大阪高判　平成23年3月29日

１事案の概要

本件は，警察庁が設置した情報管理システムに誤った犯罪経歴情報（以下「本件犯歴情報」という。）を記録されたＸ（原告・被控訴人・附帯控訴人）が，平成12年９月にＡ県警察に対し本件犯歴情報の誤りを指摘して訂正を求めたものの，訂正されず，さらに，ＸがＢ県弁護士会に人権救済申立てをし，同会が平成13年12月に調査照会をするまで訂正されないまま放置されたことにより，検挙されるたびに，警察庁から都道府県警察に本件犯歴情報が回答され，これを前提とする取調べを受けた上，検察官の処分及び刑事裁判を受け，精神的損害を被ったとして，Ｘが国（被告・控訴人・附帯被控訴人）に対し，国家賠償法（以下「国賠法」という。）１条１項に基づき，慰謝料等の支払を請求した事案である。犯歴情報の登録，削除等の事務は，都道府県警察の職員が，警察庁（国）の管理する警察庁情報管理システム上の犯歴データベースにアクセスしてすることとされているが，本件においては，国のみが被告とされており，国が国賠法１条１項に基づき損害賠償責任を負うか否かが問題となった。なお，「犯歴」とは，都道府県警察によって検挙された者に係る犯罪経歴であり，上記データベースにおいて一元的に管理されているものである。

２原判決の要旨

原判決（大阪地裁平成22年６月10日判決・訟務月報本号20ページ，判例タイムズ1341号60ページ）は，本件犯歴情報の登録事務はＢ県警察の職員により行われたと認定した上，要旨，次のとおり判示して，Ｘの請求を一部認容した。犯歴情報を全国一元的に管理する目的は，効率性を生かすことにあるのみならず，都道府県警察が警察の責務である犯罪の捜査（警察法２条）を行うに当たっては，当該犯罪の捜査に当たる都道府県警察の管轄区域外で行われた犯歴についても把握する必要があるからであって，犯歴情報管理は，その性質上，全国一律に行われるべき警察行政の調整に関する事務に属し，その行政主体は，これをつかさどる警察庁（国）以外にはあり得ない。

都道府県警察は，警察庁の通達に基づいて権限を与えられ，その権限の範囲内で警察庁情報管理システムの犯歴情報データベースにアクセスしているにすぎず，犯歴情報の登録・照会に関する事務は，都道府県警察の事務としての側面も有するが，他方で，警察庁から与えられた権限に基づき，警察庁の行うべき犯歴情報データベースの管理に関する事務を補助している側面をも有すると評価できる。したがって，犯歴情報のデータベースを管理し，これに犯歴情報を登録し，全国の都道府県警察職員からの照会に回答する事務は，警察庁が，警察行政の調整に関する事務として，警察法２条，５条２項23号（編注：原判決10ページ22行目（訟務月報本号28ページ29行目）では「22号」となっているが，「23号」の誤りと思われる。）及び17条に基づき，つかさどっている事務であると認めるのが相当である。

また，国賠法１条１項の解釈に当たっては，国の公権力の行使に当たる公務員が，その職務を行うについて，第三者に職務を補助させた場合には，その第三者の行為も含めて，国の公権力の行使に当たる公務員が行った職務行為と評価するのが相当であり，また，その第三者に故意又は過失があったときは，職務を補助させた国の公権力の行使に当たる公務員の故意又は過失があったものと評価するのが相当であるから，警察庁の特定の職員が，本件犯歴情報が登録されたことを，現実に知っていたか否かにかかわらず，Ｂ県警察の職員の過失による行為が，事柄の性質上当然に警察庁の職員の過失による行為と評価される。

３本判決の要旨

原判決に対し，国が控訴し，Ｘが附帯控訴したところ，本判決は次のとおり判示して，原判決を取り消して，取消部分に係るＸの請求を棄却するとともに，Ｘの附帯控訴を棄却した。

（１）都道府県警察職員による犯歴情報の誤登録に関する責任

ア警察法は，警察の責務として「警察は，個人の生命，身体及び財産の保護に任じ，犯罪の予防，鎮圧及び捜査，被疑者の逮捕，交通の取締その他公共の安全と秩序の維持に当ることをもってその責務とする。」と規定し（同法２条１項），都道府県に都道府県警察を置き，当該都道府県の区域につき上記の責務に任じさせることとしている（同法36条）。一方，国家公安委員会ないし警察庁の任務については，同法２条１項とは別の規定が置かれており（同法５条１項，17条），国家公安委員会ないし警察庁の任務として，同法２条の責務が規定されているわけではない。

イ都道府県警察の負うべき警察の責務に付随して必要となる事務も，明文の規定はないものの，その性質上，警察として当然行うことができると解するべきである。犯歴情報の保存事務は，警察法２条１項の責務を遂行するに当たり重要な役割を担うものであるから，上記責務に付随して必要となる事務と解されるのであり，上記アで説示したところによれば，それは都道府県警察が自らの責務として行うべきものと解するのが相当である。

ウ警察庁は，国の警察行政を担当する機関として，警察法５条２項に掲げる事務について，国家公安委員会の管理の下に，その事務をつかさどり（同法17条），自らの権限として都道府県警察を指揮監督する（同法16条２項）。同法５条２項23号は，「警察行政に関する調整に関すること」を国家公安委員会ないし警察庁の事務の一つと規定しているが，その趣旨は，本来都道府県警察が主体となって行うべき警察行政について，国家的又は全国的な見地から，一定の目的に沿って統一的に行われるように，国家公安委員会ないし警察庁が調整の責務を負うことを意味していると解され，警察庁が警察庁情報管理システムを設計，運用，維持管理しているのは，同号の事務として行っているものであり，ここでの警察庁の所掌事務は，都道府県警察が犯歴登録事務を同法２条１項の責務に付随する事務として，自らの責務として行うことを前提とし，当該犯歴情報を一元的に管理し，効果的に活用するために，同システムを設計，運用及び維持管理をするにとどまるというべきであって，それを超えて警察庁が犯歴情報の登録事務自体を自らの所掌事務として行っていると解することはできない。このことは，警察庁自身は犯歴情報の登録及び削除に関与するとはされていないことからもうかがうことができる。

エしたがって，犯歴情報の登録事務（削除を含む。）は，警察庁の責務には属さず，都道府県警察の責務に属するというべきであり，犯歴情報の誤登録やその犯歴情報が削除されず放置された場合に，国が不法行為責任を負うことはない。

（２）警察庁情報管理システムの設計，運用及び維持管理に関する責任警察庁は，その任務である警察法５条２項23号の「警察行政に関する調整」として警察庁情報管理システムの設計，運用，維持管理を行っているのであるから，警察庁の職員が警察庁情報管理システムにつき適切な設計，運用，維持管理を怠ったために他人が損害を被った場合には，国が不法行為責任を負う余地があるが，本件については，警察庁は犯歴について，「犯歴Ａ登録原票及び犯歴Ａ登録補助票の作成要領」を定めて都道府県警察に通達し，正確かつ能率的な事務に努めるよう指導していたこと，登録事項に誤りがあることを認めた場合の措置として，警察庁情報管理システムに犯歴情報の訂正や削除等の登録機能を設け，「警察庁情報管理システムによる個人照会業務実施細則」を定めてその旨を明らかにし，都道府県警察に対し，速やかに訂正等登録を行うよう指導していたことが認められる。他方，警察庁情報管理システムの設計や運用自体に瑕疵があり，誤った犯歴情報の登録がされ，又は誤登録された犯歴情報が放置されることがシステムの設計上あるいは運用上避け難い状態にあったとか，警察庁の都道府県警察に対する一般的指導だけでは足りず，登録済みの犯歴情報の洗い直しや誤情報を発見した場合の速やかな連絡体制の確立及び是正措置の徹底を指導する必要性が差し迫ったものとなっていたことなどを認めるに足りる証拠はないから，この点に関する警察庁の職員の過失は認められず，警察庁が誤った犯歴情報の内容を訂正し，その誤った情報が用いられないようにする義務を怠ったとすることはできない。

４本判決の検討

（１）警察行政の概要

警察事務は，全体として国家的性格と地方的性格を有するところ，個々の事務ごとにこれらの性格を明確に区別することは困難である上，複数の警察行政機関を設けることによる能率的な警察運営の支障を避けるため，警察法は，執行的性格を有する全ての警察事務を都道府県の事務として，都道府県の自治体警察とすることを基本とし，他方で，国家的な要請にも応じられるようにするために，必要最少限度の範囲で警察事務に対する国の関与を認めている。すなわち，警察法は，２条１項において警察の責務を具体的に規定した上で，36条２項により「都道府県警察は，当該都道府県の区域につき，第２条の責務に任ずる」として，都道府県警察が，その管轄区域について２条に規定する警察の責務を全面的に遂行し，その全てにわたって責めに任ずることを規定している一方で，17条及び５条２項において，国の警察行政機関である警察庁の所掌事務を具体的に規定し，16条２項において，警察庁の所掌事務については，都道府県警察が，警察庁長官の指揮監督を受けることなどを規定し，警察事務に対する国の一定の関与を認めている。

（２）犯歴情報登録事務等の概要

上記１のとおり，犯歴情報の登録は，都道府県警察の職員が，警察庁が管理する警察庁情報管理システムに入力して行うこととされているが，このような方法が採られるようになるまでには，以下のとおりの経緯がある。

すなわち，犯歴情報は，もともと各都道府県警察が書面により作成し，警察庁が所管する犯罪鑑識（警察法５条２項19号）に関するものは警察庁刑事局鑑識課に対して送付していたが，それ以外については，専ら各都道府県警察において保管され，ある都道府県警察が犯罪捜査をするに当たって，他の都道府県が保管する犯歴情報が必要となった場合は，捜査共助（警察法59条）等によって犯歴情報を入手していた。

昭和47年からは，犯歴の登録事務の電算化とともに全国レベルでのデータベース化が進められ，昭和51年には，警察庁において，犯歴についての情報管理システムを構築し，犯歴情報の登録事務に関する作成要領等を定めて都道府県警察に通達し，警察庁情報管理システムによる犯歴情報の登録，保持，利用に関する体制を整備した。

以上の経過で警察庁情報管理システムにおいて，全国一元的に犯歴情報が管理されるようになったが，犯歴情報の登録は都道府県警察の職員のみが行い，警察庁の職員がその事務に携わることはないものとされ，登録された犯歴情報を利用する場合には，都道府県警察の職員が，端末装置を用いて警察庁情報管理システムにアクセスし，必要な犯歴情報を出力している。また，犯歴情報の削除，抹消及び訂正登録についても，都道府県警察の職員が行うものとされている。

（３）問題の所在

上記（２）のとおり，犯歴情報の登録，抹消等の事務を実際に行うのは，都道府県警察の職員であり，警察庁の職員が関与することはないものの，犯歴情報が登録される情報管理システム自体は警察庁が管理し，また，犯歴情報登録等の事務について，都道府県警察に対し，作成要領等を通達していることから，その意味で警察庁が一定の関与をしていることは否定し難い。そのため，本件においては，本件犯歴情報を登録し，その後，削除されるまで保管し続けていたこと等に関し，国が国賠法上の損害賠償責任を負うか否かが問題となった。

国賠法１条１項は，「国又は公共団体の公権力」の行使に当たる公務員の職務上の違法行為により他人に損害を加えた場合に，当該国又は公共団体が賠償責任を負う旨規定しており，同条項の適用に当たっては，当該事案において問題となっている公権力の帰属主体を特定する必要がある。本件においては，犯歴情報の登録等に係る「公権力」の帰属主体が国であるか否かが，犯歴情報の登録等の事務が，都道府県警察の責務を規定する警察法２条の警察の責務に属するか，それとも警察庁の所掌事務を規定する同法５条２項23号の「警察行政に関する調整に関する」事務に属するかに関連して問題となった。

（４）原判決及び本判決の判断

原判決は，犯歴のデータベースを管理し，犯歴情報を登録し，全国の都道府県警察からの照会に回答する事務は，警察庁の警察行政の調整に関する事務である旨判示した。

そして，かかる結論を導く根拠として，「犯歴を全国一元的なデータベースとして管理する目的は，電子計算機を用いた一元的な情報管理の効率性を生かすことにあるのみならず，犯罪が往々にして都道府県警察の管轄（括弧内略）を越えて広域的に行われるため，都道府県警察が警察の責務である犯罪の捜査（警察法２条）を行うにあたっては，当該犯罪の捜査にあたる都道府県警察の管轄区域以外で行われた犯歴についても把握する必要があるからである」，「犯歴を全国一元的に管理するという犯歴管理の行政事務の特性は，このような犯歴情報管理の性質ないし目的から必然的に導かれる本質的なものであり，犯歴情報管理は，その性質上，全国一律に行われるべき警察行政の調整に関する事務に属し，その行政主体は，これをつかさどる警察庁（国）以外にはありえない」と説示している。さらに，原判決は，「都道府県警察本部の照会センターなどの警察職員が行う犯歴情報の登録・照会に関する事務は，それが当該都道府県で行われた犯罪の捜査に関連する事務であるという面では，都道府県警察の事務としての側面も有するが，他方で，（中略）警察庁の行うべき犯歴情報データベースの管理に関する事務を補助している側面をも有するものと評価できる」とも説示していることからすれば，犯歴の登録・照会に関する事務は，都道府県警察の責務というべき犯罪の捜査等の側面よりも，警察庁（国）が行うべき犯歴情報管理に係る事務の補助事務としての側面を強く有するものと位置づけていることがうかがわれ，こうした点を重視して，上記結論を導いたものと思われる。

これに対し，本判決は，犯罪情報の保存事務自体は，都道府県警察の責務である警察法２条１項で定められた責務に付随して必要となる事務であるから，都道府県警察が自らの責務として行うべきものとした。

すなわち，都道府県警察の負うべき責務につき「これらの責務に付随して必要となる事務も，明文の規定はないものの，その性質上，警察として当然行うことができると解すべき」とした上で，「犯歴情報の保存事務は，警察法２条１項の規定する犯罪の予防，鎮圧及び捜査，被疑者の逮捕等の責務を遂行するに当たり重要な役割を担うものであるから，上記責務に付随して必要となる事務と解され」，「それは都道府県警察が自らの責務として行うべきもの」であるとの判断を示している。そして，警察庁が警察庁情報管理システムを設計，運営，維持管理しているのは，警察法５条２項23号の「警察行政に関する調整」として行っているものであり，犯歴情報の登録事務自体を自らの所掌事務として行っていると解することはできないと結論づけた。

本判決は，警察法２条１項の責務に付随して必要な事務は当該規定の責務に含まれると解釈した上で，犯歴情報の登録等の事務が都道府県警察の所掌事務に付随するものであるとして，同事務の主体が都道府県警察であるとの結論を導いたものである。要するに，個々の犯歴情報は，将来の犯罪の予防や捜査等に役立つものであることから，犯歴情報の登録等の事務が，都道府県警察の責務である犯罪の捜査等に付随するものであることを重視したものであり，こうした犯歴情報に係る事務の性質の捉え方が，原判決と本判決の結論の違いに影響したものと思われる。

警察庁（国）としては，犯歴情報に係る全国レベルのデータベースのいわば場を都道府県警察に提供することはできるが，個々の犯歴情報は，各都道府県警察が有しており，これを正確に把握し，管理できるのも各都道府県警察をおいてほかにはないことも，本判決の判断の背景にあるものと考えられる。

もっとも，本判決は，犯歴情報の登録に関して，国が国家賠償責任を負う余地はないと判示するものではない。すなわち，本判決は，上記のとおり，警察庁は，「警察行政に関する調整に関する」事務として，警察庁情報管理システムを設計，運営，維持管理しているのであるから，警察庁の職員が同システムの適切な設計，運用，維持管理を怠ったために誤った犯歴情報が登録され，あるいは誤って登録された情報が放置される事態となり，その結果他人が損害を被った場合には，国が不法行為責任を負う余地があるとした。その上で，本判決は，上記３（２）のとおり，本件における事情の下で，国の不法行為責任を認めなかった。国賠法１条１項にいう「違法」の意義については，いわゆる職務行為基準説が判例上確立しており（最高裁昭和60年11月21日第一小法廷判決・民集39巻７号1512ページ，訟務月報32巻９号2002ページ，最高裁平成17年９月14日大法廷判決・民集59巻７号2087ページ），「国又は公共団体の公権力の行使に当たる公務員が個別の国民に対して負担する職務上の法的義務に違背」することをいう。かかる違法の意義に即して本判決が説示するところを考えると，警察庁の職員は，警察庁情報管理システムの設計，運用及び維持管理の事務を行うに当たって，個別の国民に対して，当該国民に関する誤った犯歴情報が登録され，あるいは誤って登録された情報が放置される事態となることで，当該国民に損害を被らせることのないよう設計，運用及び維持管理をすべき職務上の法的義務を負担するものとし，かかる義務に違背した場合には国賠法上の違法性が認められ，国が国家賠償責任を負う余地があるとするものと考えられる。

なお，「警察行政に関する調整に関する」事務とは，国家的又は全国的な見地から必要な限度で調整を行うというものであり，全国的又は広域にまたがる犯罪捜査活動の相互連絡を図り分担を定める等，捜査の組織体制を整え，また警察相互間の応援関係を全国的立場から規制する等の場合が具体的な調整例として考えられる。

したがって，本判決で問題となった警察庁情報管理システムの設計，運用，維持管理以外であっても，上記具体的な調整例に該当するような事務については，国が国家賠償責任を負う余地があることに留意すべきである。

５本判決の意義

警察庁と都道府県警察との関係は，かなり複雑な関係にあり，所掌事務の範囲や，違法な公権力の行使があった場合に国と都道府県のいずれが国賠法１条１項の責任を負うかについての判断は，必ずしも容易ではない場合があると思われる（なお，都道府県警察の警察権の行使について，国の公権力の行使か都道府県の公権力の行使かが問題となった事案に関して判断を示した最高裁判所の判決として，最高裁昭和54年７月10日第三小法廷判決・民集33巻５号481ページ，訟務月報25巻11号2772ページがあるので参照されたい。）。本判決は，警察法の規定上，必ずしもその行政主体が明らかとはいえない犯歴情報の登録等の事務について，警察庁及び都道府県警察が事務を行う根拠となる組織規範の解釈を出発点としつつ，問題となっている事務の性質を踏まえ，国賠法１条１項の「公権力」の帰属主体を特定する判断を示すとともに，警察庁情報管理システムの維持等に関して国が国家賠償責任を負う場合があることを判示したものであり，同種事案の執務を行うに当たって参考になると思われるので紹介する。

なお，本判決に対しては，Ｘが上告及び上告受理申立て中であり，最高裁判所の判断が注目される。