主文
一本件申立てを却下する。
二申立費用は申立人らの負担とする。
理由
一本件は、申立人らが被申立人に対して、被申立人のA社（以下「A」という。）に対する平成五年一一月一八日付け一般旅客自動車運送事業の運賃及び料金の変更の認可処分（以下「本件認可決定」という。）が違法であるとして、その取消しを求めて訴訟を提起し（本案）、これに付随して本件認可決定の執行停止を求めた事案である。
申立人らの本件申立ての趣旨及び理由は、別紙「行政処分執行停止申立書」等に記載のとおりであり、被申立人の意見は別紙「意見書」等に記載のとおりである。二判断
１ 本件において、申立人らが、行政事件訴訟法二五条二項の「回復の困難な損害」に当たるものとして主張している要点は、#1本件認可決定に基づきAが運賃の値下げを実施すれば交通秩序に混乱を生じさせ、ひいては申立人らが不測の損害を被ること、#2Aに申立人らの固定客等を奪われることの二点である。
しかしながら、【判示事項】行政事件訴訟法二五条二項の「回復の困難な損害」とは、行政処分を受けることによって被る損害が金銭賠償不能のもの、又は金銭賠償が可能であっても、社会通念上これにより原状回復が容易でなく、これを受忍させることが相当でないと認められるものをいうと解されるところ、#1については、一件記録によれば、既に平成三年三月以降二重運賃制度（格差一〇パーセントないし約一三パーセント）で運用されてきた大阪周辺地区においても、そのような事態は生じていないのであって、申立人らの右主張は一つの危惧にすぎず、少なくとも原告ら、Aと利害が対立している（と自ら考えている）競業者らが故意にAの認可運賃実施によるタクシーの運行等について妨害行為に出ない限り、交通秩序が混乱して収拾がつかなくなるとか、利用者がタクシーを利用するのに支障を来すような事態が生じるおそれがあると認めることはできない。確かに、一件記録によれば、本件認可決定に基づく新運賃施行当初の段階でこそ、タクシー乗場等で申立人らとAの従業員との間で多少のトラブルが発生したこともあったようであるが、被申立人も、本件認可決定をするに当たっては、関係機関とも協議する等の措置を講じ、また、被申立人自身、対策本部を設置して、タクシーの運転手同士、利用者と運転手の対立紛争の発生を防止する対策を採っているのであり、その後は一般的には目立った紛争もなく、ほぼ平穏に推移している状態にあるものと認められる。申立人らは、その後も紛争は続発していると主張し、疎甲第六四号証等をその証拠として提出するが、疎乙第一〇号証とも照らすと、これをその記載のとおりに受け取ることはできず、少なくとも現状は右に認定したとおりであり、本件執行停止決定の判断に当たり、特に問題としなければならないような事態は起こっていないというべきである。また、#2については、もし申立人らが主張する損害が生じたとしても、それは財産的損害であり、ほかに特段の事情も認められない限り、これは回復困難な損害に当たるとは認められない。申立人らは、本件においては、Aに客を取られてしまい、後日回復することのできない損害を被るとか、申立人らが被った損害を立証することは事実上不可能である等と主張するが、本件認可決定の有効期間はわずか四か月にすぎないものであるし、申立人ら当事者自らも主張するように、Aの所有運行するタクシーの台数は京都市周辺のタクシー台数の五・二パーセント程度にすぎないこと等をも考慮すると、いずれにしても右申立人らのような見解を採ることはできない。
申立人らの本件執行停止の申立ては理由がない。
２ ところで、本件認可決定は、Aの申請に基づき、Aの運賃を平成五年一二月一日から平成六年三月三一日まで四か月の間に限り、現行運賃から一〇パーセントの値下げを認めるというものであるが、もし申立人らの申立てに係る右認可決定につき執行停止の決定がなされるとすれば、少なくとも本件執行停止決定の効力が存続するまでの間、右認可決定で値下げが認められている期間は停止せずに進行するのであるから、事実上、本件執行停止決定により、右期間については本件認可決定は取り消されたのと同様の効果を持つことになる。【判示事項】本来、行政事件訴訟法上の執行停止は、抗告訴訟の提起がなされた場合に、当該訴訟の勝訴判決の効力実現の可能性を確保するために認められるものであり、あくまで暫定的な救済措置であるが、本件のような場合には、執行停止によって事実上申立人らに対し終局的満足を与えたに等しい結果を招来するような効果を生じるのであるから、このような執行停止が許されるためには、単に行政事件訴訟法二五条二項の「処分若しくは処分の執行又は手続の続行により生ずる回復の困難な損害を避けるため緊急の必要があるとき」等の要件のみでなく、少なくとも本案について理由があると認められる可能性が相当程度に認められることが必要であるといわなければならない。そこで、以下、当事者の主張に基づき、この点について判断する。
（一）タクシー運賃の認可制度は、「道路運送事業の適正な運営及び公正な競争を確保するとともに、道路運送に関する秩序を確立することにより、道路運送の総合的な発達を図り、もって公共の福祉を増進すること」（道路運送法（以下「法」という。）一条参照）を実現するために設けられているものであり、法九条二項各号にその基準が定められている。そして、右規定を見れば、法は、認可権限を与えている地方運輸局長（法八八条一項一号参照）に対し「認可をしようとするときは、次の基準によつて、これをしなければならない。」として、厳しい制約を課しているものの、同項各号においては、「『能率的な』経営の下における『適正』な原価を償い、かつ、『適正』な利潤を含むものであること」、「特定の旅客に対し『不当』な差別的取扱いをするものでないこと」、「他の一般旅客自動車運送事業者との間に『不当』な競争を引き起こすこととなるおそれがないものであること」等、右基準を定めた規定の文言は一見して明らかなとおり、右要件適合の有無を判断するに当たっては、右認可権者による裁量判断がなされることを当然の前提としているのであって、右運賃認可申請の許否の判断には、認可権者である地方運輸局長の裁量権が行使されることを認めているものと解される。したがって、右裁量権の行使につき、その範囲の逸脱・濫用が認められるときには、右認可処分は違法なものとなるのであるが、裁判所における右裁量権行使の違法性の有無についての判断は、右認可権者である地方運輸局長の右判断の基礎となった事実認定に誤りがあるとか、右判断が法の趣旨・目的に反した動機によりなされているとか、また右事実認定を基礎とした評価・判断の過程において、重要視すべきでないものを重要視したり、逆に特に重視しなければならないものを殊更に軽視したりするなど明らかに不合理な点があり、その結果、右判断が社会通念に照らして著しく妥当性を欠いているとされる場合に、初めて右裁量権の逸脱・濫用が認められるというべきである。
（１） 道路運送法九条二項一号（適正原価・適正利潤）違反について
＜証拠略＞によれば、被申立人は、法九条二項一号の認可基準について、Aの申請内容を検討し、かつ前記の大阪地区における二重運賃制の実績、すなわち、大阪地区においてタクシー運賃値上げを留保したタクシーについては、実車率が五・七パーセントの伸びを示したことを前提とし、右大阪の例に比べると、京都市地域においてAに所属するタクシーの占める割合の方が比率が高く、また、運賃据置きよりもAが行った運賃値下げの方が利用者に対する効果・影響が大きいと見て、右大阪における運賃値上げをしなかったタクシーの場合よりもAの本件運賃値下げの方が実車率の伸びが大きくなる（ただし、需要増は一〇パーセントが限界とした。）と判断し、これに平成四年度におけるAの経営内容を考慮し、運賃を一〇パーセント値下げした場合の収支率を一〇一・五パーセントと見込み、右申請どおりの値下げを認可しても、適正な原価を償い、かつ、適正な利潤を含むものであると判断したことが認められるのであり、右判断に明らかに不合理な点はないといわざるを得ない。ちなみに、被申立人は、Aと同時に運賃値下げ申請をした二社については、右要件の適合性がないとして申請を却下しているのである。
これについて、申立人らは、平成五年一二月一日から一〇日間におけるAのタクシー利用客の増加率も三・一パーセントにすぎず、総運賃収入前年同期に比べ二・一パーセント減少していると主張し、＜証拠略＞をその証拠として提出するが、＜証拠略＞によれば、そもそも被申立人は、Aの本件運賃値下認可申請についての適否判断に当たっては、前年度に比べて運送収入が二・八九パーセント減るものとし、その上で前記認可要件に適合するとして右申請を認可したものであることが認められるのであり、また、利用客の伸び率が低いことについても、被申立人が判断の対象としたのは実車率であって、利用客の人数ではないばかりでなく、タクシー利用客が思うように増えないことについては経済不況の影響もあろうし、また、わずか一〇日間ぐらいの実績のみをもって、被申立人の判断が決定的に間違っていたとすることはできない。その他、申立人らは、本件の値下げ認可が四か月間に限定された実験的なものであるから、適正な原価を償い、かつ、適正な利潤を含むものであるとはいえないとも主張する。しかし、右認可基準に適合しているか否かの判断には、将来に実現することを予測するという側面があり、それ自体、実験的な要素を完全に払拭できるものではないし（これこそが、認可処分につき行政庁に裁量判断権を与えている根拠ともいえるのである。）、また、競争原理によるタクシー業界の改善進歩のため、実験的に一〇パーセント程度の運賃値下げを試みることもそれほど不合理であるということもできないから、実験的であるということにより、被申立人の前記認可基準適合の判断がその裁量権の範囲を逸脱しているとか、裁量権の濫用に当たるとか認めることはできない。
（２） 九条一項四号（不当な競争の防止）違反について
前記のとおり、被申立人は、Aの本件値下げ運賃が適正な収支の均衡を満たすものであると判断した結果、本件申請を認可したのであるが、右判断に不合理な点がない以上、これを不当なダンピングとすることはできず、また、これにより、「不当」な競争を引き起こすおそれの発生をうかがわせるような事情も認められないのであって、被申立人の判断に合理性を欠く点は認められない。
申立人らは、Aの抜駆け的な一〇パーセント値下げはダンピングであるとか、この程度の値下げでは新規の顧客は増えず、原告らの固定客がAに奪われるばかりであるとか、Aは強引な客引き等をして混乱を生じさせ、申立人らに不当な損害を与えているとか、認可の期間を四か月に限定したのは、かえってAを利するもので、原告に不当な損害を与えるものである等と主張する。しかし、Aが適正な利潤を得ることを放棄してまで右値下げを行おうとしているものでないことは前記認定したとおりであり、また、仮にAの宣伝行為等に不当な点があるとしても、それは本件認可決定の適法性の有無とは直接関係のない事柄であり、さらに、既に大阪区域においては、この程度の格差のある認可運賃によりタクシー事業の経営がなされているのであり、むしろ運賃認可制度の下においても、タクシー業者間に一〇パーセント程度の運賃格差のあることは、「公正な競争」を確保し、公共の福祉の増進につながるものというべきである。
なお、申立人らは、運賃認可制度がある以上、Aに対抗して運賃値下げを実施しようとしても、直ちにこれをすることができないとし、これを本件認可決定が不当違法なものであることの根拠の一つとして主張するが、Aは平成五年七月から運賃の値下げ認可申請をし、被申立人においても、右時点以降その旨の公示をしてきているのであるから、本件認可決定までに申立人らがAに対抗する手段を採ることは十分に可能であったばかりでなく、申立人らの右主張は、結局、運賃値下げ申請自体、すなわちタクシー運賃に格差の存在すること自体を認めないことを意味するにすぎず、右主張を採ることはできない。
（二）法一条違反について
以上述べたとおり、【判示事項】本件認可決定は、法一条が掲げる「事業の適正な運営」「公正な競争の確保」「道路運送に関する秩序の確立」のいずれにも反していないことは明らかというべきである。
なお、申立人らは、被申立人が平成五年一〇月一八日に京都市域を規制緩和地域とはしないとの示達を出しているにもかかわらず、本件認可決定をしたのは申立人らに対する騙し討ちであると主張する。確かに、＜証拠略＞によれば、右趣旨の示達が出された事実は認められるが、そもそも右示達は部内の方針を通知した事実上の措置にすぎず、少なくとも法律でもない行政庁の単なる通知により、申立人らが自らの営業地域において同一地域同一運賃の原則の適用を外されないとの利益を保障されたと認めることはできないし、被申立人のした本件値下認可の判断が法に違反している点がない以上、右通知に反する扱いをしたというだけで右認可処分を違法とすることはできない。
さらに、申立人らは、大阪地区のようなBセンターのない京都地区で本件認可決定をしたのは著しく不合理であるとも主張するが、前記のとおり、Bセンターがないために京都地区において混乱が生じているとの事情もないから、この点に関する申立人らの主張も失当である。
３ よって、申立人らの本件申立ては、その余の点につき判断するまでもなく、理由がないから、却下する。
（裁判官福富昌昭森義之氏本厚司）
別紙
行政処分執行停止の申立
申立人らを原告、被申立人を被告とする貴庁平成五年（行ウ）第六七号行政処分取消請求事件について、申立人らはつぎのとおり行政処分の執行停止の申立をする。
申立の趣旨
被申立人がA社に対し平成五年一一月一八日付でなした一般乗用旅客自動車運送事業の運賃及び料金変更（一〇％の値下げ）の認可は、本案判決があるまでその執行を停止する。
との裁判を求める。
申立の理由
一、被申立人は、平成五年一一月一八日、A社（以下「A」という）申請にかかるタクシー運賃の値下げを認可した（以下これを「本件処分」という）。
しかし、本件処分は道路運送法に違反する違法な処分であり取消されるべきものである。
申立人らはAと競争関係にあるタクシー業者であり、本件処分によってその利益を害される虞れのある利害関係人として、本件処分の取消を求めうる立場にあるので、本日貴庁に対し、本件処分の取消を求める訴訟を提起した。
二、本件処分の内容、本件処分の違法性、申立人らの原告適格等については、別添訴状写のとおりであるからこれを援用する。
三、申立人らは、本案訴訟において勝訴する見込みは十分であると思料するが、本案判決がなされるまでには今後相当の日時を要すると思われるところ、その間に本件処分が執行されると、Aの運賃値下げは、平成五年一二月一日から実施され、Aが競争上優越的な地位を確保して了うので、折角申立人らが本案訴訟で勝訴判決を得ても、申立人らは顧客を奪われ多大の損害を蒙ることを免れられない。また、京都市地域には、東京や大阪のように、Bセンターがなく、多重運賃による混乱を防止する組織などはなく、現状で二重運賃制が実施されれば、乗客同志、乗客と運転手、或は運転手同志のトラブルが発生し、それにより原告らが不測の損害を蒙る虞れがある。
そして、一旦奪われた顧客は、その後申立人らがAと対等な地位に立つことができたとしても、これを取り戻すことは極めて困難であるし、二重運賃による混乱に伴う損害も事後的に回復し難いものであるから、申立人らのこの回復困難な損害を避けるためには、本件処分の執行を停止する以外に方法がなく、従って、行政事件訴訟法第二五条第二項により、緊急なる執行停止の裁判を求める次第である。平成五年一一月二五日
当事者目録（略）
別紙
訴状
請求の趣旨
被告がA社に対し平成五年一一月一九日付でなした一般乗用旅客自動車運送事業の運賃及び料金変更（一〇％の値下げ）の認可を取消す。
訴訟費用は被告の負担とする。
との判決を求める。
請求の原因
一、行政処分
１、被告は、道路運送法第八八条第一号に基づき、運輸大臣に代って、同法第九条により、一般旅客自動車運送事業者に対し、旅客の運賃その他運輸に関する料金の決定及び変更につき認可をする権限を有するものである。
２、訴外A社（以下「A」という）、同C社（以下「C」という）、同D社（以下「D」という）は、いずれも京都市内に事業所を有する一般乗用旅客自動車運送事業者であるが、平成五年七月一二日、被告に対し、「中型と小型の運賃（距離制運賃に限る。）について現行運賃を一〇％引き下げる。（現在使用しているメーター器の表示額から一割を差引く。一〇円未満は切捨てる。）適用期間は、平成五年九月一日から同年九月三〇日までとする。」旨のタクシー運賃値下認可申請をした。なお、右申請は、同年八月三一日、値下げ期間を「平成五年一一月一日から同年一一月三〇日まで」に変更され、更に同年九月二九日、これを「平成五年一一月一日から一年間」と変更された。
３、被告は平成五年一一月一八日付で、「値下げ期間を平成五年一二月一日から平成六年三月三一日まで」とした上で、Aの申請を認可し（以下これを「本件処分」という）、C及びDの申請を却下した。
二、原告適格
１、原告らはいずれも京都市内に事業所を有する一般乗用旅客自動車運送事業者で、事業遂行に当りAと競争の関係にあるものである。
２ 道路運送法は、第一条において、同法は「道路運送事業の適正な運営及び公正な競争を確保するとともに、道路運送に関する秩序を確立することにより、道路運送の総合的な発達を図り、もって公共の福祉を増進することを目的とする。」と定めている。
３、そして、同法は右目的を遂行するため、第八九条において、「地方運輸局長は、一般旅客自動車運送事業における基本的な運賃及び料金に関する認可（以下「運賃等の認可」という）をするに当っては、利害関係人の申請があったときは、利害関係人の出頭を求めて聴聞しなければならず、その聴聞に際しては、利害関係人に対し意見を述べ、証拠を提出する機会を与えなければならない。」と定めており、これを受けて同法施行規則第五六条第三号は、運賃等の認可申請者と競争の関係にある者を、法第八九号に規定する利害関係人に加えている。
４、以上によって明らかなように、原告らは、同業者が行う運賃等の変更申請については重大な利害を有しており、右申請に対する行政処分によって、原告らの行う一般旅客自動車運送事業の適正な運営及び公正な競争並びに道路運送に関する秩序が損なわれることのないよう法律上保障されていると言うべきである。換言すれば、原告らの行う事業の適正な運営及び公正な競争の確保並びに道路運送に関する秩序の確立は法律によって保護された原告らの利益であると言いうる。
従って、違法な行政処分によって原告らのこれらの利益が侵害された場合には、原告らはその処分の取消を求める権利を有すると言わねばならない。
三、本件処分の違法性
１、道路運送法第九条第二項第四号違反
（１） 道路運送法第九条第二項第四号は、運賃等の認可について、それが「他の一般旅客自動車運送事業者との間に不当な競争をひきおこすこととなるおそれがないものであること」を条件としている。
これは、同法第一条が同法の目的として掲げる「道路運送事業の公正な競争の確保」の具体化であることは言うまでもない。
（２） ところで、ここ数年京都市域におけるタクシー業者は恒常的な運転手不足に悩んでいるが、その原因はタクシー運転手の収入が他の業界で働く者と比較して格段に低いことにある。そしてこの人手不足を解消する方策としてはタクシー運賃の値上げによるしかないというのが大方の意見であり、目下京都市域のタクシー業者の四割弱に当る三五社が平均二三・五％の値上げを申請しているところである。
（３） Aもかねてより、タクシー運転手の待遇改善のためにはタクシー運賃の値上げが不可欠であると主張して来ており、今必要なのが値下げより値上げであることは十分理解している筈である。
ところが、ここへ来てAが運賃の値下げを申請したのは、業界全体が値上げ指向であることを見越して、一人抜け駆け的に値下げを申請し、世間の関心を引いて、シエアを拡大せんと意図したものであることは明らかである。
（４） Aは値下げ申請の理由として、「タクシーから離れた利用者を呼び戻し利用者を増やすため、市民に割安感を与える水準まで運賃を値下げする。現行運賃を一割値下げすれば利用者は二割増える。」と主張しているが、僅か一割の値下げで市民に割安感を与えるとは思えないし、一割の値下げで利用者が二割増えるというのは全く論理的な根拠のない主張である。
確かに運賃の値下げが新たな需要を換起するということはありうることではあるが、それは、タクシー業界全体が値下げをした場合に生じうる現象であって、多数の業者の内一社（Aの保有車両が京都市域の全車両に占める割合は七・四％）のみが値下げを断行しても、それは新たな利用者を掘り起こす前に、他の業者の顧客を奪い取ってシエアを拡げる結果となるにすぎないことは自明の理である。
特に現今のタクシー業界では、業者が単独又は複数で無線通信施設を備え、法人等の固定客からの電話発注により、タクシーを配車するのが常態となっているが、このような固定客はタクシー料金が多重化すれば最も安い運賃の業者を選択することは明らかであり、Aのみが他の業者より安い運賃を認可されれば、Aがこの種の固定客を独占するおそれがあると言わねばならない。（Aはこの種の固定客を「A会員」と称して日頃からその獲得に力を注いでいる）。
（５） 被告の本件処分については、「行政の規制緩和の一角である」とか「タクシー業界への競争原理の導入である」とする意見もある。
タクシー事業に対する規制を緩和し競争原理を導入すべきかどうかについては、運輸政策審議会の平成五年五月一一日の答申で述べられているとおり、賛否両論があり俄に決せられないが、それはさておき、規制緩和による競争原理を導入するのであれば、徹底的になされるべきであって、被告の本件処分のような中途半端な競争原理の導入は、不公平な結果を招来するだけである。
何となれば、被告は、依然として運賃等の認可制度そのものは維持しており、しかもその申請についても認可するかどうかは被告の裁量にかからしめており、同じ率の値下げ申請をしても、本件申請におけるCやDのように認可されない場合があるのであるから、原告らがAの値下げに対抗して、運賃を値下げしようとしても、今から運賃の値下げ申請をして被告の審査を受けなければならず、その結果CやDと同様値下げを認可されないかも知れないし、仮りに認可されたとしても認可までに相当の日時を要することは明らかであり、その間にAの独走を許し、対等の立場で競争することが出来ないからである。
（６） また、被告は、本件処分の理由において、「一〇％の値下げによって利用者が二〇％増加することは現実的ではない。大阪地区における二重運賃の事例を踏まえると一〇％程度の利用者増を予測するのが限度と判断される。一〇％の利用者増が見込める場合の申請三社の値下げ期間の収支は、Aについては均衡することが可能であるが、C及びDの二社については均衡することは見込めない。従ってC及びDの申請については収支の点から却下処分とする。」と述べており、後段の部分の趣旨は不明であるが、CとDは値下げによる収入の低下に耐えられないから値下げ申請を認めないという意味と理解される。
確かに、一〇％の値下げにより一〇％の利用者増しかなかったならば、収支は一％減少するのは論理的に明白であるから、被告は、Aが収益を悪化させてでもシエアの拡大を図ろうとしていることを予測しながら、本件処分をしたものと言わざるをえない。
いわば被告は、Aがダンピングをしてシエアの拡大を図るのを容認し、これを助長しているのに等しいのである。
（７） 更に、被告は、本件処分において値下げの期間を四か月に短縮し、その理由として、本件処分が実験的な値下げであることを挙げている。
運賃等の認可に際し、実験的な値下げを認めることは、被告の裁量権の範囲を逸脱するものと思われるが、それに加えて、値下げの期間を四か月に短縮したことは、不当にAを利する結果となっている。
先に述べたとおり、運賃の値下げによりAの収益が低下する可能性があるから、Aとしては、値下げの宣伝効果さえ出れば、値下げの期間は短かければ短かいに越したことはないわけである。それ故Aは当初値下げ期間を一か月として申請していたのである。ところが「一か月間の値下申請は宣伝以外のなにものでもない」との非難が続出したために、已むなくその期間に一年に変更したのであるから、被告が値下げの期間を四か月に短縮してくれたことは、Aにとっては慶賀すべきことであり、それだけ出血サービスの期間が短くなったことになる。
この四か月の出血サービスによりシエアを拡大した後、他の業者との協調を口実に現行運賃に復帰すれば、Aは大いなる増収が期待出来るというわけである。（一旦移動した固定客は運賃が他の業者と同一である限り元に戻ることはない。）
（８） 以上見て来たように、本件処分によりAは、競争相手である原告ら同業者が容易には追従出来ない優越的な地位を獲得したことになり、このことは道路運送法第八条第二項第四号にいう「他の業者との間に不当な競争をひきおこすおそれ」に該当するものと言わざるをえない。
２、道路運送法第八条第二項第一号違反
（１） 道路運送法第八条第二項第一号は、運賃等の認可について、それが「能率的な経営の下における適正な原価を償い、適正な利潤を含むものであること」を条件としている。
これは、同法第一条が同法の目的として掲げる「道路運送事業の適正な運営の確保」を目指すものである。
（２） 運輸省はこれを受けて、「一般乗用旅客自動車運送事業の運賃改定要否の検討基準及び運賃原価算定基準」（昭和四八年七月二六日自旅第二七三号通達）を設け、永年に亘り、一般乗用旅客自動車運送事業の運賃料金については、右基準によることとしていたが、平成五年一〇月六日付通達「一般乗車旅客自動車運送事業の運賃料金について」（自旅第二一八号）により新たな基準を設定した。これらの基準は、タクシー事業者の高運賃による不当利益や、低運賃によるサービスの悪化等を防止するために、タクシー事業者の収益状況によって、運賃改定の要否及び改定内容を決定しようとするものである。
（３） 従って、本件処分は当然右基準に適合するものでなければならない。Aは、自ら認めるとおり、その収益状況は悪化しており、原告らと同様右基準に照らせば、運賃を値上げすべき状態にあり、右基準による限り、運賃を値下げすべき経営状態にある筈がない。
（４） よって、本件処分は、運賃改定基準を定めた前記通達に違反しており、引いては道路運送法第八条第二項第一号に違反するものと言わざるを得ない。３、道路運送法第一条違反
（１） 運輸政策審議会の平成五年五月一一日付答申「今後のタクシー事業のあり方について」は、
「タクシーについても、これからは公正な競争を通じてサービスの多様化を図っていくことが大切であり、そのためにはタクシーの経済的規制については、緩和を図っていく必要がある。
しかしながら、タクシーについては予めサービスの内容を確認して利用することが困難なため、利用者の選択によって悪質なサービスが淘汰されにくい面があるのも事実であるので、経済的規制の緩和を進めるのに合わせてサービスの悪化や安全上の問題に対する社会的規制の充実を図ることが必要である。
また経済的規制の緩和はこれを一挙に実施しようとすると、その過程において混乱を生じやすいので段階的に進めていくことが必要である。
以上のような考え方から、当面以下の規制緩和措置を実施することとする。#1需給調整の運用を緩和する。
#2運賃料金の多様化を図る。
また、規制緩和を実施していくにあたっては、サービスの悪化や安全上の問題を利用者の立場に立ってチェックする機能を果たしているBセンターが既に設置されている地域からその機能の強化を図りつつ、始めることとし、その他の地域についてはその実施状況を見ながら、Bセンター機能の拡充と併せて逐次拡大していくことが適当である。
なお、国においてはBセンターによる取組と連携して違法行為の防止、是正に強力に取り組むことが必要である。」
としている。
これを受けて運輸省は、平成五年一〇月六日付通達「運賃料金の多様化、需給調整の運用の緩和その他タクシー事業についての今後の行政方針について」（自旅第二一九号）により、運賃料金の多様化及び需給調整の運用の緩和については、当面Bセンターが既に設置されている東京地域及び大阪地域において実施することとするとした。
そして被告自身も、同年一〇月一八日、右通達等を公示するに当り、原告らが加入しているE協会長に対し、次のとおり示達した。
１、運輸政策審議会答申に基づく運賃及び料金の多様化の措置については、当面、大阪府運賃ブロックのみを対象とし、その他の運賃ブロックについては、従来の方針に則り対処することとする。
２、複数の運賃料金が導入されることによってタクシーの利用に当って混乱が生じる恐れがある場合は、利用者が異なる運賃料金額を選択できるように適切な表示を行うこと、乗り場等に案内人を配置する等トラブルを防止すること等混乱防止のための適切な措置を講じること。
（２） これら通達及び示達は、運賃等の多様化によって必然的に混乱が生ずることを認め、それに対処する方策を講じた上で運賃等の多様化を実施しようとするものであって、道路運送法第一条が道路運送に関する秩序の確立を同法の目的としていることに配慮したものであることは明らかである。
（３） 従って、被告は、本件処分に当っては、右通達を遵守すべきであったにも拘らず、これに反して、規制緩和地域でなく、且つ運賃多様化に対応する組織ができていない京都市域において、運賃料金の多様化を実施したのであって、本件処分は右通達に反し、引いては道路運送法第一条に違反する。
四、裁決前置の除外
道路運送法第八七条、運賃等の認可処分の取消につき裁決前置主義を採用しているが、本件処分が執行されると原告らに著しい損害が発生することは前述のとおりであるから、これを避けるため緊急の必要があるので、行政事件訴訟法第八条第二項第二号に基づき、裁決を経ることなく本訴を提起した。
五、結論
以上のとおり本件処分は違法であり取消されるべきものであるので、請求の趣旨記載のとおりの判決を求める。
当事者目録＜略＞
別紙
申立理由補充書
一、本件処分は原告らに対する騙し討ちであり相当性を欠く。
１、申立人らは、かねてよりタクシー事業に対する各種規制の緩和は時代の趨勢であると受け止めているが、急激な規制緩和は混乱のもとであると主張して来た。本年五月一一日に出された運輸政策審議会の答申（＜証拠略＞）が、「経済的規制の緩和はこれを一挙に実施しようとすると、その過程において混乱を生じやすいので段階的に進めていくことが必要である。」、「また、規制緩和を実施していくにあたっては、サービスの悪化や安全上の問題を利用者の立場に立ってチェックする機能を果たしているBセンターが既に設置されている地域からその機能の強化を図りつつ始めることとし、その他の地域についてはその実施状況を見ながらBセンター機能の拡充と併せて拡大していくことが適当である。」と提言したのは誠に適切であり、これを受けて運輸省も本年一〇月六日付通達（＜証拠略＞）で、「運賃料金の多様化については、当面、Bセンターが設置されている東京地域及び大阪地域において実施することとする。」とした。
そしてこれに基づき、被申立人は、本年一〇月一八日付で申立人らが加盟するE協会長に対し、「運輸政策審議会答申に基づく運賃及び料金の多様化の措置については、当面、大阪府運賃ブロックのみを対象とし、その他の運賃ブロックについては、従来の方針に則り対応することとする。」と示達した（＜証拠略＞）。２、従って、申立人らは、当分の間京都市域において運賃多様化は実施されないものと判断し、運賃多様化に対応する方策は、長期的展望に立って考えていくこととしていた。
ところが、被申立人は右示達から僅か一カ月しか立っていない一一月一八日に突如本件処分を行ったのであり、これは申立人らにとっては全くの騙し討ちである。京都市域においても運賃多様化を実施する意思があるのなら、国民を欺くような示達をすべきではない。
この点について、被申立人は、「行政方針は法律でないので拘束性はない。運政審の答申も踏まえ、その全体的な方向の中で対応せざるを得ない。」と弁明したとのことであるが（＜証拠略＞）、通達の形で出された行政方針が僅か一カ月で変更されるのでは国民は大迷惑である。また、「運政審の方針も踏まえている。」と言うが、前記のとおり、運輸政策審議会の答申は、「東京・大阪以外の地域については、東京・大阪での実施状況を見ながらBセンター機能の拡充と併せて拡大すべきだ。」と言っており、東京・大阪での実施状況についての調査結果もでておらず、Bセンター又はこれに代わる機構も出来ていない段階で、運賃の多様化を実施することは、右答申を踏まえているとは言い難い。
被申立人が、京都市域において運賃多様化を認めるのであれば、事前にその方針を明示し、タクシー業者のすべてにその覚悟と二重運賃が実施された後の対応策を講ずるだけの時間的余裕を与え、それとともに自らも運賃多様化に伴う混乱を防止する手段を作り上げた上で、ごれを実施すべきである。
本件処分は、Aと競争関係にある申立人らタクシー業者を騙し討ちにした不当な処分であり、行政処分の名に値しない。
二、執行停止の必要性
１、たかだか一〇％程度の運賃値下げが利用客の拡大につながるとは到底考えられない。
市民は、タクシーを利用しない場合の交通手段として、京都市内ではバス又は地下鉄を、郊外では電車を選択するのが通常である。
現在京都市内のバス運賃は二〇〇円、地下鉄運賃は一八〇～二七〇円であるから、タクシー運賃が初乗り五三〇円から四七〇円に下がったからという理由で、バスや地下鉄の利用客がタクシーに乗り換えることは有り得ない。また、郊外電車の運賃はタクシーを利用した場合の運賃の十分の一以下である上、所要時間もタクシーとは比較にならない程短いので、タクシー運賃が一〇％下がったからといって、郊外電車を捨てタクシーに乗る人は皆無であろう。
タクシーは、少人数で一台の車両を独占的に使用するのであるから、本質的には賛沢な乗り物である。タクシー利用客は、急ぐ、荷物が大きい、他に交通手段がない、悪天候などやむを得ない場合にタクシーを利用しているのであり、このような利用客は運賃の如何に拘らず、必要なときにはタクシーを利用するものである。しかし、運賃如何に拘らずタクシーを利用する人といえども、二重運賃になれば、当然運賃の安いタクシーを選ぶであろう。
従って、京都市域のタクシー業者のうちAのみが運賃を値下げすれば、このような元々タクシーを利用するつもりの客がAタクシーを選択して乗ろうとするのは必定である。Aが運賃の値下げにより利用客が増えるというのは、他の業者から客を奪ってその分Aの利用客が増えるということである。
現在、Aの保有するタクシーは四四〇台で、京都市内の全タクシー八、四八〇台のうちの約五・二％であり（＜証拠略＞）、市中を走行するタクシーの二〇台に一台の割合に過ぎないので、Aの運賃値下げが街角でタクシーを拾う利用客に与える影響は少ない。
しかし、電話注文によりタクシーの無線配車を依頼する固定客（その主体はタクシー利用頻度が高い企業や接客業者）や終電車に乗り遅れた長距離客などは、運賃の安いAタクシーを選択しようとすることは確実である。そして、このような客は同一運賃であれば無差別にタクシーを利用していたであろうから、申立人らAと競争関係にあるタクシー業者が被害を蒙るのは明らかである。
２、Aは、運賃値下げが認可されるや、これを大々的に宣伝している。その手段の一つである＜証拠略＞によれば、Aが、運賃値下げを武器に、無線配車利用客や長距離利用客を獲得しようとしていることは明らかである。
また、Aが運賃値下げの認可を受けたことは、全てのマスコミによって大きく報道されており、その宣伝効果は抜群である（＜証拠略＞）。
従って、本年一二月一日からAの運賃値下げが実施されれば、これまで申立人らのタクシーに乗車していたであろう客がAに奪われることは確実である。
そこで、申立入らはこれに対処する手段を講じなければならないが、それには、Aと同様の全面的な運賃値下げ、値下げの影響が大きい無線配車客や深夜利用客のための割引運賃制などが考えられるものの、いずれにしても被申立人の認可を受けなければ実施出来ない。
しかし、被申立人は、Aの運賃値下げを認可する際に、如何なる場合にどの程度の運賃値下げを認めるのか、その基準を示しておらず、また、Aと競争関係にある申立人ら同業者が、Aの運賃値下げに対抗する手段を講ずるに必要な時間的余裕を与えず、認可後実施まで僅か一二日間しか残されなかったのであるから、申立人らはAに対抗する有効な手段を取りえず、不公正な競争を強いられる結果となっている。従って、本件処分は、被申立人が、申立人らに対し、Aの運賃値下げに対抗しうる法的手段及びそれを実施するに要する時間を与えるまで、その執行を停止されるべきである。
３、また、京都市域のタクシー運転手の多数が加入している労働組合は、「タクシー運賃の値下げは運転手の労働条件の悪化につながり、利用客を巻き込んだ運転手間の紛争を諾き起こす虞れがある。」などとして、その実施に反対しており（＜証拠略＞）、本件処分がなされた後も、抗議行動を起こすなど反発している。（＜証拠略＞）。
従って、現状のままAの運賃値下げが実施されると、タクシー利用をめぐってトラブルが多発する虞れがあるから、被申立人の主導によりこれらトラブルの発生を防止しうる組織・機構が、京都市域において有効に機能するまで、本件処分の執行は停止されるべきである。
４、Aは、運賃値下げを認可された本年一一月一八日付で、京都市内のタクシー事業者全員に対し、「業界が一本化されたら、運賃値下げを撤回してもよい。」との文書を郵送した（＜証拠略＞）。
右の事実は、Aが、今回の値下げ申請を、京都タクシー業界における主導権を握るための手段としていることを物語っており、Aの運賃値下げがAの経営上どうしても実施しなければならないものでないことは明らかであり、本件処分の執行が停止されたとしても、Aの経営に支障が生じる虞れはない。
また、本件処分では、通常条件とされる運賃表示メーターの取り換えを必要としない異例の取り扱いがなされているので、Aは運賃値下げのための準備として設備投資をする必要はなく、本件処分の執行が停止されたとしてもAの蒙る損害はない。よって、本件処分の執行を停止することを妨げる障害は皆無であると言っても過言ではないので、速やかに本件処分の執行を停止されたい。
別紙
意見書
平成五年一一月三〇日
意見の趣旨
本件申立てを却下する。
申立費用は申立人らの負担とする。
との裁判を求める。
意見の理由
一回復困難な損害及び緊急性の不存在
１ 執行停止請求に理由がないことについて
（一）本件執行停止を求めるに当たり、申立人らは、被申立人がA社（以下「A」という。）に対し、平成五年一一月一八日付け、近運旅二第三四六号でなした一般乗用旅客自動車運送事業の運賃及び料金の変更（一〇％の値下げ）認可（以下、「本件認可処分」という。）が実施されれば顧客が奪われる等の経済的損害を被ることを理由としている。
しかし、行政事件訴訟法二五条二項の「回復困難な損害」とは、原状回復又は金銭賠償が不能であるか、金銭賠償が可能であっても、執行によって直ちにその事業の遂行が不能となる場合を意味するところ、申立人らの主張するような損害は、結局、各事業者の営業努力いかんに帰着するだけであって、仮に、営業上不利益を被るとしてもそれは金銭の多寡の問題にすぎず、執行停止の要件としての回復困難な損害に当たるものではない。
また、本件認可処分が実施されても申立人らの営業の免許に法的に何らかの制約が加えられるものでもなく、その事業の存立に決定的な影響を及ぼす重大かつ現実的な損害が発生するものでないことは明らかであり、申立人らが事業遂行上事後的措置ではてん補しえない回復し難い損害を被るとは到底考えられず、本件認可処分の執行を緊急に停止する必要性は何ら存在しない。
（二）また、申立人らは、本件認可処分によって現状で二重運賃制が実施されればトラブルが発生し不測の損害を被ることを理由としてあげている。
しかしながら、本件認可処分が実施され二重運賃状態になったとしても、大阪地区における前例での実績をみると、大阪地区においては、平成三年三月から同四年一二月までの約一年九か月の間、中型車の初乗運賃額で二キロメートル五四〇円と四七〇円という約一三パーセントの格差があり、さらに、同五年七月からは、同様に中型車の初乗運賃額で二キロメートル六〇〇円と五四〇円という一〇パーセントの格差が存在したが、右二重運賃となった期間において、タクシー乗り場などで混乱等により事業者等が不測の損害を被ったとの事情は認められなかったものである。また、本件認可処分を実施するに当たり、被申立人が可能な限り混乱防止の諸対策を採ることとして関係機関とも協議する等の措置を講じているものであるから、この点についても申立人らが主張するような回復不可能な損害を被る虞れがあるとは考えられず、本件申立てに緊急性はない。
２ 審査請求の採決前置の必要性について
申立人らは、本件認可処分について、本案判決があるまでその執行の停止を求めるに当たり、道路運送法（以下「法」という。）が、第八七条において、一般乗用旅客自動車運送事業の運賃及び料金の変更認可（法九条一項）の処分の取消しの訴えは、当該処分についての審査請求に対する決定又は裁決を経た後でなければ、提起することができないと規定しているにもかかわらず、「緊急の必要があるので、行政事件訴訟法第八条第二項第二号に基づき、採決を経ることなく本訴を提起した。」と主張する。
しかしながら、行政事件訴訟法八条二項二号にいう「著しい損害を避けるため緊急の必要がある場合」とは、処分が執行された結果、金銭的賠償によってはてん補し得ないような損害又はこれに準じるような損害が生じる場合を意味するところ、前記１において述べたとおり、本件認可処分によって申立人らが事業遂行上回復しがたい損害を被るとは到底考えられず、したがってこれを回避するための緊急性も認められないことから、申立人らが審査請求の裁決を経ることなく本訴を提起したことは不適法であって、本案訴訟が不適法である以上、本件執行停止申請も不適法である。
二本案につき理由がないこと
１ 本件認可処分に至る経緯について
申立人らはいずれも京都市において、一般乗用旅客自動車運送事業を経営するタクシー事業者であるところ、京都市においてこれと競業するA、C社（以下「C」という。）及びD社（以下「D」という。）のグループ三社は、
#1タクシーから離れた利用者を呼び戻し利用者を増やすため、市民に割安感を与える水準まで運賃を値下げする
#2現行運賃を一割値下げすれば利用者は二割増え、利用者にも乗務員にも利益になる
#3利用者が増えない場合の減収、労働強化、二重運賃による利用者の混乱等の疑問に根拠がないことを証明するため、期間を限って運賃を変更する
ことを申請の理由として、平成五年七月一二日付けで、平成五年九月一日から同月三〇日までの一か月間、中型車と小型車のうち（Dについては小型車）距離制運賃を一〇パーセント値下げしたいとする一般乗用旅客自動車運送事業の運賃及び料金の変更認可申請（以下「本件申請」という。）を京都陸運支局へ提出した。そこで、これを受理した京都陸運支局では、申請書を処分庁である被申立人に進達し、被申立人はこれを受けて平成五年七月一六日付けで公示を行った。これに対し、A、C及びDの三社と同様に京都市内で営業を行っている申立人ら四社を含む法人タクシー事業者三七社及び個人タクシー事業者五三名から反対聴聞申請ガ提出されたことから、本件申請に対する反対聴聞を同年八月九日及び一〇日の両日に実施した。
また、タクシー運転手の労働組合であるF労働組合 G連合会及びH会議からも反対意見の陳述の申し出が文書でなされたが、右組合については、法八九条二項にいう利害関係人ではないが、参考までに意見を徴することとし、同月一一日に参考意見の聴取を実施した。
一方、A、C、Dに対しては、本件申請の内容についてその事情を聴取する必要があり、また、前記のとおり、利害関係人から本件申請に反対する趣旨での聴聞申請がなされたことから、法八九条一項により、申請者聴聞を同月四日、五日及び六日の三日間に実施した。
その後、A、C及びDは、同年八月三一日付けで本件申請の値下げ期間を同年一一月一日から同月三〇日までの一か月間に変更する旨の本件申請の追加申請を行った後、同年九月二九日に至って、値下げ期間を平成五年一一月一日から一年間に変更する旨の追加申請を行った。そこで、被申立人は、同年一〇月一日付けで変更内容を公示したところ、申立人を含む京都市内法人タクシー事業者三六社及び個人タクシー事業者九名から再度反対聴聞申請が、タクシー運転者の労働組合であるI労働組合協議会 J部会及びH会議からも再度反対意見陳述の申し出が文書でなされたことから、被申立人は、本件申請の追加申請に係る反対聴聞（平成五年一〇月一四日、一五日実施）及び参考意見の陳述（平成五年一〇月一八日実施）をそれぞれ実施するとともに、A、C及びDの三社に対しても追加申請の内容の関する再聴聞を平成五年一〇月一三日に実施した。
被申立人は、以上のような経緯の下に、本件申請について法九条所定の運賃認可基準に基づき、公正かつ厳正に審査を行い、Aについては、本件申請が法九条各項に適合することから、平成五年一一月一日からの一年間の期間を同年一二月一日から同六年三月三一日までの四か月間に短縮する等の条件を付して同五年一一月一八日付けで認可処分を行った。
２ 申立人らは、本件認可処分の主たる違法理由として、御庁平成五年（行ウ）第六七号一般乗用旅客自動車運送事業の運賃及び料金変更認可申請取消請求事件の理由を援用するが、以下述べるとおり申立人らの右主張は理由がない。
（一）申立人らは、本件認可処分は法九条二項一号及び四号に違反しているとして種々の理由を主張するが、申立人らの主張は以下のとおり失当である。被申立人は、A、C及びDからの申請を受理して以後、法に基づき所要の手続を経て法九条二項各号の基準に照らし慎重かつ厳正に審査を行ってきた。そのうち収支の適正を要求する同項一号の基準については、運賃値下げによりどの程度の利用者の増加が期待できるかについて、大阪地区での二重運賃状態での前例を参考にしつつ大阪と京都におけるタクシーの利用実態等を比較検討したところ、本件申請については一〇パーセント程度の利用者の増加が期待できると判断したものである。そして、申請者の過去の経費の実績を踏まえつつ収支について慎重に審査した結果、Aについては一〇パーセント程度の利用者の増加で収支は均衡するが、他の二社については到底均衡しないものと判断し処分したものである。
また、不当競争の防止を規定する同項四号基準については、Aにおいては値下げした運賃が右に述べたとおり、適正なる収支の均衡を満たすことができるものと認められるものである以上、かかる値下げした運賃による収益の拡大は、正に公正な競争によるものと認められるものであって、そこでは、自由競争原理による相当な競争を逸脱するような競業者間における不当な混乱を招く相当ながい然性が認められない限り、四号基準に違反するものではない。加えて、前述したように大阪での二重運賃状態での前例や今回被申立人が種々の混乱防止措置を講ずること等により他の一般乗用旅客自動車運送事業者との間に不当な競争を引き起こすこととなるおそれがないものであること等から、本件認可処分は法九条二項四号に違反しないものと判断した。
（二）さらに、申立人は、被申立人が、値下げ期間を四か月に短縮したことに対し、値下げの期間を四か月に短縮したことは、不当にAを利するのみならず、実験的な値下げを認めることになり、被申立人の裁量権の範囲を逸脱すると主張する。被申立人としては、Aの本件申請が、今回の値下げを実験的に実施したいというものであったことに加え、一〇パーセントの値下げによって万一収支が均衡しない場合には、一年間という長期間にわたって値下げを実施させることは適当ではなく、平成六年三月三一日までの四か月間との短期間とすることが適当と判断し、法八六条に基づき期間を短縮した上、条件を付けて認可したものである。
本件認可処分は、過去の行政実例における実績等を踏まえつつ被申立人の専門的技術的な知識、経験に裏付けられた判断の結果であり、当然行政裁量権の範囲内にあるものである。また、被申立人は、申立人が値下げの期間を四か月に短縮したことにより、その期間にAの固定客の増加が図られ、その後の営業に好都合となると主張する点については、値下げによってAの収支の均衡が図られないことを前提とする主張であって、その主張前提が誤ったもので、何ら理由がないものである。（三）申立人は、被申立人の行った本件認可処分は、規制緩和地域でない京都市域において運賃の多様化を実施したのであって道路運送法一条に違反すると主張する。
前述したように被申立人は、法九条二項各号の基準に基づき慎重に審査した結果、Aの本件申請については、その収支を無視するような不適正な申請ではなく、したがって不当な競争をじゃっ起するものではないと判断し、Aにつき期限及び条件を付して認可処分としたものであり、法一条に違反するとの申立人の主張は何ら根拠がなく失当である。
以上のように被申立人は、A、C及びDからの本件申請について、法に基づき所要の手続を経て、慎重かつ厳正に審査し本件処分を行ったもので何ら法に違反するものではない。
いずれについても被申立人の行った本件認可処分は適法になされたもので申立人の主張は失当である。
三以上のとおり、被申立人は、本件認可処分によって申立人らの権利が何ら不法に侵害されるものではなく、かつ緊急性がないことを種々主張してきたが、本件認可処分が執行停止されるに至っては、一般公衆の利用においてむしろ無用の混乱を生じるおそれがあり、ひいてはタクシー行政に対する国民の信頼を損なうなど公共の福祉に重大な影響を与えるものである。
したがって、本件執行停止の申立ては速やかに却下されるべきである。
別紙
被申立人の意見に対する反論書
平成五年一二月三日
一、申立人らの回復困難な損害について
１、行政事件訴訟法第二五条第二項にいう「回復困難な損害」とは、原状回復不能または金銭賠償不能の損害はもちろんのこと、たとえ金銭賠償が可能であっても、その損害の性質・態様などから、社会通念上金銭賠償だけで損害が填補されえないと解される著しい損害も含まれる、と解されている（南博方編「条解行政事件訴訟法」六二一～二頁参照）。
２、本件処分により、申立人らは、Aと対等の立場で競争できない結果となっているために、固定客や長距離乗車客をAに奪われ、収益が低下することは明白である。しかし、収益低下による損害は、理屈の上では金銭賠償によって填補されることが可能であるが、現実の問題として、タクシー事業の収益の増減には種々の原因があってこれが併存することもありうるので、本件処分による損害な後になって証明することは事実上不可能であり、結果的には申立人らが損害の填補を受けられない可能性が大きい。
また、一旦奪われた固定客は、後日申立人らがAと対等の立場に立って競争することができるようになっても、容易に取り戻すことはできないので、本件処分による申立人らの収益低下は、本件処分の期間が経過した後においても持続し、長期に亘って申立人らの経営を圧迫し、ひいては申立人らの事業倒産に至るおそれもある。よって、本件処分によって申立人らが蒙る損害は、社会通念上金銭賠償だけでは到底填補されえない性質のものであると言いうる。
３、これに反し、本件処分は、京都市域のタクシー業界において、長年続いて来た対等な立場においての競争関係を不当に変更しようとするものであり、仮りにその執行を停止したとしても、長年続いた元の安定状態に戻るだけであって、これによって何ら混乱を生ぜしめるものではない。
被申立人は「本件処分が執行停止されると一般公衆の利用において無用の混乱が生じるおそれがあり、ひいてはタクシー行政に対する国民の信頼を損うので公共の福祉に重大な影響を与える。」と主張しているが、それは全く逆であって、本件処分の執行こそ無用の混乱を生んでいるのであり、このような誤ったタクシー行政を是正することこそ国民の信頼を得る途である。
二、本件処分の執行を停止する「緊急の必要性」について
１、本件処分は、本年一二月一日から執行されているが、その初日の状況を報道する新聞記事（＜証拠略＞）によれば、「A本社の配車センター職員の話ではいつもより三割増の予約があった。」、「利用客の一人は『今日から値下げを知っていたので自宅から電話で呼んだ。これから街中からでも電話で呼び出したい。』と述べた。」、「Aの無線配車は、値下げ認可の下りた先月一八日以降急激に増えている。無線配車は企業の利用者が特に多い。不況の深刻化で各社とも経費節減を進めるだけに当然ともいえる。Aの話では、新たに数十社から打診があり、成約も三社ある。」とのことであり、処分を全面に押し出したAの宣伝が大いに効果を上げていることが窺える。
２、またAは、「運賃値下げ記念に総額一〇〇〇万円の乗車券を懸賞とする」などと不正競争に該当するような方法で宣伝するなど、本件処分を最大限に利用した宣伝を繰り返しており、これがタクシー利用客に与える影響は図り知れない（＜証拠略＞）。
３、このように、Aの競争上の優越的な地位が続けば続く程、申立人らの損害が増大することは明白であるから、本件処分の執行は一日も早く停止されるべきである。
三、大阪地区における前例と本件との相違について
１、被申立人は、平成三年三月から同四年一二月までの約一年九か月、大阪地区において二重運賃状態が現出したことを前例ととられ、これを本件処分を正当化する理由として主張している。
しかし、大阪地区における二重運賃状態の発生と本件処分によるそれとは根本的に違っている。
２、まず、大阪地区においては、大多数のタクシー業者が運賃の値上げ申請をした際に、少数の業者が同様の申請をしなかった結果、事実上二重運賃状態が生じたのであるが、本件の場合は、被申立人の意図的な行政処分によって、Aの運賃のみが値下げされた結果、二重運賃状態が作られたのである。
３、また、大阪地区の場合は、値上げ申請した業者は、二重運賃状態になれば値上げしない業者との競争上自らが不利益となると判断すれば、自らの意思で値上げ申請を取下げ、対等な地位で競争することができたが、本件の場合は、既に主張したとおり、Aとの競争上、運賃の値下げをしようとしても、運賃認可制度という規制により、直ちに値下げを実行できないし、そもそも値下げを認めて貰えるかどうかも判らないのであって、申立人らの自由意志によってAと対等に競争することができないのである。
４、更に、大阪地区の場合、二重運賃状態の原因となった「値上げ申請を見送ったこと」自体は、宣伝効果として十分とは思えないが、本件の場合、二重運賃状態の原因となったのが運賃値下げであり、これを認めた本件処分が、「規制緩和」の第一歩と受け止められるため、その宣伝効果は抜群で、他の業者に与える影響は比べものにならない。
５、以上のように、大阪地区における二重運賃状態は、本件の前例と言えるものではなく、両者を同列に論ずることは誤りであり、この点に関する被申立人の主張は失当である。
四、道路運送法第九条第二項第四号違反について
１、被申立人は、本件処分が道路運送法第九条第二項第四号に違反しない理由として、「運賃値下げによるAの収益拡大は正に公正な競争によるものと認められる。」と主張しているが、これは明らかに暴論である。
運賃値下げによる収益拡大の可能性を認めるのであれば、全ての事業者に対して、自由な運賃値下げの途を開くべきであって、運賃の規制を残したまま、抜け駆け的に一業者にのみに運賃の値下げを認めれば、その業者が他の業者の客を奪って収益を拡大することは火を見るより明らかであり、これは不公正な競争以外の何物でもない。
同法第九条第二項第四号にいう「不当な競争」とはまさにこのような状態のことを言うのである。
２、申立人らは、タクシー運賃の値下げを認めることが全て違法であると主張しているわけではない。
申立人らは、被申立人がタクシー運賃の値下げによる多重運賃状態を認める方針を採ったのであれば、そのことを事前に明らかにして、全てのタクシー業者がこれに対応することができるよう配慮すべきであって、僅か一か月前に二重運賃は認めないとの通達を出して申立人らを油断させておいてから、抜き打ちでAの運賃値下げを認可し、申立人らが容易に追従できない優越的な地位をAに与えたことを、違法であると非難しているのである。
被申立人は、この点については意見書において全く言及していないが、これは反論する余地がないことを認めたということなのであろうか。
別紙
意見書（二）
平成五年一二月一五日
本件申立てが理由のないものであることについては既に述べたとおりであるが、申立人らから平成五年一二月三日付けの「被申立人の意見に対する反論書」と題する書面が提出されたことにかんがみ、被申立人は次のとおり主張する。
一回復困難な損害及び緊急性の不存在
１ 申立人らは、本件認可処分によって申立人らの収益が低下し、これによつて「長期にわたって申立人らの経営を圧追」して回復困難な損害を与え、「ひいては申立人らの事業倒産に至るおそれもある」と主張する。
しかしながら、既に述べたように、二重運賃状態が生じた過去の例を参考としつつタクシー利用実態等を検討した結果、Aの実車率が伸びたとしても、その伸び率は対前年同期に比し約一〇パーセントが限度と予測された。また、京都市域のタクシー車両総数八、四八〇両のうちAの有する車両数は四三七両であって、その占める割合は約五・二パーセントの比率にすぎず、しかも、本件での値下げは四か月という短期間に限定されたものである。したがって、本件認可処分の実施により、申立人らを含む他事業者の収益の低下が生じたとしても、その経済的不利益の程度は、申立人らの主張するように倒産等を引き起こすような「金銭賠償だけでは到底てん補され得ないもの」とは到底言えるものではなく、まして回復の困難な損害を避けるため緊急性を有するものでもない。
したがって、申立人らが事業遂行上事後的措置ではてん補し得ない回復し難い損害を被るとは到底考えられず、本件認可処分の執行を緊急に停止する必要性は何ら存在しない。
２ 申立人らは、同じ二重運賃の事例である大阪地区の事情とAの本件申請時の事情を比較し、大阪地区の場合は、値上げ申請した業者は自らの意思で値上げ申請を取り下げることはできたが、本件申請の場合は、値下げしようとしても直ちに値下げを実行できないし、申立人らの自由意思によってAと対等に競争することができないと主張する。
しかしながら、申立人らが右に主張する例に従って考えてみるに、値上げ申請の場合はまさに申請者の意思によって左右される事情であり、一方、本件の場合は当該申請をした者以外の者がいかなる行動を採り得るかという問題であって、それらを単純に比較すること自体相当でない。すなわち、申立人らが主張するような事情が道路運送法（以下、単に「法」という。）九条二項四号の要件の有無を判断する際に斟酌されることがあり得るとしても、その有無を検討するに当たっては、申請者以外の者の地位が当該申請によってどのような影響を受けるかという観点から検討が加えられるべきものである。したがって、申立人らの右主張は失当である。二本件認可処分の適法性について
申立人らは、被申立人が行ったAの本件認可処分に対し、被申立人は、僅か一か月前に二重運賃は認めないとの通達を出して申立人らを油断させておいてから、抜き打ちでAの運賃値下げを認可したのは違法であると主張するが、申立人らの主張は次の理由から失当である。
被申立人が、申立人らの加盟するE協会長あて通知した「一般乗用旅客自動車運送事業の運賃及び料金の改定申請の審査基準の制定及び公示について」（平成五年一〇月一八日付け近運旅二第三一八号）（＜証拠略＞）と題する通達は、申立人らが主張するような、二重運賃は認めないとの趣旨の通達ではなく、大阪府運賃ブロックを除く他の運賃ブロックについては、「従来の方針に則り対処することとする。」としているものである。すなわち、これは、個別の値下げ申請が出された場合にこれを審査することを認めないとする趣旨ではなく、従来どおり、地域ごとに事業者の申請を受け、当該地域の平均原価に基づいて運賃改定を行うというものであって、審査の結果、個別の値下げ申請が、適正原価・適正利潤の基準等の法九条二項各号の要件に適合すると判断した場合には法に基づいて認可すべきこととなるのである。したがって、Aの本件申請の場合、法九条二項各号に適合すると判断し認可したものである以上、その結果が「二重運賃」となるものであっても、それは法自体が許容していることは明らかであるから、本件認可処分は何ら不適法なものではない。
また、Aの本件に関する各申請に対しては、平成五年七月一六日以降、申請及び変更申請につきその都度公示をしており、申立人らは、Aと同様の値下げ申請をしようとすればその機会は十分にあったものであるところ、Aの昭和五七年三月の運賃値下げ申請に際しては、もし認可になれば同様に値下げ申請を行う旨の意向を表明していたが、本件についての右各公示以降本件認可処分に至るまでにそのような動向はなかったばかりか、平成五年一〇月二五日には、逆に運賃の値上げ申請を行っていることに照らせば、申立人らにおいては、Aの本件値下げ申請に対処し得る機会も期間も十分に有していたものである。
したがって、本件認可処分は、申立人らの主張するように抜き打ちで認可したものではなく、何ら違法な点はない。
別紙
準備書面（編注・平成五年一二月一七日付けで申立人が提出したもの。）一、疎乙第九号証について
１、被申立人は、疎乙第九号証の報告書において、「運賃値下げに伴う運送収入の算定については、大阪地区における事例を参考として検討し、予測される値下げ期間の実車率が一〇％増加すると想定して運送収入を算定した。」旨主張しているが、大阪地区における事例と今回のAの値下げの場合とは前提条件を異にしており、両者を単純に比較することは誤りであり、これを唯一の根拠として値下げ実施後の実車率を推計するのは無暴以外の何ものでもない。
２、即ち、大阪地区における事例では、一部業者が距離制運賃及び時間制運賃を共に据え置いた結果、一三％低い運賃が実現したのであるが、今回のAの値下げの場合は、距離制運賃のみを一〇％値下げしたものの時間制運賃については値下げしていない。
また、商業都市大阪と観光都市京都では、営業形態が異なり、運賃収入の構成比、即ち無線配車による運送収入と流し営業による運送収入の割合が異なっている。
従って、これらの差異を無視して両者を比較しても何の意味もないのである。３、更に、仮に大阪地区における事例との比較で推計することを認めたとしても、大阪地区の事例で実車率に五・七％の伸びがあったとの事実から何故Aの運賃値下げにより一〇％の実車率の増加が想定されるのか、根拠薄弱である。
被申立人は、地域全体の車両数に占めるAの車両の割合が大阪地区の事例より高いことと、値下げのインパクトが大きいことをその根拠とするようであるが、これは全く科学的な根拠のない机上の空論であって、値下げを認可するためのこじつけに過ぎない。
４、なお、被申立人は、実車率が一〇％増加すると想定した場合、Aの収支率が一〇一・五％となって収支均衡するとしているが、これはAが特異な経営形態をとっていることにあえて目をつぶり、導き出した結論である。
例えば、Aは、労働組合との協定書（＜証拠略＞）において、固定経費中に公課費を設け、従業員であるタクシー乗務員にこれを負担させているが、この公課費とは#1健康保険の年間保険料の事業主負担分
#2厚生年金の年間保険料の事業主負担分
#3雇用保険の年間保険料の事業主負担分
であってこれらは本来事業主であるAが負担すべきもので、これを従業員に負担させることは許されるべきものではない。
申立人Kにおいて、社会保険料及び労働保険料の事業主負担分が営業収入に占める割合を算定してみたところ、平成四年度の実績で六・〇一％となっている。この比率はどの事業者においてもほぼ同じものと推量されるので、もしAが法の趣旨に従いこれらを自ら負担するものとすれば、Aの経常費用は約六・〇一％増加し、Aの収支率は一〇一・五％から約九五・六八％に低下し、収支は均衡しない。
従って、被申立人の推計によるAの収支均衡は、従業員の犠牲において初めて成り立ちうるのである。
５、Aが特異な経営形態をとり、従業員の犠牲の下に利潤を上げていることについては、被申立人自身十分認識しているところであり（＜証拠略＞）、昭和五七年にAが運賃値下げ申請をした際、被申立人（形式上は国）は、「Aの原価と利潤は運転者の異常なまでの超過労働の犠牲の上に成り立っていることは明らかであり道路運送法八条二項一号（改正前）の基準に該当するものではない。」と主張しているのである（前同三一～三二頁）。
その後、このAの特異な経営形態は改められていないのであるから、今回被申立人がAの運賃値下げ申請を認可したのは明らかに自己矛盾である。
二、Aの運賃値下げがダンピングであること
１、A自らが公表したところによると、値下げ実施後一〇日間の総運賃収入は前年同期比二・一％の減であるとのことであるが（＜証拠略＞）、それにも拘わらずAは、シエア拡大のため、五〇〇台の増車申請をした（＜証拠略＞）。
しかもAは、減収にも拘わらず前回指摘したように、総額一、〇〇〇万円の懸賞を出して値下げを宣伝し、顧客の拡大を図っている。
これらはまさに申立人らが主張しているように、ダンピングによるシエアの拡大を図るものであって、不公正な取引であることは明白である。
２、被申立人は、本件処分が道路運送法第九条第二項第四号に違反しないと主張しているが、昭和五七年のAの運賃値下げ申請を却下した際には、「（運転者の異常なまでの超過労働の犠牲の上に成り立っている）原価と利潤を基に運賃を値下げしようとすることは、地域全体の需給状況を無視し合理的根拠によらない運賃の安さにより自社の企業規模の拡大を図ろうとするものであって、その結果として、他事業者の需要にも重大な影響を及ぼすことは避け難く、法八条二項四号（改正前）の基準にも抵触することとなるのである。」と言い切っていたのである（＜証拠略＞）。
従って、被申立人が今回何故右の見解を変更したのか、その合理的な説明がなされない限り、本件処分は恣意的なものであるとの非難は免れない。
三、被申立人の意見書（二）に対する反論
１、回復困難な損害及び緊急性について
この点については、既に繰り返し主張しておるので、屋上屋を重ねる愚はしないが、以下のことを強調しておきたい。
本件処分による運賃値下げ期間は四か月に限定されているが、Aは四月以降も値下げを継続したいという意向を示しており（＜証拠略＞）、被申立人は四月以降の値下げを認めないと言明していないのであるから、値下げが更に継続することはありうることであるし、仮に値下げ期間が四か月で終了したとしても、その間に失った固定顧客を取り戻すことは極めて困難であるから、本件処分が期限付であるからと言って、申立人らに回復困難な損害が発生する虞れがないと言うことはできない。２、値下げによる自由競争が不可能であることについて
この点につき被申立人は、「大阪地区の事情とAの本件申請時の事情とを単純に比較すること自体相当でない。」と主張しているのであるが、このことはまさに申立人らが主張していることである。
そもそも、申立人らが平成五年一二月三日付反論書三項で、大阪地区における前例に言及したのは、被申立人が本件処分を正当化する根拠として大阪地区の前例を引き合いに出したので、その誤りを指摘するためであった。
本件処分が自由競争を阻害するものであることは、何も大阪地区の前例と比較するまでもないことである。
運賃認可制度を存続させ、しかも値下げを認めるか否かを被申立人の裁量にかからせた状態において、一事業者のみの運賃値下げを認めれば、競争関係にある他の事業者が直ちに追従して対等の立場で競争することができなくなることは、議論の余地もない明白なことである。
３、本件処分が騙し討ちであることについて
被申立人は、「疎甲第一二号証の通達は、二重運賃は認めないとの趣旨ではなく、従来どおり個別申請があればこれを審査すると言っているのであり、その結果値下げを認めることもありうる趣旨である。」旨強弁しているが、牽強付会とはまさにこのような主張を指すのである。
運輸省自動車交通局長通達（疎甲第一一号証）は、誰がどのように読んでも、「当分の間運賃多様化は東京地域と大阪地域でのみ実施される」と理解するしかなく、この通達から京都地域でも二重運賃が認められる可能性があることを読み取ることは不可能である。
また被申立人の通達（疎甲第一二号証）は、「大阪府運賃ブロック以外の運賃ブロックについては、従来の方針に則り対応することとする。」と明記されており、従来被申立人は運賃値下げは認めないとして、昭和五七年のAの値下げ申請を却下し、行政訴訟においてこれを取消されるや控訴してまでこの方針を守り通して来たのであり（＜証拠略＞）、その後被申立人がこの方針を変更したことを公にしたことは一度もなく、平成三年一二月三日のL公聴会においても、N近畿運輸局自動車部長は「同一地域同一運賃という制度をとることが一番いい」と言っていたのである（＜証拠略＞）。
更に、今回Aが値下げ申請をした後においても、被申立人の部下らは、申立人ら代表者に対し、Aの値下げ申請を認めることはありえない旨言明していたのである。従って、被申立人がAの運賃値下げ申請を認めることは、申立人らのみならず、京都地域におけるタクシー事業者の誰にも予測できなかったことである。
出典：「訟務重要判例集データベース」（法務省）（https://shoumudatabasep.moj.go.jp/hanreiSearch/HanreiSearch）を加工して作成（加工：TaiLexi AI）。訟務月報41巻1号13頁。
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