主文
１ 原判決を取り消す。
２ 大分市福祉事務所長が平成20年12月22日付けで控訴人についてした生活保護法による保護申請却下処分を取り消す。
３ 控訴人の原審におけるその余の主位的請求に係る訴えを却下し，第一次予備的請求を棄却し，第二次予備的請求に係る訴えを却下する。
４ 控訴人の当審における予備的請求のうち，第三次予備的請求を棄却し，第四次予備的請求に係る訴えを却下する。
５ 訴訟費用は，第１，２審を通じ被控訴人の負担とする。
事実及び理由
第１ 控訴の趣旨
（主位的請求）
１ 主文１，２項と同旨
２ 大分市福祉事務所長は，控訴人に対し，生活保護法による保護の開始決定をせよ。
（第一次予備的請求）
大分市福祉事務所長は，控訴人に対し，原判決別紙１記載の内容の生活保護法に基づく生活保護基準に従った保護を行え。
（第二次予備的請求）
控訴人が大分市福祉事務所長から生活保護法よる保護の実施を受ける地位にあることを確認する。
（第三次予備的請求）
大分市福祉事務所長は，控訴人に対し，原判決別紙１記載の内容の「生活に困窮する外国人に対する生活保護の措置について」（昭和29年５月８日社発382号）と題する通知に基づく生活保護基準に従った保護を行え。（第四次予備的請求）
控訴人が，大分市福祉事務所長から「生活に困窮する外国人に対する生活保護の措置について」（昭和29年５月８日社発382号）と題する通知による保護の実施を受ける地位にあることを確認する。
第２ 事案の概要
１⑴本件は，永住者の在留資格を有する中国籍の外国人である控訴人が，夫とともに駐車場や建物の賃料収入等で生活を送っていたところ，控訴人宅に引っ越してきた義弟から暴言を吐かれる，預金通帳等を取り上げられるなどの虐待を受け，生活に困窮したことから，生活保護を申請した（以下「本件申請」という。）が，大分市福祉事務所長（以下「処分行政庁」という。）が本件申請について却下処分をした（以下「本件却下処分」という。）ため，主位的に本件却下処分の取消（取消訴訟）及び保護開始の義務付け（義務付け訴訟）を求め（上記主位的請求），予備的に保護の給付（当事者訴訟）を求め（上記第一次予備的請求），さらに予備的に保護を受ける地位の確認（当事者訴訟）を求めた（上記第二次予備的請求）事案である。⑵原審は，控訴人の請求をいずれも却下あるいは棄却したため，控訴人はこれを不服として控訴した。
⑶控訴人は，当審において，上記第三次ないし第四次予備的請求（いずれも当事者訴訟）を追加した。
２ 前提事実
以下の事実は，当事者間に争いがないか，かっこ内に記載した証拠及び弁論の全趣旨により認定することができる。
⑴控訴人は，永住者の在留資格を有する中国籍の外国人である。⑵控訴人は，〈略〉，中国籍で永住者の在留資格を有するＡと婚姻し，Ａが経営していた料理店を二人で切り盛りして生活していたが，Ａが昭和53年ころに体調を崩して仕事を辞めたため，以後，控訴人の亡義父（Ａの父。以下「亡義父」という。）が所有していた駐車場とＡが所有する建物の賃料収入等で生活していた。〈証拠略〉
⑶Ａは平成16年９月ころから認知症により入院していたところ，平成18年４月ころ以降，Ａの弟のＢが控訴人宅に引っ越してきて，控訴人と生活を共にするようになった。以後，控訴人は，Ｂから頭を叩かれる，暴言を吐かれる，預金通帳や届出印を取り上げられるなどの虐待を受けた。⑷そこで，生活に困窮した控訴人は，平成20年12月15日，処分行政庁に対して生活保護申請をした（本件申請）が，処分行政庁は，Ｃ銀行に控訴人及びＡ名義の預金残高が相当額あることを理由に，同月22日付けで本件申請を却下した（本件却下処分）。〈証拠略〉
⑸控訴人は，本件却下処分を不服として，平成21年２月６日，大分県知事に対して審査請求（以下「本件審査請求」という。）をしたが，大分県知事は，同年３月17日，行政不服審査法上，不服申立ての対象は「処分」とされているところ，外国人に対する生活保護は法律上の権利として保護されたものではなく，本件却下処分は「処分」に該当しないから，本件審査請求は不適法であるとして，これを却下する旨の裁決をした（以下「本件裁決」という。）。〈証拠略〉
⑹厚生省社会局長は，昭和29年５月８日，社発第382号により，「生活に困窮する外国人に対する生活保護の措置について」と題する通知を各都道府県知事宛に発し，これに基づき外国人に対する生活保護を行ってきたが，本件申請当時の改正後の同通知（「以下「本件通知」という。）の内容は，原判決別紙２のとおりであった。〈証拠略〉
３ 争点及びこれに対する当事者の主張
⑴外国人に対する生活保護法適用の有無並びに主位的請求の適法性及び予備的請求の可否
（被控訴人の主張）
以下のとおり，外国人には生活保護法は適用されないから，外国人である控訴人に法律上生活保護の申請権は認められない。したがって，本件申請は生活保護法に基づくものではなく，行政庁に対して行政措置を求めるものに過ぎないのであって，本件却下処分はこれに対する事実上の応答としてなされたものであるから，本件却下処分に処分性は認められず，審査請求前置の要件も満たさない。よって，主位的請求１項は不適法であり，却下されるべきである。
また，義務付けの訴えである主位的請求２項は，本件却下処分が取り消されるものである場合に提起することができるところ，上記のとおり本件却下処分は取り消されるものではないから，主位的請求２項も不適法である。さらに，予備的請求はいずれも，控訴人の権利又は法律上保護された利益に基づかず，また，法令上の根拠に基づかずに，行政上の措置として，生活保護法上の給付を求め，生活保護法上の保護の実施を求める地位にあることの確認を求めるものに過ぎず，公法上の法律関係はないといわざるを得ないから理由がなく，棄却されるべきである。
ア 生活保護法１条は，生活保護の対象者を「国民」と規定しているから，外国人に生活保護法の適用はない。
イ 各国ともまず自国民の社会権の充実に努力することが合理的であり，外国人を社会保障から排除することが憲法25条に反するとはいえない。同条の趣旨に応えて具体的にどのような立法措置を講ずるかの選択決定は立法府の広い裁量に委ねられており，生活保護法の適用を在留外国人に認めないことが著しく合理性を欠き，明らかに裁量の逸脱・濫用と見ざるを得ない立法措置とはいえない。
ウ 限られた財源の下で福祉的給付を行うに当たり，自国民を在留外国人より優先的に扱うことは，当然許されるべきであるから，外国人に生活保護の申請権を認めないことは憲法14条に反しない。
エ 経済的，社会的及び文化的権利に関する国際規約（以下「Ａ規約」という。）２条２項，９条及び11条１項は，社会保障についての権利等が国の社会政策により保護されるに値するものであることを確認し，その権利の実現に向けて国が積極的に社会政策を推進すべき政治的責任を負うことを宣明したものであって，個人に対し即時に具体的権利を付与すべきことを定めたものではない。
オ 本件通知に基づき外国人に対する生活保護の給付が認められてきたとしても，外国人に対する生活保護の給付に法令上の根拠がないことは明らかであるから，それに対する外国人の信頼又は期待が直ちに法律上の利益（行政事件訴訟法９条１項）に該当するとまではいえない。
カ 外国人に対する生活保護の給付の仕組み自体が生活保護法に根拠を有さず，本件通知は，同法が外国人を適用の対象としていないことを前提に，独自に定めた行政規則に基づく行政措置として，同法上の扱いに準じて外国人に対する保護のための給付を行う旨定めているにすぎないから，同法の仕組み全体を見ても，外国人を同法の適用対象としているとの解釈が導かれるものではない。
キ 本件通知に基づく生活保護申請に対する生活保護の開始，不開始の決定は，あくまで行政措置を求める申請に対してなされるものであり，法的根拠に基づくものではなく，上記決定の法的性質は贈与であり，上記申請に対する保護開始決定がなされて初めて贈与契約が成立し，生活保護受給権が発生するものであるところ，本件では，処分行政庁は贈与の拒絶に当たる申請却下をしたのであるから，贈与契約は成立しておらず，上記受給権は発生していない。
すると，控訴人には，そもそも処分行政庁に対し本件通知に基づく生活保護の受給を受ける権利がないことから，控訴人と処分行政庁との間に公法上の法律関係はないといわざるを得ないから，控訴人の上記第三次予備的請求及び第四次予備的請求はいずれも理由がない。
（控訴人の主張）
以下のとおり，外国人，少なくとも永住資格を有する外国人にも憲法25条が規定する生存権の保障は及び，生活保護法が適用されるから，控訴人にも法律上生活保護の申請権が認められる。そして，控訴人は生活保護法により認められた同申請権に基づき本件申請を行ったのであるから，本件申請に対してなされた本件却下処分は処分性を有するし，本件却下処分に処分性が認められないことを理由に本件審査請求を却下した本件裁決は違法であるから，主位的請求は審査請求前置の要件も満たす。よって，主位的請求は適法である。
仮に，本件却下処分に処分性が認められないとしても，外国人に対しては本件通知により長年生活保護が支給されてきたのであるから，本件通知による給付を拒否された場合には，当事者訴訟としての給付の訴え（第一次予備的請求）が認められるべきであり，給付の訴えが認められないとしても，当事者訴訟としての確認の訴え（第二次予備的請求）が認められるべきである。
ア 憲法の保障する基本的人権は，性質上日本国民固有の権利と解されるものを除き広く外国人にも保障されるところ，憲法25条が保障する生存権は，人の生存を支える極めて重要な基本的人権であるから，少なくとも日本人と変わらない生活実態を有し，納税義務も果たしている永住資格を有する外国人について保障されており，それを具体化した生活保護法も適用がある。
イ 厚生年金法，国民年金法，身体障害者福祉法及び労働者災害補償保険法等においては，所定の要件の下に外国人に対してもその適用が認められているにもかかわらず，最後のセーフティネットである生活保護の場合だけ外国人，殊に永住資格を有する外国人に対する適用が認められないというのは，合理的理由が全くなく，国籍を理由とした差別であり，法の下の平等を定めた憲法14条に反するので，少なくとも永住資格を有する外国人にも生活保護法が適用されなければ違憲である。
ウ Ａ規約２条２項（「この規約の締約国は，この規約に規定する権利が人種…によるいかなる差別もなしに行使されることを約束する。」），９条（「この規約の締約国は，社会保険その他の社会保障についてのすべての者の権利を認める。」），11条１項（「この規約の締約国は，自己及びその家族のための相当な食糧，衣類及び住居を内容とする相当な生活水準についての並びに生活条件の不断の改善についてのすべての者の権利を認める。締約国は，この権利の実現を確保するために適当な措置をとり，このためには，自由な合意に基づく国際協力が極めて重要であることを認める。」）は自動執行条約であり，上記各規定によれば，外国人に生存権が保障されること，さらには，外国人に生活保護を受ける権利が認められることは明らかである。
エ 外国人に対する生活保護法の適用については，本件通知が「国民に対する生活保護の決定実施の取扱に準じて」保護を行うようにとの見解を示しており，生活保護行政においては，外国人に対して日本人と同等の保護を行ってきた長い歴史がある。日本人との平等取扱いの必要性，給付の公正さの確保の必要性，生活困窮に対する緊急の必要性等を考えると，仮に外国人に対する生活保護の受給関係が「準用」すなわち行政措置の反射的効果であるとしても，生活保護の運用に対する外国人の信頼ないし期待は法的保護に値する利益であるから，本件却下処分には処分性が認められるべきである。
オ 外国人の場合であっても生活保護廃止決定については処分性を認める判例があること，本件通知は生活保護法を準用していること，同法によれば日本人に対する保護決定が処分であることは疑いないこと，生活保護決定が処分と解される実質的根拠は外国人の場合にも当てはまること，保護の実施を本質的には贈与と見た場合にはなおさら日本人と外国人の差異を認めがたいこと，及び労災就学援護費不支給決定に処分性を認めた最高裁判例に鑑みれば，本件通知による措置には処分性が認められるべきである。
カ 難民の地位に関する条約（以下「難民条約」という。）批准時に生活保護法のいわゆる国籍要件が撤廃されなかったこと，平成２年の口頭指示により永住資格を有する外国人に対する生活保護の実施が確認されたこと，生活保護の実施について外国人も日本人と同じ予算で処置されていること，原審の判決前後において外国人の生活保護の開始の手続，申請書式等は日本人に対するものと同じであること，原審の判決後に出された却下処分通知書には，本件通知に基づく申請の却下について不服申立てをすることができる旨教示されていること，外国人の指導指示違反による保護廃止及び生活保護法違反による詐欺事件において刑事罰が適用されていることに鑑みれば，本件却下処分には当然に処分性が認められる。
⑵控訴人における生活保護の受給要件充足性の有無
（被控訴人の主張）
仮に本件却下処分が処分性を有し，訴訟要件を充足したとしても，以下のとおり，控訴人は要保護状態になく，生活保護の受給要件を満たしていなかったのであるから，本件却下処分は適法である。また，仮に控訴人に生活保護がなされたとしても，実際の支給額は原判決別紙１記載の内容とは異なる。
ア 控訴人は，平成20年12月15日現在，35万5540円の預金を有していたほか，駐車場収入として毎月約16万円（平成20年９月ないし11月の平均月額）の収入があった。また，生活保護法10条は世帯単位の原則を規定するところ，Ａも，同日現在，192万2401円の預金を有していたほか，毎月約59万円の不動産収入（平成20年９月ないし11月の平均月額）があった
イ 〈住所略〉上の建物３棟はＡ名義であり，同土地及び同土地上の建物１棟は亡義父名義であるところ，Ａにおいて，自己名義の建物のほか，亡義父名義の不動産についても相続人代表者として固定資産税を課税されていることからすれば，これらの不動産はＡが管理しているものといえる。また，亡義父名義の前記土地及び建物を亡義父の相続人である兄弟３名で等分に分割したとしても，Ａが相続した財産は相当な額に上る。
ウ 控訴人主張のＢに関するトラブルについては，専門家に対して早期に正式依頼し，必要な法的措置を講じることにより解決することが可能であったし，被控訴人もその旨継続的に助言してきたにもかかわらず，本件申請に至るまでの間，控訴人は問題解決に向けた具体的行動に及ばなかったのであるから，生活保護法４条の補足性の要件を充足しない。
エ 単に夫婦の一方又は双方が入院したことのみをもって婚姻関係が破綻しているとは認められず，むしろ，控訴人夫婦は，昭和29年の婚姻後，現在まで夫婦関係を維持し，夫婦の就労収入及び不動産収入によって家計を共にしてきたのであるから，同一世帯と認定するのが妥当である。
オ 生活保護の申請を受理した行政庁は，被保護者の資産について，当該資産の名義，実際の利用状況等客観的な事実からその帰属を判断するのであり，客観的にうかがい知ることができないありとあらゆる事情にまで調査義務を負うものではない。
したがって，控訴人及びＡの名義等を根拠として控訴人世帯の資産及び収入を認定した行政庁の判断は正当である。
カ 生活保護法４条３項は，「急迫した事由」がある場合に保護を行うことができると規定するが，上記「急迫した事由」とは，本人の資産状況を調査する余裕もなく，現実に差し迫った状況が認められる場合等を想定したものとして運用されているところ，控訴人のように，賃料収入という処分容易な多額の現金資産が認められる者について，親族間で遺産分割協議が未了であるなどという理由は，上記「急迫した事由」には該当しない。（控訴人の主張）
以下のとおり控訴人は要保護状態にあり，生活保護の受給要件を満たすから，本件却下処分は，生活保護法19条１項１号に反し違法であり，生活保護の開始決定をしないことは裁量権の逸脱・濫用である。また，仮に外国人に対する保護の決定が処分に当たらないとしても，行政措置として生活保護の開始決定を行い保護を実施すべきである。
ア 控訴人は，平成18年４月末ころから，突然控訴人の了解もなく控訴人宅に引っ越してきたＢから暴力を振るわれる，預金通帳を取り上げられるなどの虐待を継続的に受けたため，入院していたところ，控訴人にみるべき資産はなく，平成22年７月29日時点での医療費の滞納額は合計247万5200円に上る。
イ 控訴人及びＡ名義の預金は，それぞれ控訴人ないしＡの資産ではない上，通帳及び届出印をＢに取り上げられたため，控訴人が自由に引き下ろせない状態にあった。また，駐車場及び建物の賃料収入は，ＢらＡの兄弟に帰属し，あるいはＢが管理しているため，控訴人が自由に処分できるものではない。控訴人は，平成21年６月に預金通帳の返還を受けたが，駐車場収入の入金はなく，現在の控訴人名義の預金口座の残高は210円しかない。
ウ Ａは，意思無能力状態にあって平成16年９月21日以降入院しており，控訴人も，平成20年９月12日から入院していた。控訴人夫婦は婚姻関係が破綻しており，同一世帯にあるという実態はないから，世帯分離が妥当する。
エ 生活保護制度は，現に困窮に陥っている者に対する制度であり，形式的に資産がある者でも現に困窮状態即ち要保護状態に陥っているのであれば生活保護の対象となるのである。
第３ 当裁判所の判断
１ 外国人に対する生活保護法適用の有無について
⑴〈証拠略〉によれば，次の事実が認められる。
ア 生活保護法の改正の経緯
旧生活保護法１条は「この法律は，『生活の保護を要する状態にある者』の生活を，国が差別的又は優先的な取扱をなすことなく，平等に保護して，社会の福祉を増進することを目的とする。」と規定し，その適用対象を日本国民に限定していなかったところ，昭和25年５月４日施行の現行の生活保護法１条は「この法律は，日本国憲法第25条に規定する理念に基き，国が生活に困窮する『すべての国民』に対し，その困窮の程度に応じ，必要な保護を行い，その最低限度の生活を保障するとともに，その自立を助長することを目的とする。」と規定し，同法２条は，「『すべて国民』は，この法律の定める要件を満たす限り，この法律による保護を，無差別平等に受けることができる。」と規定しており，生活保護受給者の範囲を日本国籍を有する者に限定している。（公知の事実）
すると，上記法改正の経緯によれば，現行の生活保護法は，少なくともその立法当時においては，同法による生活保護受給権者の範囲を日本国籍を有する者に限定していたものと解される。
イ 本件通知について
ア 本件通知は，外国人は生活保護法の適用対象とはならないとしつつ，当分の間，生活に困窮する外国人に対しては一般国民に対する生活保護の決定実施の取扱に準じて必要と認める保護を行うものとされた。
その手続に際しては，国籍を明記した申請書の提出，外国人登録証明書の呈示，当該外国人が要保護状態にあると認められた場合の保護の実施機関から都道府県知事への報告，都道府県知事は当該外国人が同人の属する国の代表部等から必要な保護等を受けることができないことを確認することを除けば，日本人と同様の手続によるものとされた。〈証拠略〉
イ 平成２年10月に，生活保護の対象となる外国人は出入国管理及び難民認定法別表第二記載の外国人（以下「永住的外国人」という。）に限定された。その理由は，本来最低生活保障と自立助長を趣旨とする生活保護が予定する対象者は自立可能な者でなければならず，この見地からは永住的外国人のみが生活保護の対象となるべきであるというものであり，この結果，生活保護の対象となる外国人は大幅に限定された。〈証拠略〉
ウ 本件通知に基づく外国人世帯の生活保護受給者は２万世帯を超え，被保護者全体の２パーセント前後で推移している。〈証拠略〉
ウ 難民条約批准に伴う法改正
ア 難民条約23条は「締約国は，合法的にその領域内に滞在する難民に対し，公的扶助及び公的援助に関し，自国民に与える待遇と同一の待遇を与える。」と定めていたことから，同条約の加入，批准に際し，生活保護法のほか，国民年金法や児童手当法等に規定されていた，受給資格を日本国民に限定する，いわゆる国籍条項が問題となったところ，国民年金法等は国籍条項を削除する旨の法改正がなされた。〈証拠略〉
イ しかし，生活保護法については法改正を見送るとしたことから，上記批准に伴う国会審議において問題となったところ，昭和56年５月27日に開催された衆議院外務委員会において，政府関係者は「生活保護につきましては，昭和25年の制度発足以来，実質的に内外人同じ取り扱いで生活保護を実施いたしてきているわけでございます。去る国際人権規約，今回の難民条約，これにつきましても行政措置，予算上内国民と同様の待遇をいたしてきておるということで，条約批准に全く支障がないというふうに考えておる次第でございます。」「改正した場合は出入国管理令との関係等，様々な問題が生じる。」「現行のままでも難民条約の批准には何ら支障がないし，実質的には（本件通知により日本国民と）同じ保護をしている。」「（生活保護の）予算も保護費ということで，国内の一般国民と同じ予算で保護費の中で処置をいたしておるわけで，特にそれを改める必要はない。」などと答弁し，上記法改正は見送られ，従前の運用が継続された。〈証拠略〉
⑵上記経緯によれば，当初生活保護法の対象は日本国民に限定されていたものの，実際には本件通知により外国人もその対象となり，日本国民とほぼ同様の基準，手続により運用されていたものである。その後，難民条約の批准等に伴い国籍条項の存在が問題となったところ，国籍条項を有する他の法律はこれを撤廃する旨の法改正が行われたにもかかわらず，生活保護法については，上記運用を継続することを理由に法改正が見送られる一方，生活保護の対象となる外国人を難民に限定するなどの措置も執られなかったこと，その後の平成２年10月には，生活保護法の制度趣旨に鑑み，生活保護の対象となる外国人を永住的外国人に限定したことが認められる。すると，国は，難民条約の批准等及びこれに伴う国会審議を契機として，外国人に対する生活保護について一定範囲で国際法及び国内公法上の義務を負うことを認めたものということができる。すなわち，行政府と立法府が，当時の出入国管理令との関係上支障が生じないとの認定の下で，一定範囲の外国人に対し，日本国民に準じた生活保護法上の待遇を与えることを是認したものということができるのであって，換言すれば一定範囲の外国人において上記待遇を受ける地位が法的に保護されることになったものである。また，上記のとおり生活保護の対象となる外国人を永住的外国人に限定したことは，これが生活保護法の制度趣旨をその理由としているところからすれば，外国人に対する同法の準用を前提としたものと見るのが相当である。よって，生活保護法あるいは本件通知の文言にかかわらず，一定範囲の外国人も生活保護法の準用による法的保護の対象になるものと解するのが相当であり，永住的外国人である控訴人がその対象となることは明らかである。これに対し，被控訴人は，生活保護法及び本件通知の仕組み全体を見ても同法が外国人を適用対象としている旨の解釈が導かれるものではない旨主張するが，上記の理由により当該主張は採用できない。
２ 本件却下処分における処分性の有無について
被控訴人は，本件申請は生活保護法に基づくものではなく，行政庁に対して行政措置を求めるものに過ぎないのであって，本件却下処分はこれに対する事実上の応答としてなされたものであるから，本件却下処分に処分性は認められない旨主張するが，控訴人に対しても生活保護法が準用されるべきことは上記のとおりであり，同法に基づく本件却下処分に処分性が認められることは明らかであるから，上記主張は採用できない。
３ 控訴人における生活保護の受給要件充足性の有無について
⑴〈証拠略〉によれば，次の事実が認められる。
ア 生活保護申請に至る経緯について〈証拠略〉
ア 平成18年８月31日に，介護保険サービスセンター職員からＤ地域包括支援センター（以下「本件支援センター」という。）職員に対し，控訴人がＢから虐待を受けている旨の通報があった。
通報された虐待内容は，Ｂが控訴人に対し，①控訴人及びＡの通帳，印鑑及び建物の権利証等を取り上げ返却しない，②医療費，介護サービス費用を支払わない，③控訴人の部屋を荒らす，④「メシなんか食わさん」などの暴言を吐くなどしている，というものであった。
また，本件支援センター職員が控訴人宅を訪れた際，Ｂは，同職員を家に入れず追い払った。
イ 同年９月１日，本件支援センター職員は，控訴人から事情聴取を行い，Ｂは生活上必要なお金や通帳等を返して欲しいなどの控訴人の要望を確認し，それを踏まえ，弁護士を関与させた上での解決策を検討することとなった
ウ 同年10月16日ころ，控訴人がＡの成年後見人となる旨の申立てを行うことが決められ，同年12月４日ころまでに申立書類の準備が行われたが，手続費用の工面が問題となった。
そこで，控訴人はＢに手続費用の工面について相談したが，Ｂはこれに応じず，かえって控訴人に対し暴力を振るうなどした。
エ 平成19年３月20日ころ，弁護士を交えた検討の結果，亡義父の相続財産の分割を行い，控訴人の生活費等を確保する方針であることを確認した。その後，弁護士からは，Ａの死亡により相続が発生するなどして手続が複雑となることを避けるために早期の申立てが望ましい旨の助言がなされたが，控訴人は上記遺産分割の関係当事者には外国居住者がいるなどの理由で，手続を進めることをためらっていた。
オ 同年７月27日，控訴人は生活保護や施設入所について相談したが，担当者は「本来控訴人が住んでいた場所であるのに，控訴人が出て行くのはおかしい。」旨伝えた。
カ 上記ア以降も，Ｂは，控訴人に対する暴行や暴言を継続して行っていた。
キ 平成20年７月29日，控訴人は眼病のため入院した。
ク 同年８月８日，成年後見制度を活用する方針が再度確認された。
ケ 同月20日，控訴人が「自宅に帰るのは怖いから帰りたくない」などと話したことから，関係者が協議した結果，他病院に転院することとした。それを受けて，控訴人は，同年９月12日に転院し，以後平成23年９月５日まで入院し，その後一般社団法人が運営する施設に移転し，かろうじて居所を確保しているところ，控訴人は上記入院費用を全く工面できず滞納している状態が継続している。
コ 平成20年９月26日，再度弁護士を交えて検討した結果，成年後見の手続を進めることとなったが，その後，鑑定料の工面が問題となった。また，同月30日に，控訴人らは，生活保護申請の相談のため大分市役所に赴き，生活保護手続の担当職員に対し上記Ｂの暴言，暴力やＢが控訴人らの通帳を取り上げていることを伝えたところ，同職員からは，控訴人名義の通帳を再発行してもらいそれで生活するべきではとの指摘がなされた。しかし，控訴人らは，上記弁護士との協議によると，上記通帳についてはＢにも権利があるので上記指摘によることはできない旨伝えた。
上記担当職員は，上記のやり取りを面接記録票に記載した。〈証拠略〉
サ 同年10月初め，控訴人は，預金残高や不動産の権利関係について調査を行った。
イ 生活保護申請について
ア 控訴人は，平成20年12月８日に生活保護申請を行った。上記申請に際し，控訴人は，駐車場の賃料が振り込まれていた同人名義の預金通帳を没収され収入が途絶えていること，他に見るべき資産，収入はない旨記載した。〈証拠略〉
また，控訴人に同行した本件支援センター関係者から生活保護事務担当者に対し，同趣旨の説明のほか，上記預金については控訴人１人が所有する金員ではないため控訴人が費消することはできない旨の説明がなされた。〈証拠略〉
イ 同月15日，控訴人に同行したＥ弁護士は，被控訴人の生活保護事務担当者に対し次のとおり説明し，生活保護の要否について控訴人の財産状況等についての調査を十分行うよう要望した。〈証拠略〉
ａ 控訴人及びＡ名義の通帳及び印鑑は，Ｂが控訴人から取り上げてしまったため，控訴人が利用できない状況にある。
ｂ 控訴人名義の預金は，Ａが税金対策上開設した口座であり，控訴人本人の預金ではない。同預金は，亡義父所有名義の土地を駐車場として賃貸し，その賃料が入金されたものであるから，亡義父の相続財産を形成しているものである。
ｃ Ａ名義の預金は，Ａ所有貸家の賃料が入金されたものであるが，敷地は亡義父名義であるため他の相続人と利害が対立する可能性がある。上記預金はＢが管理している一方，Ａは意思無能力状態である。
ウ 同月22日，控訴人の生活保護申請について，預貯金調査の結果，控訴人及びＡ名義の預金残高が相当額あることが判明したことを理由に，上記申請を却下する旨の通知がなされた（本件却下処分）。〈証拠略〉
ウ Ｅ弁護士は，Ｂに対し控訴人名義の預金返還を求めたところ，平成21年６月18日に，ＢがＥ弁護士のもとを訪れ，控訴人名義の預金通帳を返却すると共に，次のとおり主張した。〈証拠略〉
ア 控訴人名義の預金口座に振り込まれている金員は，Ｂが貸主となっている駐車場の賃料であり，控訴人の収入ではない。
イ 上記駐車場及びＡ所有建物の敷地は，所有名義は亡義父のままであるが，昭和45年に相続人間で協議し，Ａ，Ｂ及びＦの３名が分割取得している。
ウ Ａの預金等の資産全てについて，Ｂは，平成18年にＡから管理を委託されている一方，控訴人には何ら権限はないことから，通帳等の占有を控訴人からＢに移転したものである。
エ 同年10月６日，Ａの成年後見手続が開始され，成年後見人が選任された。〈証拠略〉
オ 控訴人らの所有不動産，預金口座について
ア Ａ名義の預金口座には，平成18年ころより，同人所有建物の賃料が振り込まれており〈証拠略〉，不動産所得として税務申告がなされていた〈証拠略〉。
イ 控訴人名義の預金口座には，亡義父名義の土地上にある駐車場の賃料（１月当たり約十数万円）が振り込まれており〈証拠略〉，不動産所得として税務申告がなされていた〈証拠略〉。
ウ Ａは，平成20年度固定資産税評価額合計274万6735円相当の建物を所有している。〈証拠略〉
また，これ以外に，亡義父名義の土地建物があり，これらの相続人の１人となっている。〈証拠略〉
カ Ａは，平成18年ころから記銘障害，失見識障害などが生じ認知症状態であり，同20年11月12日付け診断書によれば，日常の簡単な会話は可能であるが，財産管理，処分を自己の責任において行うことは不可能であるとされている。〈証拠略〉
キ Ａの控訴人に対する扶養料支払について，Ａの成年後見人は，Ａの収入は同人の所有建物の賃料合計52万4600円のみであるところ，当該建物は，遺産分割協議が調う前に亡義父名義の建物を解体し新築したものであることから，亡父の相続人間で上記賃料を巡り紛争が生じ，その結果次第ではＡのＢらに対する不当利得返還義務あるいは損害賠償義務が生じる可能性があること，Ａ自身の身上監護，財産管理に要する費用が生じていることから，上記扶養料支払はできないとしている。
また，大分家庭裁判所において遺産分割調停が行われているが，解決の目処は立っていない。〈証拠略〉
⑵以上認定した事実によれば，本件申請当時，①控訴人の扶養義務者であるＡは，認知症のため入院しており，同人自らの意思により上記扶養義務を果たすことはできなかったこと，②控訴人と同居していたＢは，控訴人に対し継続して暴行及び暴言を行い，控訴人名義の通帳等を取り上げるなどしており，控訴人を扶養する意思は全くなかったこと，③控訴人には上記控訴人名義の預金以外に同人の資産はなかったこと，④名義のみを前提とすれば，控訴人は預金を，控訴人の扶養義務者であるＡは一定の預金及び不動産をそれぞれ有していたが，これらは，その名義とは異なり，Ａ以外の亡義父の相続人が権利を有する可能性のある金員及び不動産であり，控訴人がこれらの資産を自己の生活費に充てようとしても，上記問題及びＢが通帳を取り上げるなどしていたことから不可能であったこと，⑤控訴人は，入院により居所を得ていたものの，他に住居及び収入はなく，仮に退院を迫られることとなれば控訴人には生活のすべがなくなること（なお，控訴人はその後退院し，現在は一般社団法人の運営する施設に入居することでかろうじて居所を確保している。）がそれぞれ認められ，これらの事実によれば，本件申請当時，控訴人には生活保護法４条３項所定の急迫した事由が存在したことが認められ，これに基づいて生活保護を開始すべきであったものと認められる。よって，本件却下処分は取り消すのが相当である。
これに対し，被控訴人は，生活保護の申請を受理した行政庁は，被保護者の資産について名義等客観的な事実からその帰属を判断するのであり，客観的にうかがい知ることのできない事情にまで調査義務を負うものではない旨主張する。
しかしながら，行政庁の審査期間及び審査能力が限定されていることから，一般的には被控訴人の主張のとおりであるとしても，本件においては，控訴人らは，平成20年12月８日の本件申請に先立ち，遅くとも同年９月30日には上記通帳及び預金の帰属の問題について生活保護手続の担当職員に伝え，同職員はこれを記録しており，その後の本件申請時及び同年12月15日にも繰り返し同趣旨の説明を行っている上に，少なくとも控訴人の預金の原資である駐車場賃料が控訴人の財産とはならない可能性があることは，駐車場敷地の所有名義（控訴人名義ではなく，亡義父名義である。）を調べれば容易に判明したのであるから，預金の名義のみをもって控訴人には生活保護の開始要件がないとした被控訴人の審査手続が違法であることは明らかである。また，被控訴人は，控訴人には賃料収入という処分容易な現金資産が認められることから生活保護法４条３項所定の急迫した事由には該当しない旨主張するが，上記賃料収入が控訴人にとって処分容易な資産には当たらないことは上記のとおりであるから，当該主張も採用できない。
４ 控訴人は，被控訴人に対し，生活保護開始の義務付けあるいはこれに代わる保護の給付等を求めるところ，義務付けについては，行政事件訴訟法33条２項に基づき，本件取消判決の趣旨に従った処分をすることが行政庁に求められるから，義務付け訴訟の要件を定めた同法37条の２第１項所定の要件のうち「その損害を避けるため他に適当な方法がないとき」を充足するものとは認められず，その訴えは不適法であり，予備的請求のうち給付の訴えについては，未だ生活保護開始決定がなされていない時点では受給権が発生していないから理由がなく，確認の訴えについては，同法33条２項に鑑み，確認の利益がないから不適法である。
訴訟費用の負担については，訴訟経緯等に照らし予備的請求の追加による被控訴人の負担はさほど大きいものとは認められないこと，予備的請求の追加により訴訟の目的の価額に変更はないことなどに鑑み，民事訴訟法64条ただし書により，被控訴人の全部負担とするのが相当である。
５ よって，主文のとおり判決する。
（裁判官古賀寛武野康代常盤紀之）
出典：「訟務重要判例集データベース」（法務省）（https://shoumudatabasep.moj.go.jp/hanreiSearch/HanreiSearch）を加工して作成（加工：TaiLexi AI）。訟務月報61巻2号356頁。
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