広島地判　平成2年4月25日

一本件は、違法駐車によって警察本部長から交通反則行為による反則金の納付を通告され、当該反則金を納付したX（原告）が、本件駐車禁止場所における駐車は、交通事故の原因となるべき登山道路両側に成育する樹木の枝の除去作業に欠かすことのできない車両を作業中の標識をした上で駐車させていたものであるから、正当業務行為であって違法性を欠くとして、Y（国、被告）に対し不当利得を理由として右反則金の返還を求めたものである。二本判決は、まず、道路交通法（以下「法」という。）に規定する反則金の納付及び仮納付制度について概観し、反則金の納付は、法で定められた通告に基づいてされるものということができるから、右通告が存在すれば、納付につき法律上の原因が認められるというべきであり、したがって、通告が存在することを前提に、納付者がYを相手方として不当利得を理由とする反則金の返還請求をする場合には、納付者は右通告が無効であることを主張、立証する必要があるとした上で、法に定める通告がいかなる場合に無効となるかについては通告に内在する瑕疵が重大かつ明白な場合に限られると解するのが相当であると判示した。

さらに、本判決は、通告の有効、無効にかかわりなく、反則行為が不成立であれば反則金の不当利得返還請求をし得るとのXの主張に対して、反則行為は本来犯罪を構成する行為であり、その成否も刑事手続において審判されるべきものであるが、交通反則通告制度においては、大量の道路交通法反事件処理の迅速化等の目的から、反則者がこれによる処理に服する途を選んだときは、刑事手続によらないで事案の終結を図ることとしたものであり、不当利得返還請求訴訟において、無制限に反則行為の不成立を争うことを認めることは、違反事実の認定に不服のある者に対し、取りあえず反則金を納付して刑事手続における審理の煩わしさを回避した上、民事訴訟において違反事実の存否を争う手段を認めることにつながるのであり、かかる制度を設けた法の趣旨に照らせば、本来刑事手続における審判対象として予定されている事項をそのまま民事訴訟手続で審判することを法が容認しているとは到底考えられないとして、Xの右主張を排斥した。

三最高裁判所昭和五七年七月一五日第一小法廷判決（民集三六巻六号一一六九ページ）は、通告と抗告訴訟の可否につき、「道路交通法は、通告を受けた者が、その自由意思により、通告に係る反則金を納付し、これによる事案の終結の途を選んだときは、もはや当該通告の理由となつた反則行為の不成立等を主張して通告自体の適否を争い、これに対する抗告訴訟によつてその効果の覆滅を図ることはこれを許さず、右のような主張をしようとするのであれば、反則金を納付せず、後に公訴が提起されたときにこれによつて開始された刑事手続の中でこれを争い、これについて裁判所の審判を求める途を選ぶべきであるとしているものと解するのが相当である。」と判示し、通告は抗告訴訟の対象とならないとした。ところで、右最高裁判決の原判決（大阪高裁昭和五五年八月二七日判決・判例時報九九三号三九ページ）は、抗告訴訟をもって通告の取消しを求めることはできないとし、他方、反則金の返還を求める民事訴訟は可能である旨判示していたが、右最高裁判決においては、不当利得返還請求という民事訴訟により納付した反則金の返還を求めることができるか否かについて特に判断を示さなかったことから、民事訴訟により納付した反則金の返還を求めることができるか否か、できるとすればどのような場合かが、解釈上の問題として残されることとなった。本判決は、通告が無効であれば不当利得返還請求が可能であるが、通告の法的性格からして、いかなる場合にそれが無効となるかを明らかにしたものであり、右争点について正面から判断した初めての判決である。四通告は、反則者に対して反則金の納付を通知する行政上の措置である。講学上、行政行為は、法律行為的行政行為と準法律行為的行政行為に種別され、法律行為的行政行為は、意思表示をその要素とし、行為者が一定の効果を欲するがゆえにその効果を生ずる行為をいうが（命令的行為・形成的行為がこれに当たる。）、準法律行為的行政行為は、判断・認識・観念等の意思表示以外の精神作用の発現を要素とし、行為者がその効果を欲するがゆえにではなく、一定の精神作用の発現について、専ら法規の定めるところにより法的効果の付せられる行為をいう（確認、公証、通知、受理等がこれに当たるとされている。田中二郎・新版行政法上１全訂第一版一〇二ページ）。このような講学上の分類に従えば、通告は、受通告者に対し反則金の納付を義務付けるものではなく、これを納付すれば公訴を提起されず裁判所の審判に付されないという効果をもつ反則金の納付を通知するにすぎないものであるから、準法律行為的行政行為に当たるといってよいであろう。このような通告の法的性格については、交通反則通告制度の立法当時から、相手方に特定の事項を知らしめる行為、すなわち観念の通知としての準法律行為的行政行為であると説明されていたところである（土本武司「反則行為に関する処理手続の特例」注釈特別刑法六巻五〇四ページ、吉田淳一「交通反則通告制度について（一）」法曹時報二〇巻六号二〇ページ）。

かかる準法律行為的行政行為がどのような場合に無効となるかについては、行政行為の効力一般と同様に、「無効の行政行為というためには、行為に内在する瑕疵が重要な法規違反であることのほか、瑕疵の存在が外観上明白であることを要すると解すべきで、この二つの要件を備えている場合にはじめて、正当な権限のある行政庁又は裁判所の判断をまつまでもなく、何人でも、その無効の判断をなし得ると解すべきである。」というように、重大かつ明白な瑕疵の存在が要件とされている（前掲田中一二五、一二六ページ）。また、交通反則通告制度の立法担当者においても、「通告により反則金を納付したが、当該通告に重大な瑕疵がある場合（納付についても同じ。）には、反則者はいかなる方途により救済されるかという点であるが、この場合、行政行為の効力についての一般理論により、おおむね当該通告は当然無効とみることができ、その結果、反則者は民法七〇三条の不当利得返還請求訴訟又は公法上の法律関係に関する当事者訴訟を提起できる。」（前掲吉田二四ページ、同旨、綾田文義「交通反則通告制度の基本的構造について」ジュリスト三八二号一〇二ページ）というように、明白性の点を除きほぼ同様の説明がされている。本判決は、判決要旨二のとおり、通告が無効であるのは通告に内在する瑕疵が重大かつ明白な場合に限られるとし、前者と同一の説示をしているものである。

五最高裁判所昭和五四年六月二九日第三小法廷決定（刑集三三巻四号三八九ページ）は、運転免許を受けていない者を運転の免許を受けている者と誤認して通告した事案につき、「運転の免許を受けていない者を運転の免許を受けている者と誤認してした通告は無効と解するのが相当であるから、反則金が納付されたとしても、道路交通法一二八条二項に定める効力は発生しないものというべきである。」と判示し、通告は当然無効になるとした。本判決は、通告に内在する瑕疵が重大かつ明白で無効となる場合として、右最高裁決定の事案のような#1警察本部長が非反則者を反則者と誤って認定した上で通告をした場合を掲げ、さらに、#2法一二五条の反則行為に該当しない行為を誤って反則行為として通告した場合及び#3既にされている通告を再度した場合などを列挙する。本判決も通告が無効となる場合を限定したものとは解されず、他に反則行為の種別を誤認した場合（例えば、追越違反を通行区分違反と誤認した場合等）、反則金額を誤認した場合、さらに、反則者を誤認した場合（人違いの場合）などについても、瑕疵が重大かつ明白な場合か否かが今後問題となり得よう（土木・前掲論文五三四ページ）。

ちなみに、右の人違いの場合でも、反則者の身代わりで反則金を納付した場合などのように、自ら反則者と名乗り出ておきながら、後にそれに基づく通告に重大かつ明白な瑕疵があると主張するのを認めることには問題があると思われる場合がある。「反則金を納付した者は、任意に反則金を納付しているのであるから、禁反言の原則的な考慮が働く余地もあるように思われる。」（矢崎秀一・最高裁判所判例解説民事篇昭和五七年度六〇八ページ）との指摘もされているところであり、右の身代わりのような場合は、禁反言法理ないし信義則の適用により、反則金の返還請求が否定されることも十分考えられる。

六本判決は、反則行為が不成立であれば通告の有効無効にかかわりなく当然に反則金の返還を不当利得として請求し得るとのXの主張を排斥する理由として、交通反則通告制度を設けた法の趣旨に照らし、通告が無効である場合を除き民事訴訟手続による審判をを法は容認していないと判示しているが、この部分は、前記最高裁昭和五七年七月一五日判決が、「抗告訴訟が許されるものとすると、本来刑事手続における審判対象として予定されている事項を行政訴訟手続で審判することとなり、また、刑事手続と行政訴訟手続との関係について複雑困難な問題を生ずるのであつて、同法がこのような結果を予想し、これを容認しているものとは到底考えられない」と判示している部分とほぼ同一である。したがつて、交通反則通告制度の存在意義を失わしめるような訴訟は、行政訴訟であろうと民事訴訟であろうと許されず、民事訴訟による反則金の返還請求は、通告に重大かつ明白な瑕疵があり無効とされる場合に限られるということになろう。

七以上のとおり、本判決は、納付した反則金の民事訴訟による返還請求が問題となった事例について初めての司法判断を示したものであり、同種事件の執務の参考になると思われる。

なお、本件は確定している。