大阪地判　平成5年10月6日

一事案の概要

本件は、訴外A社（以下「A商事」という。）の不特定多数の顧客を対象にした強引かつ執ような勧誘による訪問販売方法と、金地金の売買と消費寄託とを巧みに仮装したいわゆる「現物まがい商法」により被害を被ったとするXら（原告）が、Y（国、被告）は、国会での質疑及び消費者保護会議の決定などを通じて昭和五八年秋ころには、A商事の営業活動、とりわけその訪問勧誘により、多数の高齢者や主婦が重大な財産的被害を被っていることを十分認識しており、また、遅くとも昭和五九年春ころには、国税庁の税務立入調査の結果などを含めてA商事が巨大で組織的な詐欺機構であることをも知しつするに至っていたのであり、広範な規制権限を有している国の各省庁（警察庁、公正取引委員会、法務省、通商産業省（以下「通産省」という。）、経済企画庁等）において、遅くとも昭和五九年四月には、これらの権限を行使し、A商事の営業活動を停止させ、あるいは欺まん的表示及び違法、不当な勧誘方法を排除する等の措置を講じて危害を防止すべきであったのに、これを怠ったとして、国家賠償法一条一項に基づき、総額二四億八五〇〇万円余の損害賠償を求めていたものである。

二本判決の概要

１規制権限の不行使の違法性判断基準

本判決は、まず、公務員の規制権限行使義務の発生要件につき、一般に、公務員に規制権限行使義務があるといえるためには、その前提として、当該公務員において当該規制権限を行使することが可能であることが必要であり、そのためには、#1当該公務員が当該規制権限を有していること、#2当該規制権限を行使するための具体的要件が充足されていること及び#3当該公務員が右具体的要件充足の事実を認識し又は認識し得ることが必要であるとした。その上で、仮に、右要件が充足された場合においても、当該規制権限が個別の国民の権利利益を保護することを目的とするものであり、かつ、その根拠法規においてこれを行使すべきことが一義的に規定されていない限り、当該公務員は当該規制権限を行使するか否かについて裁量権を有するものと解されるから、このような裁量行為としての当該規制権限の行使が義務化して当該公務員が個別の国民に対して負担する職務上の法的義務となるためには、更にそのための要件が必要であるとした。そして、当該公務員の当該規制権限の不行使が違法となるか否かは、基本的には、民法の一般不法行為におけると同様に、被侵害利益の要保護性の程度と侵害行為の態様との相関関係に基づき法令のみならず慣習、条理等を基準として決すべきものであるとして、公務員の規制権限の不行使の違法性判断基準につき、判決要旨一のとおり判示した。

次に、本判決は、「当該公務員が当該規制権限を行使するか否かについて裁量権を有する場合であっても、危険の切迫、予見可能性、結果回避可能性の三要件が充足された場合には、右裁量権は零に収縮して当該規制権限の行使が義務化し、当該規制権限の不行使は違法なものとなる」旨のXらの主張（いわゆる裁量権収縮論）については、判決要旨二のとおり排斥した。さらに、本判決は、「公務員は当該規制権限の根拠法規の趣旨・目的を離れて当該規制権限を行使すべき義務はなく、右根拠法規がXら個別の国民の権利利益を直接保護の対象とはせず、公益に包摂される形で保護の対象としているにすぎない場合には、Xらが当該規制権限の行使について有する利益は法的に保護された利益ではなく、反射的利益にすぎないものであるから、Xらに対する関係において、当該規制権限の行使が当該公務員の職務上の法的義務となることはない」旨のYの主張について、右主張は、もともと抗告訴訟における原告適格を画する基準として用いられるようになった概念である、いわゆる反射的利益論を国家賠償請求にも当てはめようとするものであるが、国家賠償請求においては、既に生命、身体、健康、財産等についての具体的な損害が発生していることが前提となっているから、反射的利益論でいう「法律上保護された利益」の有無は、原告適格の要件としてではなく、国家賠償法上の規制権限不行使の違法性を基礎づける公務員の作為義務との関係でのみ問題とされることになるとして、判決要旨三のとおり排斥した。

２警察庁の責任

本判決は、警察庁にはA商事事件の犯罪捜査に関する調整権限があり、また、A商法は詐欺等の犯罪に該当するといえるものの、各都道府県警察及び警察庁においては、右犯罪の容疑に基づいてA商事に対しA商法の継続を抑止するに足りる程度・規模の強制捜査を行うに必要な裏付け資料を入手しておらず、また、これを入手できる状況にもなかったのであるから、警察庁幹部にはXら主張のような調整権限行使義務もその違反もないとして、警察庁の責任を否定した。

３公正取引委員会の責任

本判決は、まず、独占禁止法一九条並びに不当景品類及び不当表示防止法四条の適用対象となる事業者につき、判決要旨五のとおり判示し、A商事が右事業者に該当するとした上、本件は、Xらの老後のための預貯金という重要な財産についてA商法による具体的危険が切迫していたこと（危険の切迫）、公正取引委員会の担当者が右の危険を知り又は知ることができたこと（予見可能性）、Xらの被害の多くは行政庁が権限を行使しなければその発生を回避できないものであったこと（補充性）は、いずれも明らかであるが、国民がその公務員によるその規制権限の行使を期待している状況にあったこと（国民の期待）及びその公務員がその規制権限を行使すれば容易に結果を回避できたこと（結果回避可能性）については、証拠上これを認めることは困難であり、このことと公正取引委員会の担当者においてA商事が独占禁止法等にいう「事業者」に当たることを認識することは相当に困難な事柄であったこと、公正取引委員会の規制権限の行使についてはその権限の性質上その担当者の広範な裁量にゆだねられていることを総合考慮すれば、公正取引委員会の担当者の規制権限の不行使がその規制権限の根拠法規の趣旨・目的のみならず慣習、条理等に照らして著しく不合理であると認めることはできないとして、公正取引委員会の責任を否定した。

４法務省の責任

本判決は、法務大臣には、商法五八条一項に基づく会社解散命令請求等の規制権限があり、また、A商事は商法五八条一項一号の事由及び同三号の事由があったというべきであるが、法務大臣が右の事実を認識し又は認識することができたことを認めることができないとして、法務省の責任を否定した。

５通産省の責任

本判決は、まず、行政指導を行うことができるための要件につき、判決要旨九のとおり判示し、次に、公務員の行政指導の不作為の違法性判断基準につき判決要旨一〇のとおり判示した上、通産省がA商事に対し行政指導を行うについてA商事の任意の同意、協力を得ることは到底期待することができなかったというべきであり、通産省の担当者がXらに対する職務上の法的義務として、A商事に対し本件行政指導を行うべき義務を負担したことも、また、右義務に違反したこともないとして、通産省の責任を否定した。

６経済企画庁の責任

本判決は、経済企画庁が消費者保護会議の呼びかけ等の権限を行使することが義務化するための前提として、まず、その行使が可能となるためには、#1A商事問題が消費者行政に関し基本的施策を必要とするほど重要な問題となっており、#2それについて、各行政機関の間での協議が不可欠であること、#3経済企画庁において右#1#2の各要件が充足されていることを認識し又は認識できることが必要であるとした上、本件では、右#2の要件が充足されていたとは認められないと判示した。そして、仮に右#2の要件の充足が認められるとしても、右権限行使が義務となる要件のうち、いわゆる危険の切迫、予見可能性及び補充性の各要件の充足は認められるものの、経済企画庁の権限の内容及び性質等に照らせば、いわゆる国民の期待及び結果回避可能性の各要件が充足されていたとはいえず、経済企画庁の担当者の権限の不行使がその権限の根拠法規の趣旨・目的のみならず慣習、条理等に照らして著しく不合理であると認めることはできないとして、経済企画庁の責任を否定した。

三本判決は、公務員の規制権限不行使の違法性の判断につき、Xらの主張するいわゆる裁量権収縮論及びYの主張する反射的利益論をいずれも排斥した上、その判断基準を判決要旨一のとおり判示したものである。公務員の規制権限の不行使を理由とする国家賠償請求訴訟は多数存在し、いかなる場合に規制権限の行使が義務となり、不行使が国家賠償法上違法となるかについての判断手法については個々の裁判例により様々である（これまでの裁判例を検討した最近の論稿として宇賀克也「規制権限の不行使に関する国家賠償」（判例タイムズ八三三号三八ページ以下）がある。）。これら違法性の判断手法及び具体的判断基準等については、本件と同種訴訟である東京A商事訴訟判決（東京地裁平成四年四月二二日判決・訟務月報三八巻一〇号一八一三ページ、判例時報一四三一号七二ページ、判例タイムズ七八八号九三ページ）の訟務月報解説にその概略が説明されているので参照されたい。また、本判決は、公務員の行政指導の不作為の違法性判断基準につき、判決要旨一〇のとおり判示して、通産省の改善要請等の行政指導を行うべき義務を否定した。公務員の行政指導の不作為が問題となった事案としては、福岡スモン訴訟判決（福岡地裁昭和五三年一一月一四日判決・訟務月報二五巻三号五六六ページ、判例時報九一〇号三三ページ、判例タイムズ三七六号一ページ、ジュリスト六九三号七九ページ）、大東マンガン訴訟判決（大阪地裁昭和五七年九月三〇日判決・訟務月報二九巻四号五九九ページ、判例時報一〇五八号三ページ）、水俣病東京訴訟判決（東京地裁平成四年二月七日判決・訟務月報三八巻一一号一九八七ページ、判例時報平成四年四月二五日臨時増刊号、判例タイムズ七八二号六五ページ）等があるが、これらは、その責任の有無は別として、いずれも原告らの被害がその生命・身体・健康に係わる損害であるところ、本件での原告らの被害は財産的損害のみであるにもかかわらず、本判決は、右水俣病東京訴訟判決が示した判断基準とほぼ同趣旨の判断基準を示したものである。被害法益が財産権のみの場合、自己の判断によって危険（損害）の発生・拡大を防止できる場合が多いこと、また、生命・身体・健康と比較すれば、その保護法益の重要性が低いことは否めないこと等から、その作為義務の成立要件は、これまでも比較的厳格にとらえられてきた（西埜章「規制権限の不行使」ジュリスト九九三号一一五ページ）。本判決は、結果的には行政指導の作為義務は否定したが、その判示事項中、具体的判断基準の一つである危険の切迫につき「当該個別の国民の生命、身体、健康、並びにこれらに匹敵するほど重要な財産等に具体的危険が切迫していたといえるか」とした点が注目される。

なお、本判決は、独占禁止法一九条並びに不当景品類及び不当表示防止法四条の適用対象となる事業者につき、判決要旨五のとおり判示し、A商事が右の適用対象となる事業者に当たるとしたが、右事業者性の要件等については、前掲東京A商事訴訟判決の訟務月報解説を参照されたい。

四本件は、いわゆるA商法による被害者からの国の規制権限不行使を理由とする損害賠償請求事件であるが、本件と同種事案である前掲東京A商事訴訟判決が判断した通産省及び公正取引委員会のみならず、警察庁、法務省及び経済企画庁の公務員の不作為についても判断したものであり、注目される。目次

主文………一四〇二

事実及び理由………一四〇二

第一編請求………一四〇二

第二編事案の概要………一四〇二

第一章前提事実………一四〇二

第一　A商事の実態………一四〇二

一A商事の前身………一四〇二

二純金ファミリー商法の導入及びその構造………一四〇三

三導入金獲得のための行為………一四〇六

四導入金の運用実態………一四一二

五A商事の財務状態とA商事の破綻の徴憑………一四一四

六A商法による被害の広範性・深刻性………一四一九

第二　A商事と被告国との係わり………一四二〇

一昭和五〇年代前半から同五六年春ころまで………一四二〇

二昭和五六年春ころから第一五回消費者保護会議まで………一四二三三昭和五七年秋ころから第一六回消費者保護会議まで………一四二八四昭和五八年秋ころから警察庁主催第二回対策会議まで………一四三四五昭和五九年六月頃からA商事倒産まで………一四三九

六昭和六〇年六月以降………一四四三

第三　原告らの本件被害の発生………一四四四

第二章争点………一四四四

第三章争点に関する当事者の主張………一四四五

（原告ら）

第一　総論………一四四五

一不作為による国家賠償責任の本質…………一四四五

二不作為による国家賠償責任否定論批判………一四四六

三規制権限行使義務の根拠と要件………一四五三

第二　警察庁の責任………一四五七

一はじめに………一四五七

二消費者行政における警察の役割………一四五七

三A商法の実態と刑事摘発の必要性についての認識………一四六四四対策会議等を通じての指示及び指導………一四六七

五詐欺罪による刑事摘発を抑止したことの誤り………一四七五

六出資法違反罪による刑事摘発を抑止したことの誤り………一四八三七外為法違反罪による刑事摘発を抑止したことの誤り………一四九二八警察庁の作為義務とその違反………一四九五

第三　公取委の責任………一四九九

一はじめに………一四九九

二消費者行政における公取委の役割………一四九九

三A商法の独禁法、景表法違反性………一五〇二

四A商法についての実態認識………一五〇七

五公取委の規制措置及び規制義務………一五一一

六公取委の義務違反………一五一四

第四　法務省の責任………一五一七

一はじめに………一五一七

二消費者行政における会社解散命令制度の役割………一五一七

三A商法と商法五八条一項一号該当性………一五一八

四A商法と商法五八条一項三号該当性………一五二〇

五A商法の実態に関する認識及び認識可能性………一五二一

六法務省の作為義務及びその違反………一五二五

第五　通産省の責任………一五二六

一はじめに………一五二六

二消費者行政における通産省の役割と責務………一五二六

三通産省の行政指導権限とその発動の必要性………一五二七

四A商法についての実態認識………一五三〇

五通産省等の作為義務とその内容………一五三四

六通産省が行政指導をしなかったことの違法………一五三五

第六　経企庁の責任………一五三七

一はじめに………一五三七

二消費者行政における消費者保護会議及び経企庁の役割………一五三八三消費者保護会議決定の実施を推進する権限………一五四一

四A商法の実態及び規制の必要性についての認識………一五四五五経企庁の作為義務………一五四九

六義務違反行為………一五五六

（被告国）

第一　総論………一五五七

一国賠法における違法性………一五五七

二規制権限の不行使と国賠法上の違法性………一五五八

三裁量行為に係る規制権限行使の義務化の判断枠組み………一五六一四本件における規制権限不行使の違法性………一五六六

五被告国の公務員の過失………一五六八

六行政指導の不作為の違法性及び因果関係………一五六九

第二　警察庁の責任………一五六九

一原告らの警察庁関係についての主張………一五六九

二警察庁の調整権限の根拠………一五七〇

三権限行使による反射的利益………一五七四

四警察庁の調整権限行使の裁量性………一五七五

五警察庁の公務員の過失………一五九六

六結論………一五九七

第三　公取委の責任………一五九七

一原告らの公取委関係についての主張………一五九七

二A商事に対する独禁法等の適用可能性………一五九八

三権限行使による反射的利益………一六〇五

四公取委の権限不行使の違法性………一六〇六

五公取委の公務員の過失………一六一二

六結論………一六一二

第四　法務省………一六一二

一原告らの法務省関係についての主張………一六一二

二法務大臣が警告の発出・解散命令請求をしうる状況になかったこと………一六一三

三権限行使による反射的利益………一六一五

四法務大臣の権限行使の裁量性………一六一五

五結論………一六一七

第五　通産省・資源エネルギー庁の責任………一六一七

一原告らの通産省・資源エネルギー庁関係についての主張………一六一七二行政指導の根拠………一六一八

三行政指導の裁量性………一六一九

四行政指導の不作為と損害との因果関係………一六三三

五結論………一六三五

第六　経企庁の責任………一六三五

一原告らの経企庁関係についての主張………一六三五

二本件職務行為をなしうる権限………一六四七

三本件職務行為の裁量性及びその不作為の不合理性………一六四七四結論………一六五六

第三編争点に対する判断………一六五六

第一章総論………一六五六

第一　はじめに………一六五六

第二　規制権限行使義務の発生要件………一六五七

一前提としての要件………一六五七

二裁量行為としての規制権限の行使が個別国民に対する職務上の法的義務となるための要件………一六五七

三原告ら主張の裁量権収縮論について………一六五八

四被告国の反射的利益論について………一六五九

第三　本件における判断の順序………一六六〇

第二章警察庁の責任………一六六一

第一　警察庁の規制権限………一六六一

一犯罪行為に対する規制権限としての警察の犯罪捜査権………一六六一二警察内部における犯罪捜査権の帰属………一六六一

三都道府県警察の行う犯罪捜査に関する警察庁の権限………一六六一四 A商事事件の犯罪捜査に関する警察庁の調整権限………一六六二五被告国の反射的利益論について………一六六三

第二　調整権限行使上の積極的過誤の有無………一六六三

一はじめに………一六六三

二A商法の犯罪該当性………一六六四

三本件強制捜査の可能性………一六七三

四調整権限行使上の積極的過誤の有無………一六九五

第三　調整権限行使義務及びその違反の有無………一六九九

一調整権限行使による刑事摘発の可能性………一六九九

二原告らの主張について………一六九九

三結論………一七〇〇

第三章公取委の責任………一七〇〇

第一　公取委の規制権限………一七〇〇

一独禁法及び景表法上の規制………一七〇〇

二公取委の規制権限………一七〇一

三公取委の規制権限行使上の裁量権………一七〇五

四被告国の反射的利益論について………一七〇六

第二　A商事の事業者性………一七〇六

一はじめに………一七〇六

二独禁法二条一項の「事業者」の意義………一七〇七

三A商事の事業者性の有無………一七〇七

第三　A商法の不公正な取引方法ないし不当表示該当性………一七〇八一はじめに………一七〇八

二金の現物の存在を前提とする表示について………一七〇九

三利殖条件の有利性に関する表示について………一七一二

四金の商品属性に関する表示について………一七一三

第四　公取委の事実認識ないしその可能性………一七一三

一はじめに………一七一三

二右一（１）、（２）の事実についての認識等………一七一四

第五　公取委の規制権限行使義務及びその違反の有無………一七二〇一裁量行為としての公取委の前記規制権限行使が個別の国民に対して負担する職務上の法的義務となるための要件………一七二〇

二公取委の前記規制権限行使義務及びその違反の有無………一七二一第四章法務省の責任………一七二二

第一　法務大臣の規制権限………一七二二

一商法五八条の会社解散命令制度………一二二

二法務大臣の規制権限………一七二三

三法務大臣の規制権限行使上の裁量権………一七二三

四被告国の反射的利益論について………一七二三

第二　A商事の商法五八条一項各号該当性………一七二四

第三　法務大臣の認識ないし認識の可能性………一七二四

一はじめに………一七二四

二消費者保護会議による認識ないし認識の可能性………一七二五三警察庁との協議による認識ないし認識の可能性………一七二六四多岐にわたる調査権限による認識ないし認識の可能性………一七二八五まとめ………一七二八

第四　法務大臣の規制権限行使義務及びその違反の有無………一七二九

第五　通産省の責任………一七二九

第一　消費者行政における通産省の責務………一七二九

一消費者保護基本法による被告国の責務………一七二九

二通産省の所掌事務とその分掌………一七二九

第二　通産省の行政指導権限………一七三〇

一行政指導の慣行の存在………一七三〇

二通産省の行政指導の実績………一七三〇

三行政指導の裁量性………一七三二

第三　行政指導義務の発生要件………一七三二

一前提としての要件………一七三二

二裁量行為としての行政指導が個別の国民に対する職務上の法的義務となるための要件………一七三三

第四　A商事に対する行政指導の可能性の有無………一七三三

一はじめに………一七三三

二右第三の一（１）の要件充足の有無………一七三四

三右第三の一（２）の要件充足の有無………一七三五

四右第三の一（３）の要件充足の有無………一七三五

第五　通産省の行政指導を行うべき義務及びその違反の有無………一七三八第六章経企庁の責任………一七三九

第一　消費者保護会議における経企庁の役割……一七三九

一消費者保護基本法………一七三九

二消費者保護会議の役割及びその運営………一七四〇

三消費者保護会議における経企庁の役割………一七四二

第二　経企庁の権限の内容及び性質………一七四四

第三　経企庁の権限行使が個別の国民に対する職務上の法的義務となるための要件………一七四五

一原告らの主張………一七四五

二本件行為についての経企庁の権限の有無………一七四六

三経企庁の右権限行使が前記義務となるための前提要件………一七四六四裁量行為としての経企庁の右権限行使が前記義務となるための要件………一七四七

第四　第一五回、第一六回消費者保護会議決定に至る経緯及びその後の施策の推進状況等………一七四七

第五　経企庁の作為義務及びその違反の有無………一七五二

一前記第三の三の要件充足の有無………一七五二

二前記第三の四の要件充足の有無………一七五三

三結論………一七五四

第七章結論………一七五四

別紙原告目録＜略＞

同原告ら訴訟代理人目録＜略＞

同被告目録＜略＞

同被告指定代理人目録＜略＞

同被害状況一覧表兼請求目録＜略＞