主文
１ 本件控訴を棄却する。
２ 控訴費用は控訴人の負担とする。
事実及び理由
第１ 控訴の趣旨
１ 原判決を取り消す。
２ 警察庁長官が，控訴人に対し，平成18年11月９日付け行政文書不開示決定通知書（同日付け平18警察庁甲情公発第４−６号）をもってした原判決別紙文書目録記載１の行政文書の不開示処分（以下「本件不開示処分[1]」という。）を取り消す。
３ 警察庁長官が，控訴人に対し，平成20年６月30日付け行政文書不開示決定通知書（同日付け平20警察庁甲情公発第１−５号）をもってした原判決別紙文書目録記載２（１）の行政文書の不開示処分（以下「本件不開示処分[2]」という。）を取り消す。
４ 警察庁長官が，控訴人に対し，平成20年６月30日付け行政文書不開示決定通知書（同日付け平20警察庁甲情公発第２−５号）をもってした原判決別紙文書目録記載２（２）の行政文書の不開示処分（以下「本件不開示処分[3]」といい，本件不開示処分[1]及び本件不開示処分[2]と併せて「本件各不開示処分」という。）を取り消す。
５ 訴訟費用は第１，２審とも被控訴人の負担とする。
第２ 事案の概要
１ 事案の概要，前提事実，争点及び争点に関する当事者の主張の要旨は，次の２のとおり，当審における控訴人の主張を付加するほか，原判決「事実及び理由」の「第２事案の概要」に記載（平成23年６月13日付け更正決定による更正後のもの。以下同じ。）のとおりであるから，これを引用する。ただし，原判決４頁24行目〈編注・訟務月報本号（以下月報巻号省略）4133ページ29行目〉の「本件開示請求[1]をし」の次及び同７頁２行目〈編注・4135ページ23行目〉の「という。）をし」の次にいずれも「，開示の実施の方法として，事務所における閲覧を希望し」を加える。
２ 当審における控訴人の主張
（１） 大量の文書の開示請求や対象文書の検索に相当な手数を要する場合であっても，それだけでは開示請求は権利の濫用とならないのであり，以下の点を考慮すると，本件各開示請求は，開示請求権の濫用に当たるものではなく，原判決には，事実誤認，審理不尽，法令の解釈適用の誤り等の違法がある。
（２） 本件では，大量の文書の開示請求に対する平素からの対応態勢の存否が問題となり，警察庁には大量の文書や件数の情報公開請求が行われることを予見し，その態勢を整備する義務があったのであり，情報公開法を制定する以上，国として情報公開請求に対する人員の配置をはじめとする態勢の整備をすべきである。情報公開法10条，11条の規定に照らせば，情報公開法は，本件のごとく著しく大量の行政文書が開示請求され，その開示にあたって多くの労力や時間を要する場合であっても，当該行政機関としては労を尽くして当該開示請求に応じなければならないことを求めているのである。
（３） 本件において，警察庁は，次のとおり，人的，物的な工夫，調整で対応可能であり，通常業務に著しい支障が生じるとはいえない。
本件各請求文書が段ボール箱に警察本部ごとに分別整理されているから（〈証拠略〉），これを各警察本部に一括して送付し，当該警察本部で開示・非開示の判断やマスキング作業を行えば警察庁及び各警察本部の通常業務に長期にわたって多大な支障を及ぼすことはない。
控訴人は警察庁に対し，「順次，文書が開示され，閲覧を進めていくうちに，必要がないと判断される文書については，後日，請求を取り下げる。開示する文書の順番やそれまでに要する期間については協議に応じる」との提案もした。
警察庁が閲覧室を広げ，多数の同時閲覧を認めれば閲覧時間は短くなる。
（４） 本件各開示請求は，行政機関の通常業務に著しい支障を生じさせることを目的としてなされたものではない。原判決が，本件各開示請求の目的が第一次的には対象文書の廃棄の阻止にあるとしたのは事実誤認である。
控訴人は，これまで幾度となく警察のスキャンダルを暴いてきたのであり，警察の裏ガネづくりを追及し根絶するためには，過去から現在までの網羅的な会計文書の精査が不可欠である。本件各開示請求の目的は，警察の裏ガネづくりの解明・検証にあり，本件各開示請求は，調査報道の一環であり，情報公開制度の本来の目的に合致しており，行政機関の事務を停滞，混乱させる目的や，業務に支障を生じさせる故意などが存在しないことは明らかである。
（５） 本件は，より迅速・合理的な開示請求の方法があるにもかかわらず，そのような請求方法によることを拒否し，あえて迂遠な請求を行うことにより，当該行政機関に著しい負担を生じさせる場合ではない。控訴人が，本件において，網羅的な会計文書の開示請求を必要とした理由は，警察がどのような会計文書を作成し保存しているのかが全くわからないという実情が存在するからであり，警察の裏ガネづくりについては，あらかじめ文書を特定して情報公開請求をすることは不可能である。
第３ 当裁判所の判断
１ 当裁判所は，控訴人の請求をいずれも棄却した原判決の結論は正当であると判断する。その理由は，以下のとおりである。
２ 争点（１）（本件各開示請求の対象文書の特定の有無）について
（１） 情報公開法及び施行令の定める開示請求の手続等の規定及びその趣旨については，原判決20頁17行目〈編注・4147ページ１行目〉「ア情報公開法は」から同22頁１行目末尾〈編注・4148ページ７行目〉までに記載のとおりであるから，これを引用する。ただし，原判決20頁24行目末尾〈編注・4147ページ８行目〉の次に「そして，情報公開法は，行政文書の開示の方法として，原則として閲覧及び写しの交付によることを定め（同法14条１項），施行令５条は，求める開示の実施の方法を開示請求書の記載事項として定めている。」を加える。
（２） 上記法令の規定及び趣旨を参酌すると，情報公開法４条１項２号の「開示請求に係る行政文書を特定するに足りる事項」の記載とは，行政機関の職員において，開示請求書の当該記載から開示請求をする者が開示を求める行政文書を他の行政文書と識別した上で，請求対象公文書の存否の判断や，非開示事由の有無の調査・判断などの必要な判断を，適切に実行できるようにする程度の記載を要求するものと考えられる。ところで，情報公開法及びその委任を受けた施行令は，対象文書が著しく大量である場合について開示決定等の期限の特例を設けていること（情報公開法11条），開示請求手数料に関して行政文書ファイルにまとめられた複数の行政文書を１件の行政文書として取り扱うこと（施行令13条２項１号）を予定していることからすれば，開示請求書にファイル管理簿上の行政文書ファイル名の引用をするなどの記載をして対象文書を特定した開示請求は，たとえ行政文書ファイルにまとめられた複数の行政文書が著しく大量で多種多様なものであったとしても，文書の範囲は，形式的・外形的には明確であり，「開示請求に係る行政文書を特定するに足りる事項」の記載があるということもできないではなく，開示請求を受けた行政機関において，当該開示請求をした者が開示を求める行政文書の全てを他の行政文書と識別した上，それらについての開示の適否を判断することも，開示請求の方法の合理性の有無，行政機関の事務処理量及びそれによる行政機関の所掌事務への支障，並びに開示決定までの期間の長期化等を度外視すれば不可能ではない。
しかしながら，開示決定等の期限の特例を定める情報公開法11条は，行政機関の長は，開示請求に係る行政文書が著しく大量で，事務の遂行に著しい支障が生ずるおそれがある場合に，行政文書のうちの相当の部分につき60日の期間内に開示決定等をし，残りの行政文書については相当の期間内に開示決定等をすれば足りるとし，この場合，同法10条１項の規定する30日の期間内に，開示請求者に対し，「残りの行政文書について開示決定等をする期限」を通知することとしているのであって，このことからすると，同法は，開示請求に係る行政文書が著しく大量であっても，事務の遂行に著しい支障を生じさせることなく，「相当の部分」（実質的に開示請求にある程度応答するためには，少なくとも全体の何割かの部分が必要であり，僅少な部分では足りないと解される。）について開示決定等をすることができ，残りの部分についても30日以内に開示決定等をする期限を区切ることができることを想定しているのであり，自ずから期間内の事務処理が可能な量的な制限が想定されており，かつ相当の人員を配置しても同期限を年余の先とせざるを得ない場合を想定しているとは考えられない。
また，開示の実施の面からみても，開示請求者が閲覧による方法を希望する場合には，一定の期間内における現実的な閲覧実施の可能性も考慮に入れるべきである。何故なら，行政文書の開示請求権の趣旨からして，開示請求者に閲覧等の方法により現実に開示が実施されることに意義があるのであって，閲覧等による開示の実施が現実になされない文書についてまで，情報公開法が開示決定等の行政事務を要求しているとは考えられないからである。そうすると，開示請求者が通常の期間に閲覧をし得ない程の著しく大量の行政文書を指定することは，形式的に識別可能であっても，同法の要求する行政文書の特定の方法としてはなお不十分であると考えられる。
以上によれば，同法11条が「開示請求に係る行政文書が著しく大量」であることを予定しているといっても自ずから量的な制限があるというべきであり，このような制限は，開示請求手続のいわば内在的な制約として情報公開法上存在するものと解される。そして，開示文書の量的な制限があることは，行政組織の活動は多種多様であるところ，通常は開示請求者が行政機関の会計書類などの特定種類の行政文書の全部の開示を希望するとは考え難いことや，「開示請求に係る行政文書を特定するに足りる事項」を開示請求書の必要的記載事項とするのは，処分行政庁の担当職員において，請求の対象となる公文書を識別した上，請求の対象となる公文書の全部について非開示事由の有無の調査・判断を行うことを可能とするためであるところ，請求者が通常開示を希望せず，あるいは現実に閲覧等をすることができない膨大な文書についてもそのような調査・判断を行わせることは，処分行政庁の担当職員及び行政組織をいたずらに疲弊させ，行政機関の他の行政活動をいわれなく停滞させる原因ともなるものであって，「開示請求に係る行政文書を特定するに足りる事項」を必要的記載事項とした趣旨を没却させることになることから肯定されるものである。このような「開示請求に係る行政文書を特定するに足りる事項」が必要的記載事項とされた趣旨を考慮すると，「特定」の文言を形式論理的に解釈するのは，必ずしも適当であるとはいえない。このことは，ある行政機関において形式的に一の行政文書ファイルとして管理されていても，当該行政文書ファイルが多種，多様な文書を含み，量的に膨大であって，当該行政文書ファイル自体が包括的なものである場合には同様であり，当該行政文書ファイルを指定することは包括的な請求となるというべきである。そうすると，【判示事項１】情報公開法の定める開示請求制度上は，特定種類の公文書を包括請求する趣旨の記載は，特段の事情のない限り，「開示請求に係る行政文書を特定するに足りる事項」の記載には当たらないと解すべきである。特段の事情のある場合とは，「開示請求に係る行政文書を特定するに足りる事項」が必要的記載事項とされた趣旨を没却しないような例外的な事情がある場合，例えば，請求者が真に特定部署の公文書全部の閲覧等を希望しており，かつ，請求対象公文書の全部の閲覧等を相当期間内に実行することのできる態勢を整えており，行政機関をいたずらに疲弊させるものでないような場合に限られるものというべきである。
（３） 証拠等により認められる事実は，原判決22頁23行目〈編注・4148ページ27行目〉「上記観点」から同27頁９行目末尾〈編注・4152ページ17行目〉までに記載のとおりであるから，これを引用する。ただし，原判決23頁５行目から次行〈編注・4149ページ４行目〉にかけて，同行，同頁７行目〈編注・4149ページ６行目〉，同26頁８行目〈編注・4151ページ22行目〉，同頁９行目〈編注・4151ページ23行目〉，同行から次行にかけて，同頁14行目〈編注・4151ページ28行目〉，同頁21行目から次行〈編注・4152ページ４行目〉にかけて，同27頁２行目〈編注・4152ページ11行目〉の各「一般会計書類」をいずれも「一般会計証明書類」に改める。
（４） 上記の認定事実によれば，本件各開示請求は，いずれも会計検査院が保有する行政文書ファイル名をもって対象文書を特定するものであり，本件各開示請求書の「請求する行政文書の名称等」の記載によれば，控訴人が，会計検査院において保有する「平成11年度総理府一般会計証明書類」，「平成12年度総理府（内閣府）一般会計証明書類」，「平成13年度内閣府一般会計証明書類」という名称の各行政文書ファイルにまとめられた複数の行政文書の全部（ただし，本件開示請求[1]に関しては，既に請求済みの分を除く。）の開示を求める意思であることは明らかであり，他方，これらの対象文書は，現に，会計検査院が一の行政文書ファイルとして他の文書と区別して保存，管理しており，本件各開示請求に係る事案の移送を受けた行政機関（処分行政庁）においても，これらを他の文書と識別できる状態にあったと認められる（なお，本件開示請求書[1]の「請求する行政文書の名称等」の記載中「（既に請求済みの分を除く）」との部分が対象文書の特定の障害とならないことは，原判決前提事実（２）エのとおりである。）。しかしながら，本件開示請求[1]の対象文書である「平成11年度総理府一般会計証明書類」のうち警察関係分は，210万5955枚の計算証明書類をまとめたものであり（簿冊にして8000冊以上に及び，段ボール箱427個に収納されている。），本件開示請求[2]の対象文書である「平成12年度総理府（内閣府）一般会計証明書類」のうち警察庁分（ただし，警視庁分を除いたもの）は，213万4437枚の計算証明書類をまとめたものであり（簿冊にして8732冊であり，段ボール箱515個に収納されている。），本件開示請求[3]の対象文書である「平成13年度内閣府一般会計証明書類」のうち警察庁分は，228万9201枚の計算証明書類をまとめたものであり（簿冊にして8950冊であり，段ボール箱579個に収納されている。），著しく大量であり，かつ，作成機関が121ないし122，文書の種類が12，各作成機関のファイル管理簿の区分によれば，約2600のファイルに細分化されるという多種多様な計算証明書類であり，警察関係の各年度の一般会計文書の全部（上記で除いた分を除く。）に及んでおり，実質的な包括請求であり，処分行政庁の職員において，非開示事由の有無の調査・判断を行うには，本件前開示請求に要した期間を大幅に超える極めて長期間を要することとなり，かつ，開示請求者が現実に全文書について閲覧をする意思を有しているか疑問であり，現実に閲覧を実施することが可能であるとも思われない大量な文書であって，情報公開法11条が想定する著しく大量の範囲を超えていると考えられ，このような文書の識別方法による開示請求が情報公開法が予定し，開示請求権として保護する範囲に含まれるとは解されない。
なお，本件各開示請求において，開示請求に係る行政文書として特定する方法としては，各行政文書を作成した，警察庁，警視庁及び道府県警察の121ないし122の会計機関，12種類の計算書等の計算証明書類，各年度の月等を基準にして，開示に適する適宜の分量としてまとめて特定することが十分可能であると考えられるから，控訴人には，警察がどのような会計文書を作成し保存しているのかが全くわからないため，会計検査院が保有する行政文書ファイル名をもって，包括的な開示請求をするしか方法がない旨の控訴人の主張には理由がない。
以上によれば，本件各開示請求書の「請求する行政文書の名称等」の記載をもって情報公開法４条１項２号の「開示請求に係る行政文書を特定するに足りる事項」として十分な記載であったとはいえず，本件各開示請求は，情報公開法が要求する対象文書の特定がなされたものとはいえない。
３ 争点（２）（本件各開示請求が開示請求権の濫用に当たるか否か）について
（１） 【判示事項２】上記２で説示したところによれば，対象文書の特定が不十分であることを理由の一つとして本件各開示請求を却下した本件各不開示処分には，いずれも違法性がないというべきであるが，念のために，本件各開示請求が開示請求権の濫用に当たるかについて判断すると，この点に関する当裁判所の判断は，次の（２）のとおり，当審における控訴人の主張に対する判断を付加するほか，原判決29頁７行目〈編注・4154ページ７行目〉の「争点（２）」から38頁18行目末尾〈編注・4162ページ３行目〉までに記載のとおりであるから，これを引用する。ただし，原判決36頁24行目〈編注・4160ページ18行目〉の「原告が」から同頁26行目〈編注・4160ページ20行目〉「あったとしても，」までを削り，同37頁11行目〈編注・4160ページ29行目〉の「進めて」の次に「いく」を加える。
（２） 当審における控訴人の主張に対する判断
ア 控訴人は，警察庁には大量の文書や件数の情報公開請求が行われることを予見し，その態勢を整備する義務があったのであり，情報公開法10条，11条の規定に照らせば，本件のごとく著しく大量の行政文書が開示請求され，その開示にあたって多くの労力や時間を要する場合であっても，当該行政機関としては労を尽くして当該開示請求に応じなければならないと主張するが，情報公開法は，大量の文書の開示請求に対応するため，無制約な人員配置等の態勢整備をすることを行政機関に義務付けているとは解し得ないから控訴人の主張に理由があるとはいえない。
イ 控訴人は，段ボール箱に分別整理された本件各請求文書を各警察本部に送付し，当該警察本部で開示・非開示の判断等を行えば警察庁及び各警察本部の通常業務に多大な支障を及ぼすことはないなどと主張するが，本件開示請求に対応する責務は処分行政庁にあるから，控訴人の主張に理由があるとはいえない。なお，控訴人は警察庁に対し，「順次，文書が開示され，閲覧を進めていくうちに，必要がないと判断される文書については，後日，請求を取り下げる。開示する文書の順番やそれまでに要する期間については協議に応じる」との提案をしたと主張するが，控訴人の提案は，閲覧を進めていくうちに，控訴人が任意の取下げをする可能性があるという不確かなものと解され，それによっては，処分行政庁の開示決定等の事務処理が円滑に進むものとは考えられないから，控訴人の主張に理由があるとはいえない。
ウ 控訴人は，これまで幾度となく警察のスキャンダルを暴いてきた控訴人の本件各開示請求の目的は，警察の裏ガネづくりの解明・検証にあり，第一次的には対象文書の廃棄の阻止にあるものではないと主張するが，控訴人主張の上記開示請求の目的の存在によって，対象文書の廃棄の阻止の目的が否定されるものではないから，控訴人の主張に理由があるとはいえない。
エ 控訴人は，本件において，網羅的な会計文書の開示請求を必要とした理由は，警察がどのような会計文書を作成し保存しているのかが全くわからないという実情が存在するからであり，警察の裏ガネづくりについては，あらかじめ文書を特定して情報公開請求をすることは不可能であると主張するが，前記２の（４）で説示したとおり，どのような文書が存在するかが分からなくとも，開示に適する適宜の分量に特定して開示請求することが可能であると考えられるから，控訴人の主張に理由があるとはいえない。
３ 以上によれば，控訴人の請求をいずれも棄却した原判決の結論は正当であり，本件控訴は理由がないから，これを棄却することとし，主文のとおり判決する。
（裁判官南敏文野村高弘棚橋哲夫）
出典：「訟務重要判例集データベース」（法務省）（https://shoumudatabasep.moj.go.jp/hanreiSearch/HanreiSearch）を加工して作成（加工：TaiLexi AI）。訟務月報58巻12号4115頁。
本文は公表資料（PDF 等）から機械的に抽出・整形したもので、改行や記号に誤りを含むことがあります。正確な文言は原本でご確認ください。