足りる証拠はなく，かえって，証拠（〈証拠略〉）によれば，その当時，外事第三課内では，自動暗号化システムがインストールされていないパソコンも使用されていたことが認められる。そうすると，被告東京都主張の上記諸点は，いずれも，上記アに説示した警視総監の予見可能性を失わせる事情ということができない。
また，被告東京都は，情報漏えい事案において管理担当者等の予見可能性を否定した平成17年札幌高判（〈証拠略〉）を引用した主張もするが，同判決は，事件発生当時における予見可能性を基礎付ける具体的事実関係としていかなるものが存在していたかという点で本件と事案を異にするというべきであるから，同判決を踏まえても，上記判断が左右されるものではない。
ウ 次に，警視総監に情報管理上の注意義務違反があったか否かを検討する。
ア 証拠（〈証拠略〉）によれば，警視庁は，平成17年６月28日，セキュリティ規程等を制定・発出し，①警視庁本部に警視庁情報セキュリティ総括責任者（以下，単に「総括責任者」という。）を置き，総括責任者に対し，電子計算機，端末装置，電気通信回線又はこれらに接続する機器，電磁的記録媒体等については，適正な維持管理に努めることを義務付け（セキュリティ規程10条），その具体的内容として，警察業務で使用する電磁的記録媒体は，警察情報システム等の正常な動作の確保及び情報の漏えいを防止するため，使用することが認められた電磁的記録媒体でなければならず，情報管理責任者（所属における情報セキュリティを維持するため，警察情報システム等に係る情報セキュリティに関することを任務とする者）は，警察業務で使用する電磁的記録媒体を所属に受け入れた場合は，管理状況について毎月１回以上，所属長の点検を受けるものとし，情報管理者（担当している部署の警察情報システム等に係る情報セキュリティを維持するための電子計算機等の管理に関することを任務とする者）は，情報管理責任者から電磁的記録媒体を配布された場合は，施錠設備のあるロッカー等に保管するものとし，「電磁的記録媒体出入簿」により，電磁的記録媒体の出し入れの状況を明らかにすることとし（運用通達第２の７⑸等），また，②総括責任者に対し，情報セキュリティを維持するため，業務の目的に沿って必要な情報の暗号化を行うことを義務付け（セキュリティ規程11条），その具体的内容として，情報を電磁的記録媒体に保存する場合は，総括責任者が認めた場合を除き暗号化の措置を講じなければならず，情報管理者は，暗号化ファイルの電磁的記録媒体への出力証跡について検証を行い，その結果について所属長に報告することとし（運用通達第２の８⑴及び⑷），さらに，③職員に対し，警察情報システム等及びそれらにおいて取り扱われる情報を適正に取り扱うことを義務付け（セキュリティ規程14条），その具体的内容として，電磁的記録媒体の他人への交付や，個人の所有に係る電子計算機，電磁的記録媒体等の警察庁舎内への持込み，警察情報システム等を構成する機器及び電磁的記録媒体の警察庁舎外への持出しを原則として禁じた（運用通達第２の11⑶，⑽及び⑾）ことが認められる。
イ しかしながら，これらの措置は，いずれも，データの庁舎外への持出しを物理的又は技術的に不可能又は困難にするものというわけではなく，上記のようなルールを遵守するか否かは，結局のところ各職員個人の行動に委ねられていたということができ，また，上記ア①及び②の措置については，電磁的記録媒体の管理状況の所属長による点検，「電磁的記録媒体出入簿」への電磁的記録媒体の出し入れの状況の記入，暗号化ファイルの電磁的記録媒体への出力証跡の検証・報告という各手続が実際にどの程度履践されていたのかを明らかにする証拠はない。
さらに，自動暗号化システムについては，本件流出事件発生当時において，外事第三課内では，当該システムがインストールされていないパソコンも使用されていたことは，上記イイに認定したとおりである。
そうすると，結局のところ，単にセキュリティ規程等を制定・発出し，自動暗号化システムを導入しただけでは，情報が外部に漏えいすることを防止するための決め手にはならないのであって，その防止のためには，各職員や情報管理者等がセキュリティ規程等を実際に遵守するよう徹底する管理体制を構築することが必要不可欠であったというべきである。
ウ ところが，外事第三課内で使用されているコンピュータの中には，外部記録媒体の使用履歴の証跡管理その他の管理が不十分と思われるものが一部存在することが判明したことは上記アに認定したとおりであって，このことからすれば，外事第三課内におけるセキュリティ規程等を実際に遵守するよう徹底する管理体制は不十分なものであったとみざるを得ず，このことが，外部記録媒体を用いたデータの持出しにつながったとみるのが相当である。
したがって，警視総監には，情報管理上の注意義務を怠った過失があり，国家賠償法上違法であるといわざるを得ないから，この点について被告東京都は責任を負うというべきである。
⑵本件流出事件発生についての被告国の行為の国家賠償法上の違法性について
ア 原告らは，セキュリティ訓令７条１項によれば，警察庁には監査責任者が置かれ，警察情報システムに係る監査を行うものとされているところ，同条３項の定めるその職務に照らせば，監査責任者は，通常監査等の機会を通じて，平成18年から平成20年にかけて多発した情報漏えい事案の内容を正確に把握し，その原因及び対応策を分析し，その結果を年次情報セキュリティ監査計画に反映し，遅くとも平成21年の警視庁に対する通常監査において，外部記憶媒体を用いた情報漏えいを防止する対策がとられていることを確保すべき職務上の注意義務を負っていたのに，これらの業務を怠った結果，本件流出事件が生じた旨主張する。
イ そこで検討するに，確かに，警察庁は，セキュリティ訓令（〈証拠略〉）７条１項において，監査責任者を置き，警察情報システムに係る情報セキュリティに関する監査の実施を統括させることとしているところ，警察情報セキュリティ監査実施要領（〈証拠略〉）によれば，監査責任者は，都道府県警察等に対する通常監査を実施するため，毎年度，年度情報セキュリティ監査計画を策定し，同計画に基づき，個別の監査ごとに監査実施計画を定め，通常監査終了後は，監査報告書を作成し，最高情報セキュリティ管理者に提出し，最高情報セキュリティ管理者は，監査報告書を踏まえ，改善を求める事項その他必要と認める事項を対象部署の長に指示し，当該指示を受けた対象部署の長は，当該指示の内容を踏まえ，速やかに必要な措置を執り，その結果を最高情報セキュリティ管理者に報告するものとされていること，このほか，監査責任者は，最高情報セキュリティ管理者が特に必要があると認める場合には，特別監査を実施することとされていることが認められる。そして，本件流出事件の発生が外事第三課内における情報管理上の注意義務違反によるものであることは既に説示したとおりであり，このような情報管理の不十分さを警察庁による監査の段階で指摘することができていれば，本件流出事件の発生を防ぐことができた可能性があること自体は否定できない。
しかしながら，警察庁の監査責任者が行う監査というのは，上記のとおり年度ごとに行われる通常監査のほかは特に必要がある場合に行われる特別監査であり，監査責任者が各部署に常駐して情報セキュリティの遵守状況を確認するといった類のものではない（警察庁は，都道府県警全般を監督すべき立場にあり，監査責任者が全都道府県警の各部署に常駐して情報セキュリティの順守状況を確認するような形態での監査を行うことは不可能であり，このような監査をすべき義務があるということはできない。）から，監査責任者の監査について被告国に責任が生じるのは，例えば，恒常的に監査を怠っていたとか，監査によって不十分な点を発見したのにその指摘を怠ったというような場合に限られるというべきところ，本件全証拠を総合しても，本件流出事件の発生に関し，こうした事情を認めることはできない。かえって，証拠（〈証拠略〉）によれば，平成21年度の警察情報セキュリティ監査は，警視庁ほか道府県警察等を対象に行われ，過去の監査等の指摘事項の改善状況，情報流出事案の再発防止の更なる徹底の実施状況，外部記録媒体等の情報セキュリティ対策の実施状況，警察情報システムの管理状況，情報セキュリティ侵害等への対応状況を主な監査重点項目として監査を実施し，その結果，一部の部署において，①外部記録媒体の利用に関する証跡を取得することができない電子計算機において，管理されていない外部記録媒体が使用された形跡が見られたこと，②外部記録媒体に情報を記録する際の暗号化が徹底されていなかったこと，③外部記録媒体に対する情報の出力に係る証跡の検証を，当該外部記録媒体を利用した職員が行っていたことなどの不適正な状況が発見され，これを踏まえ，①電子計算機及び外部記録媒体の利用の管理，点検等を徹底すること，②外部記録媒体に情報を記録する際の暗号化を徹底すること，③外部記録媒体に対する情報の入出力に係る証跡の検証については媒体利用管理者が実施し，その結果を運用管理者に報告すること等の事項について，対象部署の長に改善を求めたことが認められる。
また，〈証拠略〉によれば，警察庁は，別紙１〈略〉の事例のうち，①平成18年３月のＡ・Ｂ警察における個人情報のインターネット上への流出事案の発生を受けて，私有パソコン等の点検，確認書（各職員が，公務使用承認を受けていない私物のパソコン及び外部記録媒体で警察情報を取り扱わないこと，ウィニーが導入されているパソコンを使用しないこと（それぞれ当時の基準による。）についての確認作業を実施した結果を記載した各所属長宛ての書面）の提出等，同月９日に開催された事務次官等会議における，私物パソコンを利用した情報の流出が大変憂慮すべき事態にあり，関係省庁において，職員の一人ひとりに，パソコンの利用について，情報流出することのないよう注意を徹底すべき旨の内閣官房長官発言を踏まえた情報管理の徹底，公務で使用する私有パソコンの一掃，監査・監察等の強化，全都道府県警察等を対象とした特別監査等の対策を，②平成19年２月のＣ警察における個人情報等のインターネット上への流出事案の発生を受けて，自己点検，個々面接の実施等による情報セキュリティ対策の基本事項の遵守，警察情報の管理に係る規程の遵守，外部記録媒体の利用制限及び暗号化措置等の対策を，③同年６月のＤ警察における個人情報のインターネット上への流出事案の発生を受けて，警察情報の管理に係る基本事項の徹底，不必要な警察情報の削除，無許可私有媒体の一掃，私有パソコン等の点検等の対策を，④平成20年５月のＥ警察における警察情報のインターネット上への流出事案の発生を受けて，私有パソコン等の点検と実機点検，未登録外部記録媒体の使用の禁止，確認書の再提出，小グループ討論会等による意識向上施策，証跡の記録及び管理，ＵＳＢキーによる外部記録媒体用ドライブの使用制限等の対策を，それぞれ実施したことが認められる。
これらによれば，警察庁の監査責任者は，所要の通常監査を行っていた上，インターネット上の情報流出事案が生ずる都度，考え得る対策を講じていたことを認めることができる。
ウ したがって，原告らの上記主張は採用することができず，本件流出事件について被告国の責任を認めることはできない。
⑶本件流出事件発生後の被告らの不作為についての国家賠償法上の違法性について
ア 原告らは，警視庁は，本件流出事件後，本件データについて警視庁及び警察庁が作成・管理していた文書であることを速やかに認めた上で，資料の公開・掲出を続けるインターネットプロバイダ一等に対して削除請求等の実効的な具体的対応をするべきであったのに，警視庁及び警察庁は，本件データについて自らが作成・管理していた文書であることを認めず，平成22年12月24日に漏えいの事実を認めて形式上の謝罪をするまで，何ら実効的対策をとらなかったのであるから，国家賠償責任を負う旨主張する。
イ そこで検討するに，確かに，〈証拠略〉によれば，警視庁及び警察庁は，原告らの個人情報を含め流出したデータを全面的には削除することができなかったことが認められる。
しかしながら，〈証拠略〉によれば，警察庁は，同年10月29日に本件流出事件を認知し，警視庁に連絡し，警視庁と連携しながら調査等を開始するとともに，警視庁は，その直後から，インターネット上に掲出された本件データを掲載するウェブページ用スペースを提供するプロバイダ等に対して，本件データをウェブページから削除するよう協力を要請していたことが認められる。
また，結果的に原告らの個人情報を含め流出したデータを全面的には削除することができなかったことは上記のとおりであるものの，〈証拠略〉によれば，その原因は，本件流出事件において，海外のサーバーを多数経由するなど流出元が容易に特定できない方法が用いられ，情報の回収が不可能とされるファイル共有ソフトであるウィニーが使用されており，流出した情報が掲載されたサーバー上のデータを警察が強制的に削除することはできず，海外のプロバイダーに任意の削除を求める方法しかとり得ないなどの複数の事情が相まったことによるものと認められる。
そうすると，警視庁及び警察庁は，連携して，尽くすべき義務は尽くしたものとみるのが相当であり，原告らのいう損害拡大防止義務を怠ったものということはできない。
なお，被告らが，本件データについて，警察が作成・管理していた文書であることを本件訴訟においても認めていないことは当裁判所に顕著な事実であるが，〈証拠略〉によれば，本件データには個人又は団体に関する情報，外国との協力関係に関する情報，警察による情報収集活動等に関する情報が含まれていて，本件データが警察において作成・管理されていた情報であることを正面から認めることは，当該個人や団体の権利利益が益々害され，また，当該外国との信頼関係が損なわれるおそれがある上，警察による今後の国際テロ対策に係る情報収集活動等の適正な遂行に支障を及ぼすおそれがあると認められるから，これをもって，国家賠償法上違法な独立の行為であるということはできない。
ウ したがって，原告らの上記主張は採用することができない。
３ 争点３について
⑴ア本件流出事件においては，原告らの個人情報がインターネット上に掲出されたものであるが，掲出された情報の中には，原告らの信仰内容にわたる情報や，前科に関する情報という，他人への開示を最も欲しない情報が含まれていた上，「容疑」という項目の下に他のイスラム教徒との関係等について記載された書面様のデータもあり，こうした記載は断片的な情報にとどまるものの，第三者が見れば，原告らがテロリスト若しくはその支援者であるか，又は少なくとも警察からその疑いをかけられているとの印象を抱くことは避け難い。さらに，このような情報がインターネット上に流出すると，その伝播性・波及性から全世界に情報が広がる可能性があり，情報を完全に削除することは困難であり，現に，本件データが，本件流出事件発生から１か月足らずの平成22年11月25日時点で，20を超える国と地域の１万台以上のパソコンにダウンロードされたことは前提事実⑵のとおりである。こうした点に鑑みると，本件流出事件が原告らに対して与えたプライバシーの侵害及び名誉棄損の程度は甚大なものであったといわざるを得ない。そして，原告らは，本件データが流出したことによって，自らの家族に偏見に基づく差別や危害が加えられたり，不利益が与えられるかもしれない，自らの家族関係がうまくいかなくなるかもしれない，ムスリム同士の相互信頼が損なわされた，人目が気になり，日常生活で疑心暗鬼にならざるを得なくなった，就職や正社員としての就労が困難となり，又はその営む事業に支障が生じるようになった，祖国に戻った際にテロリストとして疑われる可能性を考えると安心して帰国できない，といった内容を口々に陳述している（〈証拠略〉）ところ，原告らがこうした不安感を抱くに至ったことは，本件個人データに含まれる情報の上記内容・性質に照らせば十分に理解できるところであって，これらは原告らが受けたプライバシーの侵害及び名誉棄損の被害の徴表であるということができる。
イ 他方で，原告らの上記各被害は，一部の原告らに失職や売上高の減少等の経済的損失が生じた以外には，現時点では現実化していないもので，将来起こり得る事態に対しての漠然とした不安感にとどまることもまた考慮に入れざるを得ない。この点，原告らは，原告らの中には，経営する会社について，海外の支社設立に向けて資本と労力を投下したにもかかわらず，今回の誤った捜査情報が海外当局に伝わったことから，ビザが許可されないこととなり，全ての計画がとん挫し，経営が破たんした者，経営する飲食店の売り上げが激減した者，勤めていた飲食店を事実上首になった者，大使館での職を失った者がいる旨主張するが，こうした事情は，原告らの個別の事情によって異なるところが大きいものであって，本件のような一律の慰謝料請求においては，こうした個別の事情を考慮して慰謝料額を定めるのは相当ではないというべきである。
ウ ところで，原告１と４は，履歴書様書面に配偶者として記載されたにとどまることは既に認定したとおりである。
しかしながら，原告１については顔写真こそ流出していないものの，原告２の履歴書様書面の「家族交友関係」欄に，原告２の夫であること，自らの氏名，生年月日，住所に加え，勤務先も記載されているほか，原告２の人定容疑書面中の「容疑情報」欄に，モスクで講師的立場の人物で，イスラム教講師としての信望も厚く，モスク開催の勉強会や特別礼拝，説法等に継続的に参加していることなど，夫婦ともに熱心な布教活動を行っていることが記載されていることは上記１⑴イイ及びエに認定したとおりであって，その信仰活動の状況の詳細が流出している上，その信仰の状況が「容疑情報」欄に記載されていることから，流出情報の読まれ方によっては，原告１も，原告２とともに，テロリストの支援者であると誤解されかねないものであり，他の原告らとの間に精神的損害の程度にさほどの差があるとみるのは相当ではないというべきである。
これに対し，原告４については，原告３の履歴書様書面の「家族交友関係」欄に，原告３の妻であること，自らの氏名，生年月日及び住所が記載されているのみであって，勤務先は記載されておらず，また，原告３の人定容疑書面（〈証拠略〉）中にも，「人定事項」欄中の「家族」欄に，原告３の妻として，自己の氏名及び生年月日が記載されているのみであって，その「容疑情報」欄には，原告４についての記載はない。そうすると，原告４については，配偶者がテロリストのような表記をされていることからすれば，そのような情報が公開されたことによって自らが被る精神的損害の程度というのは決して小さいとはいえないものの，流出した個人情報の質及び量は，他の原告らと比べると大きな差があり，その精神的損害の程度も，他の原告らよりはかなり少ないといわざるを得ない。
エ 被告東京都は，本件データが警視庁が保有していた情報であることを一貫して認めておらず，このことは，原告らが労力をかけて本件訴訟を提起せざるを得なくなった一因ともなっているとみられるから，このこと自体が国家賠償法上独自に違法と評価されないことを前提としても，この点も，慰謝料の算定に当たっては加味すべき事情というべきである。被告らがこの点を明らかにすれば外国との信頼関係が損なわれるおそれ等が生じることは上記２⑶イに認定したとおりであるが，だからといって，原告らに上記のような負担を負わせることが正当化されるものではない。
⑵以上の事情を総合して考慮すると，本件の被告東京都の情報管理上の注意義務違反によって原告らが被った精神的苦痛を慰謝するに足りる額は，原告４以外の原告らそれぞれについては500万円ずつをもって，原告４については200万円をもって相当と認める。また，本件訴訟の内容に照らすと，弁護士による訴訟進行が必要であると認められるから，原告ら各自の上記各慰謝料額の１割（すなわち，原告４以外の原告らそれぞれにつき50万円，原告４につき20万円）をもって，被告東京都の上記注意義務違反と相当因果関係のある，損害としての弁護士費用と認めるべきである。
なお，当裁判所は，本件が一律の慰謝料請求であることから，最も少ない原告４の精神的損害に相当する慰謝料額をもって，原告ら全員の慰謝料額とすることも検討したが，それでは他の原告らの慰謝料額が低くなりすぎることから，原告４とそれ以外の原告らに分け，原告４以外の原告らについては，前記のとおり個別事情を捨象して，これらの原告らに共通する被害を金銭に換算することによって，一律に損害額を算定することとしたものである。
４ 争点４について
⑴国家賠償法６条の有効性
ア 国家賠償法６条が外国人による国家賠償請求を相互の保証のある場合に限定しているのは，我が国の国民が外国から受けた被害についてその外国に賠償請求をすることができないのに，我が国が進んでその外国に属する者に賠償責任を負う必要はないという衡平の観念に基づくものである。そうすると，同条は，外国人による国家賠償請求に関する特有の事情に基づくものであり，その趣旨及び内容には，合理性があるというべきである。
イ この点，原告らは，国家賠償法６条の規定は憲法17条に違反する旨主張するところ，確かに，憲法17条は「何人も」国家賠償を求めることができるとしているが，他方で，「法律の定めるところにより」として，その具体的内容を立法政策に委ねていること，国家賠償請求権は前国家的権利ではないことに加え，上記のとおり，国家賠償法６条は，外国人による国家賠償請求に関する特有の事情に基づくものであり，その趣旨及び内容には合理性が認められることからすると，同条は，憲法17条に違反するものではないというべきである。
ウ 原告らは，国家賠償法６条の規定は憲法14条１項に違反する旨も主張するが，上記のとおり国家賠償法６条の趣旨及び内容には合理性が認められることからすると，同条は，合理的理由のない差別的取扱いを定めたものではなく，憲法14条１項に違反するものではないというべきである。
エ 原告らは，国家賠償法６条の規定は，自由権規約２条３項⒜及び人種差別撤廃条約６条にも反するとともに，憲法98条の国際協調主義にも違反する旨主張するが，原告ら指摘の各条約の規定は，合理的理由に基づいて外国人と我が国の国民との間に取扱いの差異を設けることまで否定する趣旨ではないと解されるところ，国家賠償法６条が合理的理由のない差別的取扱いを定めたものではないことは上記のとおりであるから，同条は，原告ら指摘の各条約の規定に違反するものではなく，したがって，国際協調主義を定める憲法98条に違反するものでもないというべきである。
オ したがって，国家賠償法６条が憲法等に違反する旨の原告らの主張は採用することができない。
⑵原告らの国籍国における相互保証について
ア モロッコについて
〈証拠略〉によれば，モロッコの民法典においては，国及び自治体は，その行政機関の業務及び職員の過失により直接生じた損害について責任を負うこと，公務員の詐欺又は職務執行における重大な過失により生じた損害については，公務員個人が第一義的な責任を負い，国又は自治体が責任を負うのは，当該公務員による弁済が不可能である場合に限られる旨の定めがあることが認められる。
これによれば，モロッコにおける国家賠償制度の要件は，我が国の国家賠償法の要件と完全に一致するわけではないものの，少なくとも，行政機関の業務及び職員の過失により直接生じた損害については，国及び自治体が原則として損害賠償責任を負うとされている上，本件流出事件の発生が公務員の詐欺によるものでないことは既に認定したところから明らかであるし，その発生についての警視総監の注意義務違反が重大な過失であると認めるに足りる証拠はないから，主要な点では我が国の国家賠償法と共通しているということができる。
したがって，モロッコにおける国家賠償制度の要件と我が国の国家賠償法の要件との差異を踏まえても，本件については，同国との間に相互の保証があると認めるのが相当である。
イ イランについて
〈証拠略〉によれば，イランの民事責任法においては，公務員が職務遂行に際して故意又は過失により個人に損害を与えた場合，その職員自身が損害賠償の責任を負うが，損害が，職員の行為に帰せられるものではなく，当該機関の落ち度による場合には，当該関係機関が賠償の責任を負うこと，政府の統治権の行使に関しては，法に基づき，公益確保の必要に応じてされる措置であって，同措置が他人の損害を生じさせた場合には常に，政府は同損害を賠償する必要はないことが定められていることが認められる。これによれば，イランにおける国家賠償制度の要件は，我が国の国家賠償法の要件と完全に一致するわけではなく，また，規定内容に不明確な点があるものの，少なくとも，生じた損害が，公務員の属する機関の落ち度による場合には，当該関係機関が原則として損害賠償責任を負うとされているから，主要な点では我が国の国家賠償法と共通しているということができる。したがって，イランにおける国家賠償制度の要件と我が国の国家賠償法の要件との差異を踏まえても，警視庁の落ち度によって原告らに被害が生じたという本件については，同国との間に相互の保証があると認めるのが相当である。
ウ アルジェリアについて
〈証拠略〉によれば，①アルジェリアは，移住労働者権利条約を批准しており，同条約にいう移住労働者とは，「自らの国籍国以外の国において報酬を受ける活動に従事しようとしているか，現にしているか，又はしたことのある者」をいうとされている（２条１項）ところ，同条約83条は，同条約の締約国は，⒜この条約で認められる権利又は自由を侵害された者が，公的資格で行動する者によりその侵害が行われた場合にも効果的な救済措置を受けることを確保すること，⒝救済措置を求める者の請求が権限のある司法上，行政上若しくは立法上の機関又は国の法制で定めるその他の権限のある機関によって決定されることを確保すること及び司法上の救済措置の可能性を発展させること，⒞救済が与えられる場合に権限のある機関によって執行されることを確保することを約束すると定めており，また，②アルジェリアは，2008年（平成20年）７月，同条約72条によって設置された移住労働者権利委員会に対し，政府報告書を提出し，同条約83条に関して，「自由権規約及び同第一議定書並びに1981年６月27日のアフリカ人権憲章を批准したことにより，アルジェリアは，国民のみならず，その管轄のもとにある何人に対しても，それぞれの手続にしたがって権利を行使する機会を付与している。」（64項），「アルジェリアの法律は，いかなる権利の行使が制約されたときであっても，制度的な救済を提供している。このことは，裁判所による判断に関してのみならず，国家委員会（最高行政裁判所）によって最終的に有効であるとされた行政機関による判断（特に行政拘禁）に関しても該当する。」（65項），「これらの救済は，裁判所及び政府が行わなければならない法的な救済であり，これを怠ることは刑罰の対象となるものである。」（66項），「上記の内容は，移住労働者とその家族にとって有効な救済となり，これらの者の権利を保障するものであって，恣意的な取扱いを排除するものであることは明らかである。」（67項）と報告していることが認められる。
このように，アルジェリアは，上記①のとおり，公務員による外国人の権利の侵害に対する救済の制度を確保することを約束する旨の条約に批准しており，これを受け，アルジェリア政府は，上記②のとおり，移住労働者権利委員会に対し，アルジェリアは，国民のみならず，その管轄のもとにある何人に対しても，裁判所及び政府による制度的な救済のための権利行使の機会を付与していること等を報告しているのであるから，アルジェリアは，外国人に対する国家賠償制度を設けているものと認めることができる。また，その要件の詳細は明らかでないものの，アルジェリアの政府報告書によれば，国民のみならず，その管轄のもとにある何人に対しても，裁判所及び政府による制度的な救済のための権利行使の機会を付与しているとのことであり，しかも，その内容は，移住労働者とその家族にとって有効な救済となり，これらの者の権利を保障するものであって，恣意的な取扱いを排除するものであるというのであるから，我が国の国家賠償法の要件とそれほどの差異があるとは考え難い。
そうすると，アルジェリアにおける国家賠償制度の要件と我が国の国家賠償法の要件との間に多少の差異があったとしても，同国との間には相互の保証があると認めるのが相当である。
エ チュニジアについて
チュニジアとの相互保証については，チュニジア国籍の者が成田空港で上陸を禁止されて送還されたことについての国家賠償請求訴訟（東京地方裁判所平成13年（ワ）第17413号事件）における被告であった被告国は，チュニジアとの間に相互保証上の問題がないことを争わず，同事件の判決（同裁判所平成16年10月14日判決・判タ1188号271頁以下）は，前提事実の一つとして，チュニジアにおいては，日本人が国家賠償請求訴訟を提起することに支障はなく，国家賠償法６条の相互保証上の問題はない旨を摘示している上，本件訴訟においても，被告らは，チュニジアとの相互保証については何らの主張をしていないから，同国との間には相互の保証があると認めるのが相当である。
⑶小括
以上のとおり，上記各国との間に国家賠償法６条の相互保証は認められるから，外国人である原告らも，国家賠償法１条１項により，被告らに対して損害賠償請求をすることができる。
第４ 結論
以上の次第で，原告らの請求は，原告４以外の原告らについては，被告東京都に対しそれぞれ550万円の損害賠償及びこれに対する訴状送達日の翌日である平成23年７月26日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による遅延損害金の支払を求める限度で理由があり，また，原告４については，被告東京都に対し220万円の損害賠償及びこれに対する同日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による遅延損害金の支払を求める限度で理由があるからこれらを認容し，被告東京都に対するその余の請求及び被告国に対する請求は理由がないからこれらをいずれも棄却することとして，主文のとおり判決する。
なお，仮執行免脱の宣言は，相当でないから，これを付さないこととする。
（裁判官始関正光進藤壮一郎宮𥔎文康）
別紙１及び別紙２〈略〉
出典：「訟務重要判例集データベース」（法務省）（https://shoumudatabasep.moj.go.jp/hanreiSearch/HanreiSearch）を加工して作成（加工：TaiLexi AI）。訟務月報60巻8号1688頁。
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