主文
１ 原告らの請求をいずれも棄却する。
２ 訴訟費用は原告らの負担とする。
事実及び理由
第１ 請求
１ 甲事件
被告は，甲事件原告らに対し，それぞれ別紙「船舶及び損害・請求金額一覧表（甲事件）」〈略〉の「請求金額」欄記載の金員及びこれらに対する平成11年８月28日（訴状送達の日の翌日）から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
２ 乙事件
被告は，乙事件原告らに対し，それぞれ別紙「船舶及び損害・請求金額一覧表（乙事件）」〈略〉の「請求金額」欄記載の金員及びこれらに対する平成13年５月31日（訴状送達の日の翌日）から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
第２ 事案の概要
本件は，内航海運業を営んでいた原告らが，被告の規制緩和政策に伴い，従前保有船舶量を調整するために実施されてきた船腹調整事業が解消されたことから，同事業の下で取引の対象とされてきた船舶の引当資格の経済的価値が暴落し，多大な損害を受けたとして，国家賠償法１条１項に基づく損害賠償ないし憲法29条３項に基づく損失補償（いずれも一部請求）を求めた事案である。
１ 争いのない事実等
（１） 原告らは，平成10年当時，自己の船舶を所有して内航海運業を営んでいた者である。
（２） 船腹調整事業の導入
ア 昭和40年12月，内航海運業者の組合組織である既存の海運組合の連合組織として，日本内航海運組合総連合会（以下「内航総連」という。）が設立された。
イ 内航総連は，内航海運組合法８条１項５号に規定する船腹の調整（これは同法18条により独占禁止法の適用除外とされている。）を実施するため，スクラップ・アンド・ビルド方式（船舶の建造，改造又はその他の用途からの転用（以下「建造等」という。）を行う場合に，一定の船舶の解撤，沈没又は海外売船（以下「解撤等」という。）を義務付ける方式）による船舶の建造方式を規定した日本内航海運組合総連合会船腹調整規程（以下「船腹調整規程」という。）を定め，同規程について昭和41年６月15日付けで運輸大臣の認可を受けて，船腹調整事業を開始した（〈証拠略〉）。
船腹調整事業の開始により，船舶を建造等するには一定の船舶の解撤等が必要になったところ，解撤等すべき船舶を自ら用意できない場合には，他者から購入しなければならなくなり，このような船舶建造等に必要となる解撤船のスクラップとしての価値は「引当資格」ないし「引当権」などと呼ばれ（以下「引当資格」という。），その数量は積載重量トン数（D／W）で表示され，内航船の売買に付随し船舶本体の価格以外に一定の金銭的価値を有するものとして取引の対象とされるようになった（〈証拠略〉）。
（３） 船腹調整事業の解消と暫定措置事業の導入
ア 平成６年７月５日，内閣は，船腹調整制度等の個別法により独占禁止法の適用除外とされたカルテル等制度について，５年以内に原則廃止する観点から見直しを行い，平成７年度末までに具体的結論を得ることとする旨の「今後における規制緩和の推進等について」と題する閣議決定を行った（〈証拠略〉）。
イ 平成８年３月29日，内閣は，船腹調整事業について，荷主の理解と協力を得ながら５年間を目途に所要の環境整備に努め，その達成状況を踏まえて同事業への依存の解消時期の具体化を図ることとする旨の「規制緩和推進計画の改定について」と題する閣議決定を行った（〈証拠略〉）。
ウ 平成８年12月，運輸省は，内航海運を含めた各交通運輸分野の需給調整規制を原則としておおむね３年ないし５年後を目標期限として廃止する方針を決定し，船腹調整事業の解消を前倒しの方向で検討することとした（〈証拠略〉）。
エ 内閣は，平成８年12月，上記運輸省方針を反映した閣議決定を行い，平成９年３月28日，船腹調整事業の解消の前倒しにつき中小・零細事業者に配慮しつつ引き続き検討する旨の「規制緩和推進計画の再改定について」と題する閣議決定を行った（〈証拠略〉）。
オ 平成10年３月31日，内閣は，幅広い経済各分野にわたる規制緩和措置の一環として，内航海運業においても，できるだけ短い一定期間を限って転廃業者の引当資格に対して内航総連が交付金を交付する等の内航海運暫定措置事業（以下「暫定措置事業」という。）を導入することにより，現在の船腹調整事業を解消する旨の「規制緩和推進３か年計画」と題する閣議決定を行った（〈証拠略〉）。
カ 内航総連は，「内航海運暫定措置事業規程」を定め，平成10年５月15日付けで運輸大臣の認可を受けた。これにより，内航海運組合法８条１項５号に基づく調整事業として暫定措置事業が開始され，船腹調整事業は解消された（〈証拠略〉）。
２ 争点
（１） 運輸大臣及びその余の内閣構成員の行為が，原告らの財産上の権利を侵害する国家賠償法上違法な公権力の行使に当たるか否か
（原告らの主張）
ア 国家賠償法１条１項の違法性は，権力の行使を制約する各種の制約規範や条理上の制約に違反して公権力が発動され財産権が侵害された場合にも認められると解するべきである。
イ 引当資格の財産権性
（ア） 引当資格は，船腹調整事業の実施に伴い，理の当然として必然的に生じた権利であって，船腹調整事業に内在する権利というべきである。
（イ） 船腹調整事業の開始以来，引当資格は，単に船体に付随するものではなく独立した権利として，長年にわたり取引の対象とされ，取引相場が形成されてきた。
そして，引当資格の市場価格は，その時々の需給関係等の要因により変動するものではあったが，金融機関は，内航海運業者に対する融資に際して引当資格自体を独自の担保として評価しており，引当資格は，将来も確実に価値を保持し続けるものとして評価されていた。
（ウ） しかも，引当資格は，それ自体ときに数億円にも及ぶ高額なものであり，内航海運業者の営業の中心をなす重要資産となっていた。原告らの中には，被告の政策変更により引当資格の価額が暴落する直前に数億円を投じて引当資格を購入した者が数多くいるのである。
（エ） また，国税庁は，通達により，引当資格は営業権として取り扱われることを明らかにし，税法上も引当資格は営業権として認められており，消費税の課税対象となる無形固定資産でもあった。したがって，引当資格を購入又は譲渡した場合，購入・譲渡時に対応する課税期間の課税仕入又は課税売上として消費税が課せられた。これは，課税庁すなわち被告自身が，引当資格を課税対象として財産評価したことを示すものである。
（オ） 以上のように，引当資格は，運輸大臣が船腹調整事業の実施によって生じさせ，長年にわたり取引の対象とされ，金融機関によって担保として評価され，被告による課税の対象ともされてきたのであるから，遅くとも船腹調整事業の廃止が決定された時点においては，引当資格はそれ自体法的保護に値する財産的権利となっていたというべきである。
ウ 本件では，公務員である平成８年ないし平成10年当時の運輸大臣及びその余の内閣構成員は，平成８年12月５日の運輸省決定及び同月の閣議決定に端を発し，平成10年５月15日の運輸大臣の内航海運暫定措置事業規程の認可で終結した一連の行為による政策変更によって，原告らの引当資格を無価値のものとした。この一連の行為は，憲法99条及び国家公務員法98条に違反し，憲法29条１項で保障された原告らの財産的権利である引当資格を侵害したものであるから，違法であることは明らかである。
エ 計画担保責任
仮に，運輸大臣らの上記一連の行為による政策変更自体について，一般的には違法性が認められないとしても，上記政策変更は，船腹調整制度の導入とその長期にわたる施行により引当資格が財産的権利となって，原告ら内航海運業者と被告との間に，船腹調整事業が維持されることについての信頼関係が生じたにもかかわらず，それを不当に破壊したものであるから，少なくとも原告らとの関係では違法である。
（ア） すなわち，内航総連が実施した船腹調整事業は，内航総連による自主事業の外形を有するものの，[1]船腹調整事業の内容等を定めた内航総連の船腹調整規程の設定，変更及び廃止等には運輸大臣の認可を必要とし，[2]運輸大臣は内航海運業法に基づき，各年度ごとに内航海運業の用に供する船舶の適正な船腹量を運輸省令で定める船種ごとに定め，一定の場合に上記の船種別の船腹量の最高限度を設定することができ，これによって内航海運業を行うことができる船舶の絶対量を制限し，[3]船腹調整は，運輸大臣が定めた上記適正船腹量を基準として行われ，[4]内航総連が船舶の建造等の承認又は不承認の決定を行うに当たり基準とする引当比率（建造船舶１に対して解撤等されるべき引当船舶の比率）は運輸大臣の承認を受けて決定され，[5]一定規模以上の船舶により内航海運業を行う場合には運輸大臣の許可を必要としたが，これは船腹量の総量規制のため内航海運業に使用される船舶を正確かつ完全に把握する必要から規定されたものであり，これによって運輸大臣の認可した内航総連の船腹調整規程に従わなければ内航海運業が行えなくなり，[6]昭和44年12月から昭和49年８月までの間，引当資格の詳細を記載した「内航船引当資格台帳」を運輸省海運局が管理していたなどの諸事情からして，実質的には運輸大臣が実施していたものである。
そして，船腹調整事業の性質上，解撤船のトン数と新造船のトン数の差を埋めるために他から解撤船を取得する必要性が生ずるのは不可避であるから，引当資格は，運輸大臣が船腹調整事業の実施により必然的に生じさせたものといえる。
（イ） 被告は，船腹調整事業を実施することにより，上記イに述べたような財産権である高額の引当資格を生じさせ，原告ら内航海運業者との間で船腹調整事業が維持されることについての信頼関係が形成されていた。にもかかわらず，被告は，やむを得ない客観的事情もないのに政策変更を行って船腹調整事業を廃止し，原告らの引当資格を無価値としたものであり，これは上記信頼関係を不当に破壊するもので，違法であることは明らかである。
（ウ） なお，上記政策変更により暫定措置事業が実施されているが，これにより引当資格に対して交付される交付金の額は低く，しかも公的資金の導入もなされず財源が乏しいため，引当資格の保有者が申請しても交付金の支払がなされない状況となっている。このように，暫定措置事業は引当資格に対する補償として不十分なもので，しかも機能不全に陥っているのであるから，これにより上記政策変更の違法性が否定されるものではない。
（被告の主張）
ア 国家賠償法１条１項にいう「違法」とは，国又は公共団体の公権力の行使に当たる公務員が，個別の国民に対して負担する職務上の法的義務に反することを意味し，同項の「違法」が認められるためには，国家賠償法上の保護の対象となる権利利益の存在と，それに対応する公務員の職務上の法的義務の存在とが必要である。
イ 国家賠償法上の保護の対象となる権利利益の不存在
（ア） 原告らは，引当資格が国家賠償法上の保護の対象となる財産的権利であると主張する。
（イ） しかし，そもそも原告らのいう引当資格は，船腹調整事業が導入されてから，船舶建造等に当たり，当該事業者の既存船腹の一定量の解撤等が必要とされたため，解撤等をし得る船腹を自ら用意できない場合に，他者の所有する船腹の購入等をする行為が自然発生的に行われるようになり，このことから反射的に生じた利益にすぎない。このような発生経過は，船腹調整事業の導入とは別であって，同事業の導入により必然的に発生したものではない。
（ウ） さらに，船腹調整事業は，内航海運組合法８条１項５号に基づき内航総連の自主事業として実施され，同法18条１項により独占禁止法の適用が除外された事業であるが，これは船腹需給の適正化を図ることを目的としているもので，船腹調整規程や内航海運組合法を見ても，自然発生的・反射的に生じた引当資格を保護する趣旨を読み取ることはできない。かえって，船腹調整事業は，当該組合の組合員たる資格を有する内航海運業を営む者の競争が正常の程度を超えて行われるため，その内航海運事業を営む者の事業活動に関する取引の円滑な運行が阻害され，その相当部分の経営が著しく不安定となっている場合に限り実施される事業であると規定されており（同法８条１項ただし書），恒久的に継続することが前提とされているものではない。したがって，同事業が長年にわたり実施されたことにより，自然発生的に引当資格が発生しても，これが恒久的に存続する性格を持つことはできず，法的な保護の対象とはなり得ないことは明らかであった。このような性格の引当資格が取引の対象とされ，経済的価値を持ったとしても，飽くまでも特定者間の事実上の価値にすぎず，法的保護に値する利益でないことは明らかである。
（エ） また，原告らは，引当資格の取引相場の存在や引当資格が課税の対象とされてきたことをもって，引当資格が法的に保護される利益であると主張する。しかし，引当資格の取引相場の存在は，引当資格が事実上取引の対象とされてきたという以上の意味は持たず，課税の事実は，担税力が認められる事実上の経済的利益が引当資格に生じていたことを意味するにとどまり，法的に保護される利益である根拠とはならない。
ウ 公務員の職務上の法的義務違反の不存在
（ア） 原告らは，当時の運輸大臣及びその余の内閣構成員の政策変更は，船腹調整制度の導入により原告ら内航海運業者と被告との間に形成された船腹調整事業が維持されることについての信頼関係を不当に破壊したものであるから，少なくとも原告らとの関係では違法であると主張する。
（イ） しかし，そもそも原告らが問題とする船腹調整事業の解消は，内航総連所属海運組合組合員の多数決という方法により，いわば自主的に行われたものであり，そのこと自体につき公務員の職務上の法的義務違反を論じる余地はない。
（ウ） もっとも，その前提に昭和63年12月の臨時行政改革推進審議会の答申以降の内閣全体の政策判断があることは確かであるが，そのような政策判断自体は内閣の裁量にゆだねられ，職務上の法的義務違反を論じる余地はないというべきである。しかも，船腹調整事業の解消の政策決定は，上記臨時行政改革推進審議会の答申を踏まえ，海運造船合理化審議会（以下「海造審」という。）の答申，行政改革委員会の意見及び各閣議決定を経て，政府全体の方針として決定されたもので，その方針は規制緩和の社会的な要請にこたえたものであったこと，昭和63年12月の時点で既に臨時行政改革推進審議会により船腹調整事業に係る「公的依存からの脱却」の方針が示され，平成６年７月の閣議決定を経て，平成７年６月には船腹調整事業への依存の計画的解消を図る旨の海造審の答申が示されていたのであって，その後平成10年５月の解消までは相当程度の猶予期間があったこと，しかも，船腹調整事業の解消により事実上生ずる経済的影響に対しても暫定措置事業の実施によって激変緩和に配慮していることを考慮すると，船腹調整事業を解消する旨の政策判断には，十分な合理性があり，その解消の方法も合理的であった。したがって，この点についての内閣の職務上の法的義務違反を論ずる余地はない。
（エ） 運輸大臣の認可についても，確かに，船腹調整事業の解消は，最終的には運輸大臣による内航海運暫定措置事業規程の認可により行われたものであるが，この認可は，内航海運組合法８条１項ただし書が定める[1]「内航海運事業を営む者の競争が正常の程度を超えて行われている」，[2]「内航海運事業を営む者の事業活動に関する取引の円滑な運行が阻害され」ている，[3]「その相当部分の経営が著しく不安定となっている」という要件が認められるか否かの判断を伴うもので，運輸大臣の内航海運事業の状況に関する専門，技術的な裁量的判断にゆだねられている。しかも，同法８条１項は，上記要件を具備している場合に，海運組合が船腹調整事業を「行うことができる。」と規定しているにとどまるから，これを解消することを運輸大臣が認可するについて，その判断を制限する要件はない。したがって，その判断についても，職務上の法的義務違反を認める余地はない。
（オ） なお，ある政策に基づき私人の投資活動を積極的に誘致するなどの事実があった場合，その後の政策変更により，変更前の政策を信頼した私人に損害を生じさせることが違法とされる場合もある。
しかし，本件においては，船腹調整事業が恒久的に継続するものではないことは，内航海運組合法８条１項ただし書により明らかであったから，同事業の実施により自然発生的・反射的に生じた引当資格についても，恒久的に存続する性格を持つことはできない。そうすると，運輸大臣が船腹調整事業を行うための船腹調整規程の認可，その後の変更の認可や，「引当比率」の承認等を行ったとしても，上記のような法の規定が存する以上，引当資格の存続に関し原告らの信頼を生じさせるものということはできない。したがって，その後の政策変更によって，船腹調整事業を解消したとしても，当該政策変更が違法となるものではない。
（カ） よって，船腹調整事業解消につき，運輸大臣及びその余の内閣構成員に法的義務違反があるとする余地はない。
エ 以上より，原告らの国家賠償請求は，違法性に関する主張が失当で，その要件を欠くことが明らかであるから，その余の要件を検討するまでもなく理由がない。
（２） 被告は，憲法29条３項に基づき，原告ら主張の損害額と同額の損失を補償する責任を負うか
（原告らの主張）
憲法29条３項に基づく損失補償請求の可否は，「特別の犠牲」に当たるか否かで決され，具体的には，侵害の特殊性，侵害の強度，侵害行為の目的といった事情を総合的に判断して決される。
本件では，平成８年12月５日の運輸省決定及び同月の閣議決定に端を発し，平成10年５月15日の運輸大臣の内航海運暫定措置事業規程の認可で終結した一連の行為による政策変更によって，原告らの引当資格は無価値になったものであり，上記政策変更は，規制緩和の推進という積極目的から行われたものであるから，消極目的に基づくよりも「特別の犠牲」に当たると認めやすい。そして，上記政策変更は，一面において原告らのような内航海運業者という特定の範ちゅうに属する者を対象として行われたもので，広く一般人を対象として行われる行為よりも「特別の犠牲」に当たると認めやすい。さらに，その結果，原告ら内航海運業者が有していた引当資格を無価値とし，原告らの生存権さえも侵害する結果となっており，侵害の強度は高く，この点でも「特別の犠牲」に当たると認めやすい。
以上によれば，原告らの損失は「特別の犠牲」に当たるというべきであり，被告は，憲法29条３項に基づいて，原告らの被った損失を補償する責任を負う。（被告の主張）
一般に，何人も受忍すべき公共の福祉のためにする一般的な制限で，特定の人に対し特別に財産上の犠牲を強いるとはいえないものを課するに当たっては，損失補償を要するものではない。本件の場合には，原告らのいう引当資格は，船腹調整事業が実施された結果，自然発生的に生じ，事実上経済的価値を持つようになった反射的利益にすぎない。したがって，船腹調整事業を解消したからといって，それが直ちに原告らに財産上の犠牲を強いる関係にあるとはいえない。しかも，船腹調整事業の解消は，規制緩和の要請に基づき，公共の福祉のために行われたもので，それに伴って経済的損失が生じたとしても，一般的に当然に生ずるものであり，損失補償の要件としての特別の財産上の犠牲には当たらない。したがって，損失補償の要件は存在しない。
よって，原告らの損失補償請求は理由がない。
（３） 損害額
（原告らの主張）
ア 引当資格の消滅による損害
平成８年12月になされた運輸省の決定により，引当資格の時価が急落したものであることから，上記時点における引当資格の時価であった１トン当たり15万円が原告らの引当資格の価格といえる。ところが，本件調整事業の廃止により最終的には引当資格が消滅するのであるから，原告らの損害は，１トン当たり15万円ということになる。
したがって，原告らの各損害額は，別紙「船舶及び損害・請求金額一覧表（甲事件）」〈略〉及び「船舶及び損害・請求金額一覧表（乙事件）」〈略〉中「総損害」欄記載のとおりである。
本件訴訟においては，原告らは，総損害のうち別紙「船舶及び損害・請求金額一覧表（甲事件）」〈略〉及び「船舶及び損害・請求金額一覧表（乙事件）」〈略〉中「総損害の１割」欄記載の金額をそれぞれ一部請求する。
イ 弁護士費用
原告らは，本件訴訟を弁護士に委任したが，その弁護士費用としては，各原告について，別紙「船舶及び損害・請求金額一覧表（甲事件）」〈略〉及び「船舶及び損害・請求金額一覧表（乙事件）」〈略〉中「弁護士費用」欄記載の金額が相当である。
（被告の主張）
争う。
第３ 争点に対する判断
１ 前提事実
証拠（〈略〉）及び弁論の全趣旨によれば，以下の事実が認められる。
（１） 船腹調整事業の導入経緯
ア 内航海運業は，昭和20年代後半以降，その時々の経済動向を反映し，好況期には輸送需要の増加による船腹需給のひっ迫から船舶の新建造が盛んに行われ，また，不況期には船舶の需要が低下するが，それに応じた船舶の輸送力調整が困難であること等から過剰船腹状態に陥るという状況を繰り返していた。そのような状況の下，内航海運団体から国に対して，内航船舶の船腹調整等に関して強い陳情がなされた結果，昭和38年３月の国会において，当時の内航海運業界における中小零細事業者の乱立による過当競争の激化，過剰船腹の深刻化等の問題が取り上げられ，衆議院運輸委員会において，「不経済船の処理，内航海運対策等についてもすみやかに抜本的措置を考究すること。」とする，海運業の再建整備に関する臨時措置法案に対する附帯決議がなされた。
これを受けて，昭和38年４月，運輸大臣の私的諮問機関として内航海運問題懇談会が設置され，諸問題について検討を重ねた結果，同年７月，内航船舶の船腹の調整を全国的事業者組織を設立の上実施すること等を内容とする意見書が取りまとめられ，運輸大臣に提出された。
イ 上記意見書を踏まえ，昭和39年７月に小型船海運業法及び小型船海運組合法が改正されて，それぞれ内航海運業法及び内航海運組合法のいわゆる内航二法として公布，施行された。これにより，内航海運業者の組織化が急速に進められて，従前から設立されていた全国海運組合連合会のほか４つの海運組合が設立され，さらに昭和40年12月，それらの連合組織として内航総連が設立された。
内航海運組合法は，内航海運組合の組合員たる資格を有する内航海運事業を営む者の競争が正常の程度を超えて行われているため，その内航海運事業を営む者の事業活動に関する取引の円滑な運行が阻害され，その相当部分の経営が著しく不安定となっている場合に限り，内航海運組合が，組合員が配船し又は保有する内航運送の用に供される船舶の船腹の調整事業を行うことができることとしている（同法８条１項４，５号）。また，同法は，運輸大臣の認可を受けた上記調整事業の規程に係る海運組合又はその組合員の行為には，原則として，独占禁止法を適用しないこととしている（同法18条１項）。
ウ 昭和39年から昭和40年にかけての経済不況により，内航海運業の輸送需要は減少し，それまでも慢性的であった内航海運の船腹の過剰に拍車がかかり，内航海運業者の経営の悪化を招いたため，関係各方面から内航海運の近代化のための抜本的対策を講ずべきであるとの要望がなされた。
上記要望等を踏まえ，昭和41年２月，運輸大臣は，国家行政組織法８条に基づく機関である海造審に，今後の内航海運対策について諮問し，これを受けた海造審は，同年５月，近代的経済船の整備と過剰船腹の処理に関して，今後３か年間の船舶の建造に対し，老朽，不経済船の解撤を条件付けることにより船質改善措置を推進し，併せて内航海運組合による共同係船（過剰船腹を一定期間係留すること）を実施すること等を内容とする答申を取りまとめ，運輸大臣に提出した。
これを受けて，同月，内閣は，特定船舶整備公団による内航船舶の近代化施策に係る所要の財政的措置等を盛り込んだ「内航海運対策要綱」を閣議決定した。
エ 内航総連は，内航海運問題懇談会意見書や海造審答申等の内容に沿って，内航海運組合法８条１項５号に規定する船腹の調整を実施するため，スクラップ・アンド・ビルド方式による船舶の建造方式を規定した船腹調整規程を定め，昭和41年６月15日付けで運輸大臣の認可を受けて，船腹調整事業を開始した。
オ 昭和41年12月，内航海運業法が一部改正され，一定規模以上の船舶により内航運送業等を営む場合には運輸大臣の許可を要することとなった。
カ 昭和42年３月７日，内航総連は，先に実施している船腹調整事業のほか，「船腹調整（係船）規程」について運輸大臣の認可を得て，同年３月15日から内航海運組合法８条１項４号に基づく共同係船事業を約１年間実施した。
キ その後も，内航海運業者の経営が引き続き不安定であったため，内航総連は，昭和42年12月15日，前記船腹調整規程に代え，運輸大臣が内航海運業法２条の２に基づき運輸省令で定める船種ごとに定めて告示する適正船腹量を基準として，当該船種別に船腹の調整を行うこと等を規定した新たな船腹調整規程について，運輸大臣の許可を受けた。この新たな船腹調整規程は，その後何度か改定を重ね，「保有船腹調整規程」と名称変更された。
ク 内航総連による船腹調整は，内航海運業者が船舶の建造等を行う場合に，その所属する海運組合において予備審査を経た上で内航総連に申請し，内航総連が，申請のあった船舶につき審査を行って，承認又は不承認の決定を行うという方法で行われた。また，船腹調整規程により，建造等引当比率は，内航総連によって，総会の議決により運輸大臣の承認を得て130パーセントの限度内で定められた。
ケ 内航総連は，その時々の過剰船腹の状況を勘案し，当該船種の引当比率を変更する等しながら，平成10年５月までの30余年間，船腹の調整を実施してきた。
（２） 引当資格の発生
ア 昭和41年の船腹調整事業の開始により，船舶建造等に必要となる解撤船が，一定の金銭的価値を有することとなった。この価値は，引当資格として，内航船の売買に付随して取引の対象とされるようになった。
イ 引当資格の取引価格はその時々の相場で決定されたが，内航総連は，引当資格の高騰を防止する等の観点から，昭和42年に納交付金制度を導入することにより，引当資格の当事者間の直接取引を禁止し，引当資格を手放したい者に対しては内航総連が１トン当たり３万円を交付して買い上げ，これを取得したい者には１トン当たり２万円の納付金を課して与えることにした。しかし，このような制度の下では解撤と建造の対応関係があいまいになり，船腹調整事業の本来の目的を達成する上で問題であることから，昭和45年に上記制度は廃止され，当事者間の直接取引方式が復活した。
その後，引当資格の１トン当たりの取引価格は，貨物船について見ると，昭和52年ころまでは５万円前後で推移し，昭和62年ころまでは10万ないし15万円前後で推移していたが，平成元年ころから急騰し，平成３年には約34万円にまで上昇した。
ウ 内航総連は，昭和53年６月30日，引当資格の対価額の税法上の取扱いについて国税庁に照会したところ，国税庁は，これを税法上営業権として取り扱うと回答し，引当資格に対する課税が行われた。
エ 船腹調整事業が長期間実施されたことに伴い，引当資格は，内航海運業者が船舶建造資金や運転資金等を調達する際に，金融機関によって担保評価又は含み益評価されるようになった。その結果，多くの内航海運業者は，船舶以外に見るべき資産を持たず，自己資本比率が低いにもかかわらず，資金を容易に調達することが可能となった。
オ しかし，引当資格を利用した上記金融システムの結果，内航海運業者において，資金の内部留保による自己資本の充実を図る必要性が乏しくなり，収支状況が悪化しても経営体が維持できること等から，経営基盤の強化に向けた構造改善への取組に熱心になれない等の問題が指摘されるようになった。
また，内航海運業に新規参入しようとする者や，船舶数等を増やし事業規模を拡大しようとする者は，船舶建造に要する資金のほかに引当資格を購入するための資金も必要となるが，内航海運の運賃は市場で決定される自由運賃であり，個々の内航海運業者のコスト内容は直接運賃に反映されないため，新規参入者等にとっては引当資格購入に係る資金コスト分だけ競争上不利になることから，引当資格は，新規参入，事業規模拡大を阻害し，内航海運業全体の活性化の支障要因になっているとの指摘もなされるようになった。
（３） 船腹調整事業をめぐる規制緩和の動向
ア 昭和63年12月１日，臨時行政改革推進審議会は，「内航海運業の船腹調整について，船腹量の需給動向等を勘案し，可能な船種について解撤比率の緩和を図るとともに，今後，船腹調整に係る公的依存からの脱却に向けて，構造改善等の積極的推進を図る」旨の「公的規制の緩和等に関する答申」を行った。
その後も，行政改革審議会や経済改革研究会において，船腹調整制度もその１つである個別法による独占禁止法の適用除外カルテル等制度については，必要最小限のものとすべきであり，５年以内に原則廃止する観点から見直しを行うべきであるとの意見も表明されるようになった。そのような中，内閣は，平成６年７月５日の閣議決定において，個別法による独占禁止法の適用除外カルテル等制度については，５年以内に原則廃止する観点から見直しを行い，平成７年度末までに具体的結論を得ることとした。
イ 上記閣議決定を踏まえ，平成６年７月，運輸大臣は，海造審に対して今後の内航海運対策について諮問した。これを受けて，海造審は，平成７年６月，船腹調整事業について，内航海運業者による同事業への依存の計画的解消を図り，市場原理の活用による内航海運業の活性化を図る，船腹調整事業の見直しに当たっては内航海運業の事業環境の変化に係る激変緩和措直が必要であるとの内容の答申を行った。
ウ その後，規制緩和の実施状況の監視等を行うことを目的として設置された行政改革委員会は，平成７年12月14日付け「規制緩和の推進に関する意見（第一次）」において，船腹調整事業について「荷主の理解と協力を得ながら，構造改善の抜本的推進による経営基盤の強化，内航海運業界による債務保証業務の実施等，船腹調整事業の計画的解消に向け直ちに取り組むこととし，その環境整備の施策内容及びスケジュールを速やかに具体化しながら鋭意推進すべきである。」と指摘した。
上記意見を踏まえ，内閣は，平成８年３月29日の閣議決定において，船腹調整事業について，荷主の理解と協力を得ながら５年間を目途に所要の環境整備に努め，その達成状況を踏まえて同事業への依存の解消時期の具体化を図ることとした。
エ 平成８年後半になると，経済の新たな発展の可能性を開くためとの考え方の下に，金融，物流，エネルギー，情報通信等を中心に幅広い経済各分野で規制緩和を早急に進める社会的要請が高まった。
このため，運輸省は，平成８年12月，自由競争の促進により交通運輸分野における経済活動の一層の効率化，活性化を図るため，各交通運輸分野の需給調整規制を原則としておおむね３年ないし５年後を目標期限として廃止する方針を決定し，船腹調整事業についてもその解消を前倒しの方向で検討することとした。
上記方針は，平成８年12月の閣議決定に反映され，さらに，平成９年３月28日の閣議決定においては，船腹調整事業について，荷主の理解と協力を得ながら４年間を目途に所要の環境整備に努め，その達成状況を踏まえて同事業への依存の解消時期の具体化を図ることとするが，同事業の解消の前倒しにつき中小・零細事業者に配慮しつつ引き続き検討することとされた。
オ 上記のような規制緩和に係る政府の一連の取組に加えて，平成３年ころから，日本経済団体連合会等経済界からも，経済各分野の自由化促進に対する要望が再三にわたって行われ，船腹調整事業についても見直しが強く求められてきた。
（４） 引当資格の取引価格の推移
平成４年以降，引当資格の取引価格は下落し，貨物船について見ると，１トン当たりの価格は，平成５年には約25万円，平成６年から平成８年には約15万円となった。
（５） 内航海運暫定措置事業の導入について
ア 海造審の内航部会は，船腹調整事業の解消問題に関する前記状況を踏まえ，平成９年８月から同事業の解消問題の今後の進め方について審議を行った結果，平成10年３月，「内航海運船腹調整事業を解消するための方策について」と題する報告書を取りまとめた。この中で，船腹調整事業を解消する場合には，既存船の引当資格の財産的な価値について所要の措置を整備する必要があるが，引当資格の財産的価値は船腹調整事業の結果派生した反射的利益であり，これを国が買い上げることは困難であるから，同事業の解消に当たり，おおむね次のような内容の暫定措置事業を導入することが適当であるとした。
[1] 内航総連は，既存の引当資格を有する自己所有船の解撤等を行う者に対して解撤等交付金を交付する。
[2] 解撤等交付金の交付のために必要な資金は，内航総連が金融機関等から調達するが，その返済に充てるため，船舶建造者は新造船の重量トン数等に応じて，内航総連に建造等納付金を納付する。建造等納付金の一部に代えて既存の自己所有船を解撤することも可能である。
[3] 暫定措置事業は，船腹調整事業を解消するために導入するものであるので，新たに建造される船舶には引当資格を認めない。
[4] 暫定措置事業は，解撤等交付金と建造等納付金の収支が相償ったときに終了する。
上記報告書は，この暫定措置事業の導入によって船腹調整事業を解消することにより，船舶建造の自由度が高まる，船舶の近代化が促進される，船腹過剰の解消に資する等の効果が期待されるとした。
イ 上記報告書を受けて，内閣は，平成10年３月31日，「内航海運業における船腹調整事業については，できるだけ短い一定期間を限って転廃業者の引当資格に対して日本内航海運組合総連合会が交付金を交付する等の内航海運暫定措置事業を導入することにより，現在の船腹調整事業を解消する。」という内容の閣議決意を行った。
ウ 以上のような，船腹調整事業の解消に向けた各種の閣議決定，海造審答申等を踏まえ，内航総連は，内航総連所属海運組合組合員の多数決を経て，船腹調整事業の解消策として，「内航海運暫定措置事業規程」を定め，運輸大臣はこれを平成10年５月15日付けで認可した。
これにより，船腹調整事業は解消され，内航海運組合法８条１項５号に基づく調整事業として暫定措置事業が開始された。
（６） 平成９年以降の引当資格の取引価格
平成９年には，引当資格の取引価格は，貨物船について見ると，１トン当たり10万円程度まで下落した。
平成10年の暫定措置事業導入後は，内航海運暫定措置事業規程により，内航総連が既存の引当資格を有する自己所有船の解撤等を行う者に対して解撤等交付金を交付することとなり，対象トン数についての解撤等交付金のトン当たり単価は，一般貨物船について見ると，平成10年度は11万円，平成11年度は10万5000円，平成12年度は10万円，平成13年度は９万5000円，平成14年度は９万円とされ，平成15年４月１日以降は，暫定措置事業の収支状況を踏まえて見直しを行うこととされた。
２ 争点１について
（１） 前記認定のとおり，平成８年12月から平成10年５月までの間において，内閣は，平成８年12月，平成９年３月28日，平成10年３月31日に閣議決定を行い，また，運輸省においては，平成８年12月に方針決定を行い，運輸大臣は，内航総連の定めた「内航海運暫定措置事業規程」を平成10年５月15日付けで認可している。原告らは，これら一連の行為による政策変更が，原告らの財産上の権利を侵害する国家賠償法上違法な公権力の行使であると主張する。
（２） 国家賠償法１条１項は，国又は公共団体の公権力の行使に当たる公務員が個別の国民に対して負担する職務上の法的義務に違背して当該国民に損害を加えたときに，国又は公共団体がこれを賠償する責に任ずることを規定するものである（最高裁昭和60年11月21日判決・民集39巻７号1512頁）。
（３） 本件におけるような内閣の閣議決定や運輸省の方針決定等による政策決定は，行政府内部の意思決定にすぎず，それ自体個別の国民の権利義務に直接影響を与えるものではない。しかしながら，そのような政策決定がなされることにより，各行政庁が一体となってその方針に従って政策実行に当たることとなり，許認可権限を背景に所轄の業界（国民）に対して行政指導等を行うことが予定される結果，国民の側において当然にその政策に従わざるを得なくなるという事情がある場合には，政策決定自体を公権力の行使としてとらえることも可能であると考えられる。本件における内閣等の政策決定については，被告がその公権力行使性を争っていないので，公権力の行使としての性格を備えるものとの前提で，以下検討を進めることとする（運輸大臣の暫定措置事業観程の認可については，内航海運組合法12条２項によれば，競争制限を解消する方向での調整規程について不認可とする権限は認められていないのであるから，違法とされる余地はない。）。
（４） 原告らに対して負担する職務上の法的義務違背
ア 内閣及び運輸省が内航海運業に関していかなる政策方針を決定するかは，内航海運業を取りまく社会的経済的諸状況及び国の経済政策全般にわたる方針との調和等を総合的に考慮する中で判断されるものであるところ，そのためには多くの情報を収集した上で専門的見地から検討を行う必要があるから，原則としてそのような能力を有する内閣ないし運輸省の幅広い裁量にゆだねられているものというべきである。
イ しかも，船腹調整事業の内容は，船舶建造等の際に旧船を解撤等することを義務付けることによって，過度の造船を防止し船腹の総量を一定限度に抑制するというものであり，それが制度的に本来，引当資格及びその経済的価値の発生・存続を予定したものとはいい難い。内航二法等の関係法令及び船腹調整規程を見ても，引当資格には何ら言及しておらず，その発生・存続を予定したと見られるような規定はないのであり，ましてそれを保護する趣旨を読み取ることはできない。そうすると，引当資格の経済的価値は，飽くまでも，船腹調整事業が実施された結果，その反射的な効果として，市場において私人間の取引慣行として事実上発生した取引価値であるというべきである。
そして，内航海運組合法８条１項ただし書によれば，船腹調整事業は，その海運組合の組合員たる資格を有する内航海運事業を営む者の競争が正常の程度を超えて行われているため，その内航海運事業を営む者の事業活動に関する取引の円滑な運行が阻害され，その相当部分の経営が著しく不安定となっている場合に限り，当該海運組合において実施することができることとされており，永続的に行われるものではないことが予定されているのである。したがって，引当資格は，船腹調整事業がたまたま実施されている間に限って存続し得るという性質を本来的に内包した不安定なものであって，財産的権利といえるとしてもその権利性はぜい弱で，被告において船腹調整事業を継続することによりその存続が保障されたものではないのである。
ウ 原告らは，国税庁により引当資格が営業権とされてこれに対して課税がなされていたことを指摘するが，引当資格に対する課税の事実は，その時点で引当資格が課税できるだけの経済的価値を有していたことを意味するにすぎず，それ以上に，その経済的価値が将来にわたり維持存続することまで根拠づけるものではない。
エ 以上からして，被告において原告ら内航海運業者との間で，引当資格の存続を図るため船腹調整事業を解消させないようにする職務上の法的義務を負うとする根拠は見出し難く，内閣及び運輸省が，社会の規制緩和に対する強い要請を受けて前記の政策変更を行ったことが国家賠償法上違法であるということはできない。
（５） 計画担保責任
ア 原告らは，本件における運輸大臣及びその余の内閣構成員の政策変更について，船腹調整制度の導入により引当資格が発生し，これが法的保護に値する財産的権利となって，原告らと被告との間で船腹調整事業が維持されることについての信頼関係が生じたにもかかわらず，その信頼関係を不当に破壊したものであるから違法であると主張する。
イ 行政主体が，単に一定内容の継続的な施策を定めるにとどまらず，特定の者に対して上記施策に適合する特定内容の活動をすることを促す個別的，具体的な勧告ないし勧誘を行い，上記特定の者が，上記施策が上記活動の基盤として維持されるものと信頼し，上記勧告等に動機づけられて上記のような活動に入った場合に，その者が，上記施策が変更されることにより，その信頼に反して所期の活動を妨げられ，社会観念上看過することのできない程度の積極的損害を被るときには，その施策変更がやむを得ない客観的事情によるのでない限り，当事者間に形成された信頼関係を不当に破壊するものとして国会賠償法上違法となる余地がある（最高裁昭和56年１月27日判決・民集35巻１号35頁参照）。
ウ しかし，本件の場合，まずそもそも，船腹調整事業を行う基となっている内航二法は，内航海運団体の強い陳情を受けたことから，国会等において検討された結果，制定されたものである。
エ（ア）船腹調整事業は，海運組合において実施することができるとされるものであり（内航海運組合法８条１項），本件における船腹調整事業も，内航総連が，その総会の多数決により決定した船腹調整規程に基づいて主体的に実施したものであって，被告が積極的に関与したとまではいえない。
（イ） 船腹調整規程は，運輸大臣による認可の対象とされているが，運輸大臣による認可は，内航海運組合法12条２項１号ないし３号に規定された，[1]過度の競争による経営不安定を克服するための必要かつ最小限度を超えること，[2]内航海運事業のうちの異業種の間又は同一業種の組合員の間に不当に差別的であること，[3]荷主又は関連事業者の利益を不当に害すること，のいずれか一の要件に該当する場合に限って認可をしてはならないものとされ，これらに該当しない場合には認可しなけばならないものと解される。そうすると，運輸大臣による認可は，内航総連による過度の競争制限を抑制する等の趣旨のものであるにとどまり，認可権限を通じて積極的に競争制限を促進すべく船腹調整を実施するためのものではない。また，運輸大臣は，内航海運業の用に供する船舶について，船種ごとに適正船腹量を定め（内航海運業法２条の２第１項），船腹量が適正船腹量に照らして著しく過大になるおそれがあると認めるときは，１年以内の期間を定めて船種別の船腹量の最高限度を設定することができ（同法２条の３第１項），内航運送業等の許可申請に対して，船種別の船腹量が上記最高限度を超えることとなるときは許可をしてはならないものとされている（同法６条２項）。しかし，適正船腹量や船腹量の最高限度の設定及びそれに基づく内航海運業の許可制限は，それ自体では船腹調整事業と直接の関係を有する制度であるとはいえず，現に船腹量の最高限度は，昭和39年から昭和44年まで及び昭和58年から昭和61年までの限られた時期しか設定されていないものである（弁論の全趣旨）。船腹調整事業は運輸大臣が告示する適正船腹量を基準に行うこととされているが，これは内航総連がそのような船腹調整規程を設けたことによるのであって，法令に根拠を有するものではない。
引当比率につき運輸大臣の承認を得ることとされるのも，同じく船腹調整規程によるのであって，法令に根拠を有するものではない。
さらに，昭和44年12月から昭和49年８月までの間，引当資格の内容を記載した「内航船引当資格台帳」を運輸省海運局が管理していたが，それは，当時海運組合の組合員からの申請に係る船腹の総トン数等の内容を確認できる資料を保持しているのが運輸省のみであったことから，一時的に海運局が整備保管していたにすぎない（弁論の全趣旨）。したがって，内航総連の体制が整ってきた昭和49年８月には，上記台帳は本来の保管場所である内航総連に移されたものである。
以上のとおり，これらの諸事情はいずれも被告が積極的に船腹調整事業の実施に関わったことを基礎づけるものではなく，船腹調整事業に対する運輸大臣の関与は飽くまで間接的なものにとどまる。
（ウ） 結局，被告国は，内航二法を立法化して，海運組合において船腹調整事業を行うための法整備を行い，政策的な後押しをしたものの，同事業の実施自体は，飽くまで内航総連が主体的に決定して行ったものであるといわざるを得ない。
オ 前記（４）イで述べたとおり，原告らが侵害を受けたとする引当資格は，内航二法等の関係法令においても，船腹調整事業に伴って発生することが本来的に予定されたものではなく，船腹調整事業が実施された結果，その反射的な効果として事実上発生したもので，その存続を保障するため船腹調整事業を継続すべきことを規定した法令上の根拠はない。
カ 規制緩和の一環としての船腹調整事業の見直しに向けた動きは既に昭和63年の臨時行政改革審議会答申に現れており，日本経済団体連合会等経済界からも平成３年ころから船腹調整事業の見直しが強く求められ，このような規制緩和に対する社会的要請の高まりを受けて，前記１（３）のとおり，船腹調整事業についてもその廃止に向けて，平成６年７月５日の閣議決定以後各種の閣議決定，運輸省決定，海造審答申，行政改革委員会意見等が表された末に，最終的に平成10年３月，激変緩和措置としての暫定措置事業（前期１（６）のとおり，１トン当たり10万円前後の解撤等交付金が交付される。）を導入することにより，船腹調整事業を解消するとの閣議決定がなされた。
キ 【判示事項１】以上のように，船腹調整事業は海運団体の強い陳情を受けて制度が立法化されたものであること，船腹調整事業は内航総連が自ら決定し主体的に実施したものといわざるを得ず，被告が積極的に実施に関わったとまではいえないこと，引当資格は船腹調整事業が実施された結果，その反射的効果として事実上発生したもので，その存続を保障するため船腹調整事業を継続することは法令上予定されていないこと，船腹調整事業の解消の政策決定は，経済各分野での規制緩和を求める社会的要請にこたえてなされたもので，昭和63年以降解消に向けて各種の決定，答申，意見等が表された末，平成10年３月に至って決定されており，その間に相当の猶予期間を経ているし，また実施に当たっては激変緩和措置としての暫定措置事業を導入していて，政策決定内容に十分な合理性があることといった諸事情を総合勘案すると，船腹調整事業解消の政策決定が原告らと被告との間の信頼関係を破壊する違法なものであるということは到底できない。
（６） よって，国家賠償法上の違法をいう原告らの主張は理由がない。
３ 争点２について
（１） 原告らは，原告らの有していた引当資格の経済的価値が被告の政策変更によって無価値となったとして，直接憲法29条３項に基づき損失補償を請求する。【判示事項２】しかし，前記のとおり，引当資格は船腹調整事業の実施の結果として市場において私人間で取引慣行として事実上発生した取引価値で，その経済的価値が将釆にわたって維持存続することは何ら保障されていなかったのであり，船腹調整事業の解消によって消滅する危険性を常に内包していたものである。そうすると，規制緩和の要請という公共目的に基づく内閣等の政策決定が影響を与えたことにより，結果的に引当資格の経済的価値が失われたとしても，それはもともと経済的価値の維持存続が何ら保障されていないという引当資格の性質に内在する制約によるものであるから，憲法29条３項によって保障の対象となる特別な犠牲には当たらないというべきである。
（２） したがって，原告らの憲法29条３項に基づく損失補償請求は認められない。
第４ 結論
以上によれば，原告らの本件各請求は，その余の点について判断するまでもなくいずれも理由がないから棄却することとし，主文のとおり判決する。
（裁判官山垣清正田中一隆武林仁美）
甲事件原告目録〈略〉
乙事件原告目録〈略〉
船舶及び損害・請求金額一覧表（甲事件）〈略〉
船舶及び損害・請求金額一覧表（乙事件）〈略〉
出典：「訟務重要判例集データベース」（法務省）（https://shoumudatabasep.moj.go.jp/hanreiSearch/HanreiSearch）を加工して作成（加工：TaiLexi AI）。訟務月報50巻4号1297頁。
本文は公表資料（PDF 等）から機械的に抽出・整形したもので、改行や記号に誤りを含むことがあります。正確な文言は原本でご確認ください。