主文
1 控訴人らの本件各控訴をいずれも棄却する。
2 控訴費用は控訴人らの負担とする。
事実及び理由
第1 控訴の趣旨
1 原判決を取り消す。
2⑴原判決別紙処分一覧表〈略〉2の「処分行政庁」欄記載の処分行政庁が「処分日」欄記載の年月日付けで「原告番号」欄Ｃ2記載の控訴人に対してした保護変更決定処分を取り消す。
⑵原判決別紙処分一覧表〈略〉3の「処分行政庁」欄記載の各処分行政庁が「処分日」欄記載の各年月日付けで「原告番号」欄Ｃ3、Ｃ4、Ｃ7、Ｃ8、Ｂ5、Ｂ7、Ｂ10及びＢ14記載の各控訴人に対してした各保護変更決定処分をいずれも取り消す。
3 訴訟費用は、第1、2審とも被控訴人らの負担とする。
第2 事案の概要
以下で使用する略称は、特に断らない限り、原判決の例による。
1 事案の要旨
⑴本件は、生活保護法（以下、単に「法」ということもある。）の委任に基づいて厚生労働大臣が定めた保護基準の改定により、原判決別紙処分一覧表〈略〉の2及び3の「処分行政庁」欄記載の各処分行政庁から、それぞれ保護変更決定処分（本件各処分）を受けた控訴人らが、本件各処分は、憲法25条並びに生活保護法3条及び8条に違反し、生活扶助を健康で文化的な最低限度の生活を維持するに足りない水準とする違法なものであると主張して、被控訴人らを相手に、本件各処分の取消しを求めた事案である。⑵原審は、控訴人Ｂ5の訴えは出訴期間を経過して提起された訴えであるから不適法であると判断して同人の訴えを却下し、その余の控訴人らの請求については、本件保護基準改定に係る厚生労働大臣の判断に裁量権の範囲の逸脱又はその濫用があるとは認められないから同改定後の保護基準に基づく本件各処分は適法であると判断して、控訴人らの各取消請求をいずれも棄却したところ、これを不服とする控訴人らが本件各控訴を提起した。なお、原審に併合されていた第1事件（神戸地方裁判所平成27年（行ウ）第30号）の原告らは、原告4名のうち3名が控訴を提起したが、後に控訴を取り下げている。
2 関係法令の定め等
関係法令の定め等は、原判決4頁8行目冒頭〈編注・訟務月報本号（以下月報本号省略）1160ページ21行目〉から同頁12行目末尾〈編注・1160ページ24行目〉までを次のとおり改めるほか、原判決「事実及び理由」欄の第2の2（原判決2頁12行目〈編注・1159ページ2行目〉から4頁12行目〈編注・1160ページ24行目〉まで）に記載のとおりであるから、これを引用する。「控訴人Ｃ2、Ｃ3、Ｃ4、Ｃ7及びＣ8が居住するＡ市並びに控訴人Ｂ5、Ｂ7、Ｂ10及びＢ14が居住するＢ市は、いずれも1級地－1に属する。」
3 前提事実
前提事実は、次のとおり補正するほか、原判決「事実及び理由」欄の第2の3（原判決4頁13行目〈編注・1160ページ25行目〉から8頁1行目〈編注・1163ページ23行目〉まで）に記載のとおりであるから、これを引用する。⑴原判決4頁16行目冒頭〈編注・1160ページ28行目〉から同頁19行目末尾〈編注・1160ページ30行目〉までを次のとおり改める。
「控訴人Ｃ2、Ｃ3、Ｃ4、Ｃ7及びＣ8は、いずれもＡ市に、控訴人Ｂ5、Ｂ7、Ｂ10及びＢ14は、いずれもＢ市に居住し、それぞれ生活保護を受給している。
〈証拠略〉」
⑵原判決5頁3行目〈編注・1161ページ10行目〉の「年間収入階級第1・十分位層」を「年間収入階級第1・十分位層（調査対象者を年間収入額順に10等分した場合に最も収入の低いグループ）」に改める。
⑶原判決5頁11行目〈編注・1161ページ18行目〉の「第3・五分位」を「第3・五分位（調査対象者を年間収入額順に5等分した場合の中位グループ）」に改める。
4 本案前の争点及びこれに関する当事者の主張
本案前の争点及びこれに関する当事者の主張は、次のとおり補正するほか、原判決「事実及び理由」欄の第2の4（原判決8頁2行目〈編注・1163ページ24行目〉から同頁24行目〈編注・1164ページ17行目〉まで）に記載のとおりであるから、これを引用する。
⑴原判決8頁3行目冒頭〈編注・1163ページ25行目〉から同頁4行目末尾〈編注・1163ページ26行目〉までを次のとおり改める。
「本件の本案前の争点は、控訴人Ｂ5の訴えの提起が出訴期間を経過しているか否かである。」
⑵原判決8頁6行目冒頭〈編注・1163ページ28行目〉から同頁10行目末尾〈編注・1164ページ3行目〉までを次のとおり改める。
「⑴平成26年改正前の行政不服審査法53条の「裁決があつたことを知つた日」とは、当該裁決が相手方の了知し得る状態に置かれただけでは足りず、相手方において現実に了知した日をいうが、裁決書が相手方の住所に送達されるなどして社会通念上了知可能な状態になったときには、反証のない限り、その日に現実に了知したものと推定される（最高裁昭和27年11月20日第一小法廷判決・民集6巻10号1038頁）。
そして、裁決の相手方本人の代理権限を有する者に配達された場合には、相手方本人が知ったものと同視すべきであり（最高裁昭和35年11月22日第三小法廷判決・民集14巻13号2840頁参照）、相手方本人のために受領権限を有する者が裁決書謄本を受領した以上、これを開披しなくとも裁決のあったことを知った場合と同視すべきは当然であると解される（東京高裁昭和54年5月28日判決・税務訴訟資料105号439頁、その上告審である最高裁昭和55年1月11日第三小法廷判決・税務訴訟資料110号1頁参照）。
⑵これにより本件について見ると、控訴人Ｂ5は、「Ｂ生活と健康を守る会」を名乗るＣ（以下「Ｃ」という。）に審査請求を委任しており、Cは、同委任により同控訴人から付与された受領権限に基づき、平成27年10月21日に同控訴人の審査請求に係る裁決書謄本の配達を受けている。そして、Ｃは、同郵便物を受け取った時点で、その中身が裁決書謄本であることを認識していたのであるから、Ｃが、同日、「審査請求についての裁決があったことを知った」ことは動かしようがない事実である。そうすると、Ｃが平成27年10月21日に審査請求に係る裁決があったことを知ったと認められる以上、前記⑴の解釈に照らすと、控訴人Ｂ5は、審査請求代理人であるＣを介して、同日に審査請求に係る裁決があったことを現実に了知したものというほかない。その後、控訴人Ｂ5は、改めてＣに再審査請求を委任し、同人を通じて、審査請求に係る裁決書謄本の配達を受けた日の翌日から起算して30日を経過している同年12月2日に再審査請求をしたものであるが、その再審査請求は、平成26年改正前の行審法53条所定の「審査請求についての裁決があつたことを知った日の翌日から起算して30日」を経過してされたもので、再審査請求期間を徒過した不適法なものであるから、同控訴人の訴えに係る出訴期間の起算日は、同控訴人が審査請求についての裁決があったことを知った日である平成27年10月21日となる。そうすると、控訴人Ｂ5の訴えは、審査請求について採決があったことを知った日から6か月を経過した後に提起されているから、不適法である。」
⑶原判決8頁12行目冒頭〈編注・1164ページ5行目〉から同頁14行目〈編注・1164ページ7行目〉の「審査請求を行った。」までを次のとおり改める。「控訴人Ｂ5を含む約120名の生活保護受給者から委任を受けたＣは、平成27年5月19日、一斉に保護変更決定処分について審査請求を行った。」⑷原判決8頁18行目〈編注・1164ページ11行目〉の「Ｃ弁護士」から同頁24行目末尾〈編注・1164ページ17行目〉までを次のとおり改める。「Ｃは、平成27年11月8日、上記生活保護受給者を集めて一斉に郵便物を開封し、裁決書の内容を確認した。その際、控訴人Ｂ5は、Ｃに委任して再審査請求を行うこととした。
したがって、控訴人Ｂ5が審査請求に対する裁決があったことを知った日は平成27年11月8日であり、本件訴えは再審査請求に対する裁決があったことを知った日から6か月を経過する前に提起されているから適法である。」
5 本案の争点及びこれに関する当事者の主張
本案の争点及びこれに関する当事者の主張は、次のとおり補正し、次項において当審における当事者双方の補足主張を付加するほか、原判決「事実及び理由」欄の第2の5（原判決8頁25行目〈編注・1164ページ18行目〉から34頁3行目〈編注・1185ページ12行目〉まで）に記載のとおりであるから、これを引用する。
⑴原判決11頁18行目〈編注・1166ページ29行目〉の「厚生労働省」を「財務省」に改める。
⑵原判決33頁26行目〈編注・1185ページ9行目〉の「実質的に増加したこと」を「相対的、実質的に増加したこと」に改める。
6 当審における本案の争点に対する当事者双方の補足主張
⑴控訴人ら
別紙1「控訴人らの当審における補足主張」のとおり
⑵被控訴人ら
別紙2「被控訴人らの当審における補足主張」のとおり
第3 当裁判所の判断
1 本案前の争点に対する判断
当裁判所も、控訴人Ｂ5の訴えは、出訴期間を経過してされた不適法なものであるから却下すべきと判断する。その理由は、次のとおり補正するほか、原判決「事実及び理由」欄の第3（原判決34頁4行目〈編注・1185ページ13行目〉から36頁5行目〈編注・1187ページ7行目〉まで）に記載のとおりであるから、これを引用する。
⑴原判決35頁3行目冒頭〈編注・1186ページ8行目〉から同頁22行目末尾〈編注・1186ページ27行目〉までを次のとおり改める。
「2 これを本件についてみると、前記前提事実及び証拠〈証拠略〉及び弁論の全趣旨によると、①控訴人Ｂ5は、Ｃを代理人として、平成27年5月19日、Ｄ知事に対し、審査請求をしたこと、②同請求に対する裁決書謄本は、同年10月21日、Ｃが代理人として受領したこと、③控訴人Ｂ5は、Ｃを代理人として、同年12月2日、厚生労働大臣に対し、前記裁決について再審査請求をしたことが認められ、④控訴人Ｂ5が、平成28年4月29日、本件訴えを提起したことは当裁判所に顕著である。
上記認定事実によれば、控訴人Ｂ5は、Ｃが審査請求に対する裁決書謄本を受領した平成27年10月21日に審査請求について裁決があったことを知ったものと認められるから、控訴人Ｂ5が同年12月2日にした再審査請求は、審査請求に対する裁決があったことを知った日から30日の審査請求期間を経過した後にされた不適法なものである。
したがって、控訴人Ｂ5の訴えの出訴期間は、同控訴人が審査請求に対する裁決があったことを知った平成27年10月21日から起算すべきことになるところ、同控訴人の訴えは同日から6か月を経過した後である平成28年4月29日に提起されているから、出訴期間を経過してされた不適法なものとして却下すべきである。」
⑵原判決35頁23行目〈編注・1186ページ28行目〉の「原告Ｂ4ら5名は、原告Ｂ4ら5名」を「控訴人Ｂ5は、同人」に改める。
⑶原判決35頁26行目〈編注・1187ページ4行目〉の「受領権限を有する者が」を「受領権限を有するＣが、審査請求に対する裁決書であると認識しながら」に改める。
⑷原判決36頁5行目〈編注・1187ページ6行目〉の「原告Ｂ4ら5名」を「控訴人Ｂ5」と改める。
2 本案の争点に対する判断
当裁判所も、控訴人Ｂ5を除く控訴人らの本件各処分の取消請求にはいずれも理由がないものと判断する。その理由は、当審における当事者双方の補足主張を踏まえて次のとおり補正するほか、原判決「事実及び理由」欄の第4（原判決36頁6行目〈編注・1187ページ8行目〉から77頁22行目〈編注・1222ページ4行目〉まで）に記載のとおりであるから、これを引用する。⑴原判決46頁15行目〈編注・1195ページ17行目〉の末尾に改行して次のとおり加える。
「ｇ今後、政府部内において具体的な基準の見直しを検討する際には、今回の検証結果を考慮しつつも、同時に検証方法について一定の限界があることに留意する必要がある。」
⑵原判決51頁8行目〈編注・1199ページ18行目〉の「可処分所得が実質的に増加したと評価する」を「可処分所得が相対的、実質的に増加したと評価する」に改める。
⑶原判決51頁11行目〈編注・1199ページ21行目〉末尾に改行して次のとおり加える。
「なお、厚生労働省では、平成23年12月から平成24年1月頃にかけて基準部会での検証作業に向けての平成21年全国消費実態調査の特別集計を行う過程において、平成19年検証と同様に夫婦子1人世帯の一般低所得世帯（年収階級第1・十分位）の生活扶助相当支出額を算定する作業も行ったが、これにより同支出額が、平成16年から平成21年にかけて約11.6％下落しており、生活扶助基準額を約12.6％下回るものとなっていることを把握していた。〈証拠略〉」
⑷原判決51頁24行目〈編注・1200ページ3行目〉の「実質的な可処分所得の増加分」を「相対的、実質的な可処分所得の増加分」に改める。⑸原判決53頁3行目〈編注・1201ページ2行目〉末尾に改行して次のとおり加える。
「⑶平成29年検証
基準部会は、平成29年12月、本件保護基準改定を含むこれまでの保護基準の見直しによる影響を把握した上で平成26年全国消費実態調査におけるデータを用い、生活扶助基準に関する評価検証を行って報告書〈証拠略〉を取りまとめたが、同検証では、本件保護基準改定後の生活扶助基準の水準に関し、夫婦子1人世帯の生活扶助基準額と、第1・十分位世帯の生活扶助相当支出額がおおむね均衡することが確認された〈証拠略〉。また、生活扶助基準の展開部分については、年齢階級別、世帯人員別、級地別にみた一般低所得世帯の消費の実態による指数と生活扶助基準の指数との間にかい離があることが確認された〈証拠略〉。厚生労働大臣は、平成29年検証の結果を踏まえ、平成30年から令和2年にかけて、生活扶助基準の展開部分の改定を行った。」⑹原判決53頁4行目冒頭〈編注・1201ページ3行目〉から54頁23行目末尾〈編注・1202ページ18行目〉までを次のとおり改める。
「3 生活扶助基準の改定の違法性に係る判断枠組みについて
⑴ア憲法25条は、全ての国民が健康で文化的な最低限度の生活を営み得るように国政を運営すべきことを国の責務として宣言するが、かかる抽象的な概念を具体化する立法をするためには、国の財政事情を無視することができず、また、多方面にわたる高度の専門技術的な考察とそれに基づいた政策的判断を必要とするものであるから、具体的にどのような立法措置を講ずるかの選択決定は、立法府の広い裁量に委ねられており、個々の国民に対しては、同条の趣旨を実現するために制定された生活保護法が具体的な権利を賦与しているところである（最高裁昭和39年（行ツ）第14号同42年5月24日大法廷判決・民集21巻5号1043頁（以下「朝日訴訟最高裁判決」という。）及び最高裁昭和51年（行ツ）第30号同57年7月7日大法廷判決・民集36巻7号1235頁（以下「堀木訴訟最高裁判決」という。）参照）。そして生活保護法は、その3条において、同法により保障される最低限度の生活は、健康で文化的な生活水準を維持することができるものでなければならない旨規定し、要保護者に対して開始される保護（法7条）は、法8条1項において、「厚生労働大臣が定める基準により測定した要保護者の需要を基とし」と規定し、同条2項において、保護基準は、「要保護者の年齢別、性別、世帯構成別、所在地域別その他保護の種類に応じて必要な事情を考慮した最低限度の生活の需要を満たすに十分なものであって、且つ、これをこえないものでなければならない」と規定する。そうすると、仮に、保護基準が上記事情を考慮した最低限度の生活の需要を満たすに十分なものを超えている場合には、これに応じて保護基準を改定することが、同項の規定から要請されることになる。
イ ところで、これらの規定にいう最低限度の生活は、抽象的かつ相対的な概念であって、その具体的な内容は、その時々における経済的・社会的条件、一般的な国民生活の状況等との相関関係において判断決定されるべきものであり、これを保護基準において具体化するに当たっては、高度の専門技術的な考察とそれに基づいた政策的判断を必要とするものであるから（堀木訴訟最高裁判決、最高裁平成22年（行ツ）第392号、同（行ヒ）第416号同24年2月28日第三小法廷判決・民集66巻3号1240頁（以下「老齢加算東京訴訟最高裁判決」という。）、最高裁平成22年（行ヒ）第367号同24年4月2日第二小法廷判決・民集66巻6号2367頁（以下「老齢加算福岡訴訟最高裁判決」といい、前者の最高裁判決と合わせて「老齢加算最高裁判決」ともいう。）、生活扶助基準の改定の必要があるか否か及び改定後の生活扶助基準の内容が健康で文化的な生活水準を維持することができるものであるか否かを判断するに当たっては、厚生労働大臣に上記のような専門技術的かつ政策的な見地からの裁量権が認められるものというべきである。また、生活扶助基準の減額改定がされた場合には、生活扶助費が現行の水準で支給されることを前提として生活を営んでいた被保護者にとっては、改定前の生活扶助基準によって具体化されていた期待的利益の喪失を来す側面があるばかりでなく、その生活に多大な影響が生ずることになるから、厚生労働大臣は、生活扶助基準の改定の必要性を踏まえつつ、生活扶助基準の改定による被保護者のこのような期待的利益や生活への影響についても可及的に配慮するため、その改定の具体的な方法等を定めるに当たり、激変緩和措置を講ずることの要否などを含め、上記のような専門技術的かつ政策的な見地からの裁量権を有しているものというべきである。
ウ そして、生活扶助基準の改定の前提となる最低限度の生活の需要に係る評価及び生活扶助基準の改定に伴う被保護者の生活への可及的な配慮は、上記のような専門技術的な考察に基づいた政策的判断であるものの、生活扶助基準の展開部分の不均衡の有無やその程度及び物価下落による生活保護受給者の可処分所得の相対的、実質的な増加の有無やその程度は、各種の統計や専門家の作成した資料等に基づいてある程度客観的に推認し得るものであり、本件保護基準改定に当たってもこれらの資料に基づく検討がされているところであるから、これらの諸点に鑑みると、生活扶助基準の減額を内容とする保護基準の改定は、〔判示事項1〕①当該改定を行う必要があり、当該改定後の生活扶助基準の内容が健康で文化的な生活水準を維持するに足りるものであるとした厚生労働大臣の判断に、最低限度の生活の具体化に係る判断の過程及び手続における過誤、欠落の有無等の観点からみて裁量権の範囲の逸脱又はその濫用があると認められる場合、あるいは、②生活扶助基準の減額に際し激変緩和等の措置を採るか否かについての方針及びこれを採る場合において現に選択した措置が相当であるとした同大臣の判断に、被保護者の期待的利益や生活への影響等の観点からみて裁量権の範囲の逸脱又はその濫用があると認められる場合に、法3条、8条2項に違反し、違法となるものというべきである。そして、同大臣の上記①の裁量判断の適否に係る裁判所の審理においては、その判断の過程及び手続に過誤、欠落があるか否か等の観点から、統計等の客観的な数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性の有無等について審査されるべきであり、また、上記②の裁量判断の適否に係る裁判所の審理においては、本件保護基準改定に基づく生活扶助額の減額が被保護者の生活に看過し難い影響を及ぼすか否か等の観点から、本件保護基準改定の被保護者の生活への影響の程度やそれが上記の激変緩和措置等によって緩和される程度等について審査されるべきである（老齢加算東京訴訟最高裁判決、老齢加算福岡訴訟最高裁判決参照）。
もっとも、上記裁量判断の適否に係る裁判所の審理は、判断の過程及び手続における過誤、欠落の有無等の観点からするものであって、過誤、欠落の有無のみによって決するものではないから、厚生労働大臣に専門技術的かつ政策的な見地からの裁量権が認められるものであることを踏まえると、判断の過程及び手続において程度の如何を問わず何らかの過誤、欠落があることが認められるからといって直ちに同大臣の判断に裁量権の範囲の逸脱又はその濫用があって違法といえるわけではなく、上記過誤、欠落が重大なものであって、そのために現実の生活条件を無視して著しく低い保護基準を設定したものとなっているなどの場合にはじめて、同大臣の判断が、裁量権の範囲の逸脱又はその濫用があって違法となると解するのが相当である（朝日訴訟最高裁判決、堀木訴訟最高裁判決参照）。また、判断の過程及び手続に何らかの過誤、欠落があることが認められるとしても、事後的な検証により、改定された生活保護基準が「最低限度の生活の需要を満たす」ものであったことが認められるのであれば、その認められた判断の過程及び手続における過誤、欠落は重大なものではなく、なお裁量権の範囲の逸脱又はその濫用があって違法というには足りないものであったと評すべきこととなる。
⑵控訴人らは、厚生労働大臣の上記裁量判断において、国の財政事情は独立の考慮要素として加味されるべきではない旨主張する。
しかし、前記のとおり、憲法25条の規定を具体化して立法をするためには、国の財政事情を無視することができず、また、多方面にわたる高度の専門技術的な考察とそれに基づいた政策的判断を必要とするものであり、同規定を具体化して立法した生活保護法であっても、同法3条、8条2項における最低限度の生活は、抽象的かつ相対的な概念であって、その時々における経済的・社会的条件、一般的な国民生活の状況等との相関関係において判断決定すべきものであるから、これを保護基準において具体化するに当たっては、国の財政事情を含めた多方面にわたる複雑多様な、しかも高度の専門技術的な考察とそれに基づいた政策的判断を必要とするものである（堀木訴訟最高裁判決、老齢加算最高裁判決参照）。
したがって、前記の厚生労働大臣の裁量権は国の財政事情も独立した考慮要素として行使されるべきことはむしろ当然であるというべきであるから、控訴人らの上記主張は採用できない。」
⑺原判決54頁24行目〈編注・1202ページ19行目〉の「⑵」を「⑶」に、55頁17行目〈編注・1203ページ9行目〉の「⑶」を「⑷」にそれぞれ改める。⑻原判決56頁21行目末尾〈編注・1204ページ10行目〉に改行して次のとおり加える。
「⑴本件保護基準改定による生活保護受給者への健康影響の検討の欠如と本件保護基準改定の違法性に関する主張について
控訴人らは、本件保護基準改定に当たり、生活保護受給者の生活実態に係る調査を行うこと、とりわけ本件保護基準改定による被保護世帯の生活に看過し難い影響を及ぼしたか否かを検討する上で、高齢者への健康影響について検討することは不可欠であるのに、これを全く検討せずに生活扶助費を削減した点をもって厚生労働大臣の裁量権の範囲の逸脱、濫用は明らかである旨主張する（控訴人らの当審における補足主張第2の1）。
補正の上引用した原判決第4の3（原判決53頁4行目〈編注・1201ページ3行目〉から56頁19行目〈編注・1204ページ8行目〉）に判示したとおり、生活扶助基準の改定の必要があるか否か及び改定後の生活扶助基準の内容が健康で文化的な生活水準を維持することができるものであるか否かを判断するに当たっては、厚生労働大臣に専門技術的かつ政策的な見地からの裁量権が認められ、生活扶助基準を改定した厚生労働大臣の判断に、最低限度の生活の具体化に係る判断の過程及び手続における過誤、欠落の有無等の観点からみて裁量権の範囲の逸脱又はその濫用があると認められる場合に違法というべきであり、その裁量判断の適否については、統計等の客観的な数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性の有無等の観点から審査されるべきものであるが、その審査は、控訴人らの主張を踏まえながら、これまでの生活保護基準改定の経緯をも参考に、厚生労働大臣の判断過程を追試的に検証することによってなされるべきものである（老齢加算東京訴訟最高裁判決、老齢加算福岡訴訟最高裁判決参照）。
しかし、上記主張に係る高齢者の健康への影響についての調査、検討は、過去の生活保護基準改定時において、これに特化した実情調査がされたり、検討されたりした事実はうかがえず、また、生活保護基準改定に当たり高齢者への健康への影響について調査、検討すべき旨を具体的に定めた法令上の根拠も見当たらない。
そうすると、高齢者の健康影響の調査、検討の欠如をいう控訴人らの主張は、実際になされた本件保護基準改定に至る厚生労働大臣の判断過程を追試的に検証するものではなく、控訴人ら自らが特定の考慮事項を選び出してこれを強調した上で厚生労働大臣のした政策的判断の不当をいうものにすぎないということができ、これをもって厚生労働大臣の判断過程及び手続における過誤、欠落の有無等の観点からみて裁量権の範囲の逸脱又はその濫用があるとは認められず、上記主張は採用することができない（なお、控訴人らは、控訴人ら各自の生活実態の調査の必要性を主張し、これを踏まえずに「最低限度の生活」を下回っていないとする判断をすることができないかのようにさえ主張しているが、特定の生活保護受給者の生活実態から憲法25条及び法3条、8条2項の規定にいう「最低限度の生活」を確定できるわけではないから、控訴人らの主張は採用の余地がない。）。」
⑼原判決56頁22行目〈編注・1204ページ11行目〉の「⑴」を「⑵」に、58頁7行目〈編注・1205ページ19行目〉の「⑵」を「⑶」に、67頁6行目〈編注・1213ページ1行目〉の「⑶」を「⑷」にそれぞれ改める。
⑽原判決59頁17行目冒頭〈編注・1206ページ24行目〉から同頁26行目末尾〈編注・1207ページ2行目〉までを次のとおり改める。
「このように、厚生労働大臣は、平成16年報告書、平成19年報告書及び平成25年報告書で指摘された内容を踏まえて生活扶助基準の妥当性を検証し、その結果、年齢階級別、世帯人員別及び級地別の間で消費実態と生活扶助基準にかい離が生じ、生活保護受給世帯間で不公平が生じているとの検証結果に基づいて、上記格差を解消するためにゆがみ調整を行ったものであって、統計等の客観的な数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性を否定すべき事情は認められず、ゆがみ調整を行おうとした判断が不合理なものとはいえない。」
⑾原判決66頁25行目冒頭〈編注・1212ページ24行目〉から67頁5行目末尾〈編注・1212ページ30行目〉までを次のとおり改める。
「〔判示事項2〕以上によれば、厚生労働大臣がゆがみ調整を行おうとした判断は不合理なものとはいえず、また平成25年検証に誤りや不合理な点は認められないから、同検証に基づいてゆがみ調整を行った厚生労働大臣の判断過程及び手続に統計等の客観的な数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性に欠けるところはなく、判断の過程及び手続に過誤又は欠落があるとは認めることができない。」
⑿原判決67頁26行目〈編注・1213ページ20行目〉の「継続していたこと、」の後に「夫婦子1人世帯の一般低所得世帯（年収階級第1・十分位）の生活扶助相当支出額では、平成16年から平成21年にかけて約11.6％下落し、生活扶助基準額を約12.6％下回るものとなっていたこと、」を加える。⒀原判決68頁5行目〈編注・1213ページ26行目〉から同頁7行目〈編注・1213ページ27行目〉にかけての「厚生労働大臣は、平成20年以降の物価変動を生活扶助基準に反映させる改定を行うこととしたことが認められる」を「厚生労働大臣は、一般国民の生活水準との間の不均衡の是正を図りつつ、改定の減額幅が必要以上に大きくなることがないようにするため、消費実態そのものではなく、消費の構成要素の一つである物価を指標として生活扶助基準の改定を行うこととしたことが認められる」に改める。
⒁原判決68頁25行目〈編注・1214ページ14行目〉の「厚生労働省」を「財務省」に改める。
⒂原判決69頁20行目〈編注・1215ページ4行目から5行目〉の「可処分所得が実質的に増加したと評価する」を「可処分所得が相対的、実質的に増加したと評価する」に改める。
⒃原判決76頁11行目末尾〈編注・1220ページ26行目〉に改行して次のとおり加える。
「また、昭和59年度以降、毎年度の生活扶助基準の改定が、生活保護により保障される最低生活の水準は一般国民の生活水準との関連において捉えられるべき相対的なものであるとの基本的考え方に立脚する水準均衡方式によりされてきたことからして、デフレ調整においても同様の考え方に基づき、生活扶助相当ＣＰＩの設定に当たって総務省ＣＰＩにおける一般世帯の支出額を基に作成されたウエイトを用いたとする点について、不合理な点はないというべきである。」
⒄原判決77頁1行目〈編注・1221ページ12行目〉の「なお」から同頁6行目末尾〈編注・1221ページ17行目〉までを削る。
⒅原判決77頁7行目冒頭〈編注・1221ページ18行目〉から同頁22行目末尾〈編注・1222ページ4行目〉までを次のとおり改める。
「ケ生活保護世帯における可処分所得の実質的変動について
控訴人らは、生活扶助相当ＣＰＩは生活保護世帯における物価変動による可処分所得の実質的変動を測定する指標として明らかに不適切であり、これにより求めた平成20年から平成23年までの生活扶助相当ＣＰＩの下落率4.78％をもって、平成20年以降のデフレによる「生活保護利用世帯の可処分所得の実質的増加」を示すものとはいえないから、本件デフレ調整は、「統計等の客観的な数値等との合理的関連性」や「専門的知見との整合性」に照らし、その判断の過程に過誤、欠落があり、裁量権の範囲を逸脱又はその濫用をしたものであって、違法なものである旨主張する（控訴人らの当審における補足主張第3）。
しかしながら、物価変動率を算定するに当たって、統計数値の精度や信頼性との関連で生活保護受給世帯の消費構造を考慮するか、考慮するとしてどの程度考慮するかは、専門技術的知見に基づく厚生労働大臣の裁量に委ねられているのであるから、補正の上引用した原判決第4の4⑶アないしク（原判決67頁6行目〈編注・1213ページ1行目〉から77頁6行目〈編注・1221ページ17行目〉まで）の部分の判断も踏まえると、生活扶助相当ＣＰＩを用いてした物価変動率の把握を不合理ということはできず、そして、従来どおり消費を基礎とする改定を行った場合には減額幅が必要以上に大きくなることが想定されたことから（補正の上引用した原判決第4の4⑶ア）、一般国民の生活水準との間の不均衡の是正を図りつつ、改定の減額幅が必要以上に大きくなることがないようにするために消費実態そのものではなく、消費の構成要素の一つである物価を指標として生活扶助基準の改定を行うこととし、上記方法で把握したマイナス4.78％の物価変動率をもって不均衡を調整するために相当なものと評価した厚生労働大臣の判断は、専門委員会が公表した平成15年中間取りまとめにおいて、「消費者物価指数の伸びも改定の指標の一つとして用いることも考えられる」と指摘されていたこと（原判決第4の1⑵アイ）も併せ考慮すると不合理ということはできない。なお、控訴人らの主張を前提とする別途の試算方法による試算結果に基づく違法主張は、本件保護基準改定に際しての厚生労働大臣の判断過程の過誤、欠落をいうものではなく、自ら妥当と考える計算方法を用いて得た計算結果を厚生労働大臣の判断と比較してその適否を論ずるものであって採用の限りではない。
コ 小括
〔判示事項2〕以上によれば、厚生労働大臣がデフレ調整を行おうとした判断が不合理なものとはいえず、また、統計等の客観的な数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性を否定すべき事情は認められないから、判断の過程及び手続に過誤又は欠落があるとは認めることができない。
⑸ゆがみ調整の2分の1処理の違法性について
ア 原判決第4の2⑴ウのとおり、厚生労働大臣は、ゆがみ調整とデフレ調整を行うことによる生活扶助基準の引下げの激変緩和措置として、①ゆがみ調整については基準部会の平成25年検証の結果を反映する比率を増額方向と減額方向のいずれについても2分の1とし（2分の1処理）、②ゆがみ調整及びデフレ調整を併せて行うことによる増減額幅の上限を10％に調整し、③生活扶助基準の引下げを平成25年度から3年間かけて段階的に実施することとした。被控訴人らは、このうち2分の1処理について、平成25年報告書には、貧困の世代間連鎖を防止する観点から、子供のいる世帯への影響にも配慮する必要がある旨記載されていたところ（原判決第4の1⑵エウｆ）、平成25年検証によって算出された指数を機械的にすべて反映させた場合には子どものいる世帯への減額率が大きくなることが予想されたこと、そして、減額分について抑制する措置を執る以上、増額分についても抑制する措置を執らなければ、生活扶助基準の展開部分の適正化というゆがみ調整の趣旨を没却することになることから、次回の検証も見据えて増額方向及び減額方向のいずれについても2分の1処理をしたと説明しており、この説明に係る厚生労働大臣の判断は、上記②、③とも合わさって急激な生活保護費の減額等による被保護者の期待的利益や生活への影響等の観点に配慮したものとして合理的なものであるということができ、これにより本件保護基準改定が及ぼす影響は緩和され、被保護者の生活に看過し難い影響は及ぼされることはないものと認められる。
イ これに対し、控訴人らは、2分の1処理は被控訴人らが主張するような子どものいる世帯に配慮した激変緩和措置とはいえず、その真の目的が生活扶助費の大幅な追加的削減にあったこと、そして、2分の1処理が「ゆがみ調整」の趣旨を没却するとともに、増額となる世帯に不利益を与えるものであって、そもそも「需要」に基づく改定でもなく、「最低限度の生活の需要」への合致も欠くことから法8条2項に違反する旨主張し、また「2分の1処理」の判断過程に関する被控訴人らの説明（論証過程）が著しく変遷している点、さらには基準部会に諮ることなく秘密裏に実施された点も問題点として指摘する。
しかし、平成25年検証によって算出された指数を機械的にすべて反映させた場合には子どものいる世帯への減額率が大きくなることが予想されたものである以上、これを2分の1とする処理が子どものいる世帯に配慮した激変緩和措置とする説明に不合理な点はなく、2分の1処理がされたとしても、平成25年検証の結果として明らかとなったかい離の程度に比例して一定の割合でかい離を解消することに変わりない以上、これが生活保護受給世帯間の公平を図るため生活扶助基準の展開部分を改定するというゆがみ調整の本質的部分に沿う措置ということは妨げられない。控訴人らが主張する2分の1処理の真の目的が生活扶助費の大幅な追加的削減にあったとする点についても、増減額幅の上限を10％とした上で、2分の1処理を実施した場合と実施しなかった場合に財政削減効果にいかなる違いが生じるかについては明らかとはいえないが、2分の1の処理によりゆがみ調整の結果の影響がより大きいと考えられる減額方向の世帯において影響が減じられることは間違いがないことからすると、90億円以上の財政削減の効果があったとしても、そのことゆえに2分の1処理の真の目的が財政削減効果にあったと認めることはできない。また、増額分について2分の1とする点についても、2分の1であっても従来の生活扶助基準額を増額するものであって減額するわけではないし、また平成25年検証の検証方法に一定の限度があること（補正の上引用した原判決第4の1⑵エウｇ）からすると、その検証結果をそのまま反映させないからといって、直ちに「最低限度の生活の需要」への合致を欠き、ひいては法8条2項に違反するということにはならない。そして、本件訴訟における判断過程に関する被控訴人らの説明（論証過程）が変遷しているとの控訴人らの指摘は必ずしも当たらないが、仮にそうだとしても、そのことのみを理由として2分の1処理に関する厚生労働大臣の判断が不合理なものでないとする上記判断が妨げられるわけではない。加えて、基準部会に諮ることなく秘密裏に実施されたとの点についても、生活保護基準改定に係る厚生労働大臣の裁量判断は、基準部会のした検証の結果に法的に拘束されるものでないし、その点をおいても、前判示のとおり、平成25年報告書の概要に、子供のいる世帯への影響にも配慮する必要がある旨記載され（前記1⑵エウｆ）、基準部会のした平成25年検証自体が激変緩和措置を講じることを求めていたと見る余地もあるし、激変緩和のために2分の1処理をした厚生労働大臣の判断に一定の合理性が認められる以上、これを基準部会に諮ることなくしたからといって厚生労働大臣の判断に合理性がないということにはならない。
⑹〔判示事項2〕上記認定判断してきたところによれば、ゆがみ調整及びデフレ調整により生活扶助基準を改定した厚生労働大臣の判断に裁量権の範囲の逸脱又はその濫用があるとは認められず、また、ゆがみ調整の2分の1処理を含む激変緩和措置が相当であるとした同大臣の判断に、被保護者の期待的利益や生活への影響等の観点からみて裁量権の範囲の逸脱又はその濫用があるとは認められない。
なお、補正の上引用した原判決第4の2⑶のとおり、基準部会による平成29年検証によれば、本件保護基準改定後の生活扶助基準の水準に関し、夫婦子1人世帯の生活扶助基準額と、第1・十分位世帯の生活扶助相当支出額がおおむね均衡することが確認され、デフレ調整における水準が妥当であると評価されているところであるから、これのみで直ちに本件生活保護基準改定全体に違法がなかったと裏付けられているということができないとしても、少なくとも、事後的な検証によって、本件保護基準改定におけるデフレ調整に係る厚生労働大臣の判断の過程及び手続に、裁量権の範囲の逸脱又はその濫用があって違法というに足りるだけの重大な過誤、欠落があるとは認められないことが裏付けられているということができる。
したがって、本件保護基準改定は適法であるから、同改定後の保護基準に基づきされた控訴人Ｂ5を除くその余の控訴人らに対する本件各処分は適法である。」
3 結論
以上によると、控訴人Ｂ5の訴えについては不適法であるから却下すべきであり、その余の控訴人らの本件各処分の取消請求については理由がないからいずれも棄却すべきところ、これと同旨の原判決は相当であって、本件各控訴には理由がない。
よって、本件各控訴をいずれも棄却することとして、主文のとおり判決する。
（裁判官森崎英二岩井一真渡部佳寿子）
（別紙1）
控訴人らの当審における補足主張
第1 本件保護基準改定の審査で本来必要な裁量権に対する司法審査の枠組み
1 老齢加算東京訴訟最高裁判決が、堀木訴訟最高裁判決を引用するに当たり、厚生労働大臣が「最低限度の生活」を「保護基準において具体化するに当たって」、「国の財政事情」を削除していること、老齢加算福岡訴訟最高裁判決は「国の財政事情」を考慮事項としていたが、同差戻上告審は「国の財政事情」を削除したことに加え、同京都訴訟の最高裁平成26年10月6日判決〈証拠略〉までもが「国の財政事情」を削除していることに明らかなように、厚生労働大臣が「最低限度の生活」を「保護基準において具体化するに当たって」は、「国の財政事情」を独立の考慮要素として加味されるべきではないところ、原判決は、堀木訴訟最高裁判決を参照とはしているものの、同最高裁判決の判示内容である「具体化するに当たっては、国の財政事情を無視することができず、また、多方面にわたる複雑多様な、しかも高度の専門技術的な考察とそれに基づいた政策的判断を必要とするものである。」とする部分は引用せずに、「これを保護基準において具体化するに当たっては、高度の専門技術的な考察とそれに基づいた政策的判断を必要とする」とのみ判示して（原判決53頁〈編注・1201ページ14行目から16行目〉）、考慮事情として国の財政事情などは殊更に引用から除外している。
そして、原判決は、「ゆがみ調整及びデフレ調整による生活扶助基準の改定の前提となる最低限度の生活の需要に係る評価及び生活扶助基準の改定に伴う被保護者の生活への可及的な配慮は、上記のような専門技術的な考察に基づいた政策的判断であるものの、生活扶助基準の展開部分の不均衡の有無やその程度及び物価下落による生活保護受給者の可処分所得の実質的な増加の有無やその程度は、各種の統計や専門家の作成した資料等に基づいてある程度客観的に推認し得るものであり、本件保護基準改定に当たってもこれらの資料に基づく検討がされているところである。これらの諸点に鑑みると、本件保護基準改定は、①ゆがみ調整及びデフレ調整により生活扶助基準を改定した厚生労働大臣の判断に、最低限度の生活の具体化に係る判断の過程及び手続における過誤、欠落の有無等の観点からみて裁量権の範囲の逸脱又はその濫用があると認められる場合、②生活扶助基準の改定に際し、激変緩和措置をとるか否かについての方針及びこれを採る場合において現に選択した措置が相当であるとした同大臣の判断に、被保護者の生活への影響等の観点からみて裁量権の範囲の逸脱又はその濫用があると認められる場合に、生活保護法3条、8条2項に違反し、違法となるものというべきである」（原判決54頁〈編注・1202ページ1行目から17行目〉）、として、最高裁平成24年2月28日第三小法廷判決（老齢加算東京訴訟最高裁判決）、同4月2日第二小法廷判決（老齢加算福岡訴訟最高裁判決）を引用している。
2 原判決が判示した厚生労働大臣の裁量権の審査について
⑴原判決の判示するとおりに裁量権を審査すれば本件保護基準改定は違法となること
以上のとおり、原判決は、厚生労働大臣の広範な裁量を認めたうえで国の財政事情など生活外要素を考慮事情として判示しておらず、むしろ老齢加算最高裁判決の判断基準とその判断枠組みに沿って厚生労働大臣の裁量権について、その判断過程を厳格に審査すべきとする判断をしている。
そして、原判決が、その判示するとおりに「統計等の客観的数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性の有無」を基準として厚生労働大臣の判断過程を厳格に審査し、厚生労働大臣の裁量権の適法性について審査を行っていれば、当然、本件保護基準改定は裁量権の範囲を逸脱、濫用し違法であるという判断に至ったはずである。この点で原判決は、本件保護基準改定に関する厚生労働大臣の裁量権に関する判断過程審査をするに当たり具体的な検討において誤ったために、本件保護基準改定が違法であると判断しなかったのである。
⑵老齢加算最高裁判決が立てた審査基準
原判決が採用している老齢加算最高裁判決が示した厚生労働大臣の本件保護基準改定に関する裁量権の審査基準を示すと次のとおりとなる。
老齢加算福岡訴訟最高裁判決は、原判決を破棄し、審理を福岡高裁に差し戻すに当たって、老齢加算に見合う特別な需要が認められるか否かに係る審理においても、老齢加算の廃止に際して採るべき激変緩和措置の裁量判断の適否に係る審理においても、「統計等の客観的数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性の有無等」を審査することを求めた。これは、厚生労働大臣が「高度の専門技術的な考察とそれに基づいた政策的判断」において、まず行わなければならない「高度の専門技術的な考察」を行うに当たっての具体的な審査の基準を、最高裁が示したものと解され、行政機関の論証過程に司法的統制を及ぼすための審査基準として極めて重要な意義を持つものである。
この点、老齢加算東京訴訟の東京地裁平成20年6月26日判決（判例タイムズ1293号86頁）は、「生活扶助基準のうち、本体ともいうべき基準生活費の減額が問題とされるのであれば、法の要求する生活水準を満たすかどうかという観点から、被保護者の生活実態に係る調査を行うことが極めて強く要請されるとも考えられる」とし、その控訴審判決（東京高裁平成22年5月27日判決（判例タイムズ1348号110頁））も、これを是認している。これらの判示するところによれば、生活扶助費本体の減額が問題となっている本件保護基準改定においては、基準改定に先立って生活保護受給者の生活実態に係る調査を行うことが極めて強く要請されることになるが、厚生労働大臣は、こうした調査を一切行わなかったのであるから、その点で考慮すべき事情を考慮しなかった違法があるとともに（この点については、別項で健康影響調査について指摘する）、更にそれを補填する意味においても、「統計等の客観的数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性の有無等」の審査はより一層厳格に行われるべきである。
⑶本件保護基準改定の審査で本来必要な裁量権に対する司法審査の枠組み
以上を踏まえて本件保護基準改定における裁量権の審査において本来必要な司法審査の枠組みは、次のとおりとなる。
厚生労働大臣は、生活保護法8条1項によって生活保護基準の設定権限を授権されるに当たり、同法3条及び8条2項等によって考慮すべき事項を義務付けられており、本件においては、㋐本件生活扶助基準の改定に対応する要保護者の需要の変動があるか否か及び㋑本件保護基準改定後の生活扶助基準の内容が生活保護受給者の健康で文化的な生活水準を維持するに足りるものであるか否かを考慮・判断しなければならないところ、これをいずれも肯定した厚生労働大臣の判断の過程及び手続における過誤、欠落がある場合に裁量権の範囲の逸脱、濫用が認められ、生活保護法3条及び8条2項に違反し、違法となる。
そして、かかる判断は、「高度の専門技術的な考察」を必要不可欠とするものであるから、上記㋐及び㋑の判断は、「統計等の客観的数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性」を有すると評価できるものでなければならないのである。
そして、本件保護基準改定が、生活保護基準の中核である生活扶助費の引き下げであること、したがって、被保護者の生活及び国民全体の社会保障に与える影響が重大であることに鑑みて、「統計等の客観的数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性の有無等」の審査は一層厳格に行われなければならないのである。
第2 本件保護基準改定による生活保護受給者への健康影響の検討の欠如と本件保護基準改定の違法性
1 本件保護基準改定の判断過程審査において健康影響を検討すべき意味について
⑴上記第1の2の⑵の項で主張したとおり、老齢加算東京訴訟の東京地裁判決及びその控訴審判決の判示するところによれば、生活扶助費本体の減額が問題となっている本件保護基準改定においては、基準改定に先立って生活保護受給者の生活実態に係る調査を行うことが極めて強く要請されることになる。
そして、生活実態に係る調査として非常に重要なものは、本件保護基準改定によって生活保護支給額が減少するという生活保護受給者の経済状態の変化による影響によってその健康に悪影響が生じないかという点である。この点で、老齢加算兵庫訴訟の大阪高裁平成27年12月25日判決〈証拠略〉は、同事件の控訴人らが老齢加算廃止による高齢者への健康影響の検討が欠如している点が考慮事情不考慮として違法であると主張したことに対して、所得の減少など社会的要因が健康に及ぼす影響について縷々検討しているが（同判決16頁以下参照）。そのうえで、結論としては、「所得の減少や低所得であることが高齢者の健康に影響を及ぼす可能性があることは否定し得ないとしても、それゆえ、厚生労働大臣は、社会保障審議会福祉部会内に生活保護制度の在り方に関する専門員会（専門委員会）を設置し、老齢加算の廃止に伴う影響についても検討課題とし、（中略）、特別集計や低所得者の生活実態に関する調査結果が説明資料として提示されていることからも、老齢加算の廃止による高齢者への健康影響について考慮しているものと認められる」と判示して（同判決18頁）、「老齢加算の廃止が高齢者の健康に及ぼす影響について考慮していないとの控訴人らの主張は採用することができない。」旨結論づけている。
すなわち、老齢加算廃止においては、高齢者の健康影響を考慮したという点から、その廃止に至る判断過程に違法性はなかったと結論づけているのである。
翻って、本件保護基準改定では、「ゆがみ調整」、「デフレ調整」において、厚生労働大臣は生活保護受給者の生活実態を全く考慮していないのであり、本件保護基準改定に当たって生活保護受給者への健康影響について全く考慮せず、その年齢、性別、世帯構成、地域などによって、生活扶助費の本体を減額することが生活保護受給者の健康にどのような影響を及ぼすか、について全く検討していない（後述のとおり、社会的要因が人の健康に及ぼす影響は、その年齢、性別、社会的環境によって大きく異なる）。
⑵健康影響不考慮の位置づけについて
ア 本件保護基準改定の裁量権の範囲の逸脱、濫用の有無、及び、激変緩和措置の内容についての裁量権の範囲の逸脱、濫用の有無について、健康影響に関する専門的知見は、「統計等の客観的な数値等との合理的関連性や専門的知見」として、厚生労働大臣の判断との整合性の有無について、審査すべき事項である。
イ また、生活扶助費本体の減額が問題となっている本件保護基準改定においては、健康影響に係る調査を行うことが極めて強く要請されることになるが、厚生労働大臣は、こうした調査を一切行わなかったのであるから、それを補填する意味において、判断過程審査において、「統計等の客観的数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性の有無等」の審査が、より一層厳格に行われるべきである、という観点からも重要である。
2 本件保護基準改定に当たって健康影響を検討する必要があること（要考慮事情）
本件保護基準改定が検討されていた時点において、既に所得の減少や低所得にあること、など社会的経済的な要因が健康に重大な影響を及ぼすことについては、ＷＨＯ報告や高齢者を対象とした統計調査であるＡＧＥＳ調査（その概要は後述する）から明らかにされていた。そして、その健康影響の内容は、生活保護世帯など第1段階の所得階層で他の所得階層と比較して死亡率や死亡及び要介護認定率が高率となるというように高齢の生活保護受給者の健康に回復出来ない致命的な悪影響を生じさせるような深刻な影響の発生である。更に、本件保護基準改定前の各種調査によって、本件保護基準改定前の生活保護受給の高齢者の所得階層では他の所得階層と比較して健康への悪影響が認められているから、本件保護基準改定によって生活扶助費の本体部分が削減されれば、一層の健康への悪影響が生じる可能性は高いことになる。そして、厚生労働省は、本件保護基準改定時点で、ＷＨＯ報告やＡＧＥＳ調査の結果を把握していたか把握しうる立場にあった。ところが、生活扶助費の本体部分の減額という高齢者の健康に深刻な影響を及ぼす危険性が高い本件保護基準改定を実施するに当たって、厚生労働大臣は、一切、ＷＨＯ報告やＡＧＥＳ調査の結果など高齢者への健康影響に関する知見を考慮していない。
⑴健康影響調査の重要性とこれを厚生労働省も本件保護基準改定時には認識していたこと
所得格差など社会、経済、環境的な要因が健康に直接、間接に影響することは、国連機関であるＷＨＯ（世界保健機関）の報告〈証拠略〉によって明らかにされており、これを踏まえてＷＨＯの方針文書では、政策決定において健康影響調査を実施することの重要性が指摘されている。
そして、このような国際的な動向をうけて本件保護基準改定が行われるよりも前の時点では我が国でも社会的要因による健康影響に着目した調査に厚生労働省も補助金を投じるなどして取り組みを始めており、平成24年7月には厚生労働大臣が「国民の健康の増進の総合的な推進を図るための基本的な方針」〈証拠略〉を出すなど、本件保護基準改定が行われる以前において、厚生労働省も本件保護基準改定のように所得に影響を及ぼす政策の実施に当たっては健康影響調査を実施するべきことは十分に認識していた。
ア ＷＨＯ報告（1998年報告と2003年報告、〈証拠略〉）
ＷＨＯ報告書は、多数の信頼できる調査結果に基づき、低所得にあること自体だけではなく、所得格差が存在すること、所得水準が低下することが直接、間接に死亡を早めたり、疾病に罹患しやすくなるなど身体的、精神的な健康に重大な悪影響を及ぼすことを明らかにし、このような現状を踏まえて、政府や行政機関の責務として、社会的・経済的な格差を縮小すること、社会的孤立を解消し、物質的、経済的な不安を軽減するための施策を実施すること、貧困層に対して安価で栄養価の高い新鮮な食糧を供給することが健康を維持する上で重要であると指摘し、具体的な提言を行っている。
そこでは、例えば、「収入と富を再配分することによって、物質的な不公平と相対的貧困を縮小していかなければならない。より平等な社会ほど、健康の水準も高いのである。」とか、「地域社会において、住民と社会とのきずなを深め、より健康的な暮らしを実現するためには、所得格差を縮小し、社会的排除を取り除いていかなければならない。」という提言がされ、「どの政府も－中略－絶対的貧困を排除し物質的な不平等を無くすことが行政の責務であることを示している。」として、貧困をなくすこと、所得格差を縮小することが健康水準を維持し、また水準を高めるための行政の責務であるとまで提言されている。
したがって、低所得であること、所得格差が存在すること、所得水準が低下することが身体的、精神的な健康を害することは、既に国際的な常識となっているといっても過言ではない。
イ ＷＨＯ報告を踏まえたＷＨＯの方針文書と勧告（〈証拠略〉・Ｅ教授（以下「Ｅ教授」という。）著）
ＷＨＯ報告を踏まえて、2005（平成17）年には、ＷＨＯが「健康の社会的要因に関する委員会」を設置し、2008（平成20）年には最終報告書を発表し〈証拠略〉、その翌年には同報告書に基づいてＷＨＯ総会において「健康の社会的決定要因に取り組む活動を通じた健康の不公平性の低減」に関する決議が行われている〈証拠略〉。
最終報告書では、1998年報告、2003年報告で取り上げられた多数の調査結果を踏まえて、社会的要因が健康格差を生じさせていることは明らかであるとして、健康の公平性を達成するために、「健康の社会的決定要因に関する委員会」を設置して、健康の社会的決定要因に関して国際的取り組みを進めるために最終報告書をまとめたことを指摘している。
そして、本件との関連で重要なことは、最終報告書が、所得格差などの社会的要因が健康に直接影響することを明確に認め、それを前提として各国が取り組むべき施策を提言していることである。そして、提言している施策として、「すべての政策、システム、事業において健康の公平性を考慮すること」が求められている〈証拠略〉。そして、「何をなすべきか」、について、「健康の社会的決定要因に対して、今行動を起こすために必要なエビデンスは十分揃った」として、各国における施策の実施を求めている〈証拠略〉。その施策として、健康の社会的決定要因について健康影響調査の実施を求めている〈証拠略〉。
ＷＨＯ総会決議〈証拠略〉では、最終報告書を考慮して、国連の機関をはじめ、政府間組織、市民社会、民間部門を含む国際コミュニティに対して、①最終報告書とその勧告に留意すること、②ＷＨＯ加盟国及びＷＨＯ事務局と協力して、各種の施策やプログラムが健康の不公平性に与える影響の評価と、健康の社会的決定要因への対処を進めることなどを求めている。そして、2010（平成22）年にアデレイド宣言で保険医療の枠を越えた取組みの必要性が提唱され、健康の社会的決定要因に影響する政策の多くは、保健・医療を専門としない部門が立案・施行する政策であることを指摘し、全ての政策において健康の視点を考慮する「Health in ALL Policies」（HiAP）が必要であると宣言された（〈証拠略〉「健康格差問題と社会政策」）。このように、所得格差など社会経済的要因によって健康に悪影響を及ぼし健康格差が生じることは既に多数の研究や調査によって明らかになっており、既にこの点は国際的にも常識であって、社会経済的要因による健康格差を是正するために、あらゆる政策の実施に当たっては健康影響調査を実施することが政府に対して求められていることも明らかである。
ウ 健康影響調査の実施はＷＨＯのみならず国際的な動きであること健康影響評価（健康インパクト評価、ＨＩＡ）とは、ＷＨＯによれば、「政策・施策・事業による人々の健康への潜在的な影響と人々の間の影響の分布を評価するための手続、方法、ツールの組み合わせ」を言う（〈証拠略〉・日本公衆衛生雑誌54巻2号73頁「Hearth Impact Assessmentの基本概念および日本での今後の取り組みに関する考察」）。
健康影響評価を巡る動きは、1995（平成7）年まで遡ることができ、1999（平成11）年には、ＷＨＯヨーロッパが合意文書を出している。それらの中では、労働・交通・税制・所得保障・再分配政策などまで、健康に影響を及ぼす例が挙げられ、幅広い政策について健康への影響を評価する必要性が指摘された。その後、ＷＨＯやＥＵなどの国際機関、イギリス、米国を初めとする多くの政府に取り入れられ、ＷＨＯ最終報告では健康格差に着目した諸政策のインパクトを評価・モニタリングすることが勧告されている。そして、欧州諸国における健康影響評価や所得による健康格差の是正のための取り組みがされている。
イギリスでは、政府が設置したアチェソン委員会によって、健康格差が拡大していることが報告され（1998年報告）、同時期に発表された白書では、貧困や環境、雇用など、社会環境因子が健康に影響を及ぼしていること、政府がそれらに責任を負うべき事などが明記され、同年に行動計画が発表されている。そして、2003年には、政府がこの問題に取り組むプログラムが公表され、この政府文書では、この問題の責任は政府にあることを明言し、政府レベルでは、医療や健康政策担当の保健省だけではなく、首相官邸や内閣府から財務省、通商産業省まで関与する取り組みを行っている（〈証拠略〉「健康格差問題と社会政策」）。
スウェーデンにおいては、公衆衛生法を改正して、健康に影響する社会的要因を列記し、健康格差是正のために取り組むべき諸政策を定めている。健康に影響する社会的要因としては、所得保障政策など多くの項目が挙げられ、公衆衛生政策としては、11分野が挙げられているが、その中には、上位に、社会参加や所得保障など社会的要因に関わる政策が位置づけられている（〈証拠略〉「マクロレベルにおける対策」728 ～729頁）。
その他ヨーロッパ諸国においては社会的要因によって健康影響があることを前提に政策決定において健康影響調査をすることはいわば常識となっている（〈証拠略〉「健康格差対策の総合戦略」445 ～447頁）。ＷＨＯ報告書の初版が出た1998年頃から、ヨーロッパ諸国には、健康の不平等を抑制する数値目標を掲げる動きも広がっていたし、法律に明文化している国も増えている。
このように、既にヨーロッパでは、遅くとも1990年代終わりから、健康格差への対策が不可欠と認識され、健康の公平の原則や健康格差削減の目標を掲げ、年次推移をモニタリングし、取り組みのあり方を再評価することの重要性とそれらのための対策がすでに取られていたのである。
エ 厚生労働大臣の告示など我が国での対応
このような国際的な動向をうけて、我が国でもＷＨＯの勧告に沿った動きが学界からはじまり、日本学術会議が「わが国の健康の社会格差の現状理解とその改善に向けて」と題する提言を平成23年に発表した（〈証拠略〉「健康格差問題と社会政策」、〈証拠略〉）。その中では、内閣府や厚生労働省に向けて健康の社会格差のモニタリングと施策立案の体制整備、健康影響評価（ＨＩＡ）を政策決定時に積極的に行うことが提言されている。
厚生労働省も、平成24年度の厚生労働科学研究費補助金の公募課題に「健康の社会的決定要因」を掲げ、次期の「国民健康づくり運動」の「4つの目標」の中に「社会環境の質の向上」「健康格差の縮小」を掲げるに至っている（〈証拠略〉「健康格差問題と社会政策」）。
そして、平成24年には厚生労働大臣の告示「国民の健康の増進の総合的な推進を図るための基本的な方針」〈証拠略〉によって、社会経済的要因が健康格差を生じさせることを認め、その是正のための取り組みを実施する方針を明らかにしている。
同告示は、健康増進法7条1項に基づき、厚生労働大臣が、国民の健康の増進の総合的な推進を図るために策定した基本的な方針であって、同年7月10日、厚生労働大臣により出され、平成25年4月1日から適用されている。同告示では「第一国民の健康の増進の推進に関する基本的な方向」として、「健康寿命の延伸と健康格差の縮小」を冒頭に掲げて、その中では、「健康格差」として「地域や社会経済状況の違いによる集団間の健康状態の差をいう」と定義して、社会経済状況によって健康格差が生じていることを認めたうえで、その格差の縮小を実現することを目標として掲げている。また、同告示の「第一国民の健康の増進の推進に関する基本的な方向」では、「個人の健康」が「社会環境の影響を受けること」を認めて、地域や世代間の相互扶助など、地域や社会の絆などにより、社会全体が相互に支えあいながら国民の健康を守る環境を整備することを基本的な方向として提示している。
更に、同告示「第二国民の健康の増進の目標に関する事項」では、「目標設定の考え方」として「健康寿命の延伸及び健康格差の縮小の実現に向けて、生活習慣病の発症予防や重症化予防を図るとともに、社会生活を営むために必要な機能及び向上を目指し、これらの目標達成のために、生活習慣の改善及び社会環境の整備に取り組むことを目標とする」としている。そして、「健康寿命の延伸と健康格差の縮小」を実現するための社会環境の整備として、「居住地域での助け合いといった地域のつながりの強化」を挙げている。所得格差、所得の減少などの社会経済的要因が健康格差を生じていること、そのために本件保護基準改定前に、生活扶助費減額による健康影響調査を実施すべきであったことは、同告示が「社会経済状況」によって健康格差が生じていることを認めたことでも裏付けられるし、社会経済的要因による健康影響の発生を厚生労働省自身が認識していたことも裏付けられる。
また、同告示は、健康格差の是正のために社会環境の整備、そのために地域社会でのつながりの強化、地域や社会の絆を強化して、社会全体での相互の支え合いが重要であると指摘しているが、これは、生活保護受給者のなかでも特に高齢者の健康状態を維持するには、高齢者の社会的接触をはかり、高齢者の閉じこもりや孤立化を防ぐことが高齢者の健康に重要であることを裏付けている。
このように厚生労働大臣が、社会経済的要因によって健康格差が生じること、社会的接触が図られず、高齢者が孤独化することによる健康への悪影響を肯定することを認めた告示を出していることから、本件保護基準改定は、特に高齢者の健康に直接悪影響を及ぼす危険な措置であったこと、そのため、本件保護基準改定に当たっては、実際の高齢者の生活実態を調査し、本件保護基準改定に先立って健康影響調査を行うべきであったことは、明らかになったと言わねばならない。
したがって、健康影響評価をせず、健康影響の検討をすることなく本件保護基準改定を行ったことが違法であることは、この告示からも裏付けられるというべきである。
オ まとめ
以上の通り、ＷＨＯの提言や多くの信頼できる調査結果などをうけて、社会的な要因が健康に影響し、健康格差を是正するために社会的な諸施策を実施することが重要であること、そして所得の減少や低所得であることなど経済的な要因が健康に影響を及ぼすために、諸施策を実施する際には、それによる健康影響を把握するために健康影響評価を実施すべきこと、が、本件保護基準改定の相当以前から欧州諸国において当然視されていたことが明らかである。
そして、我が国においても社会経済的要因、そのなかでも所得の減少、低所得であること、高齢者が社会的接触を図れず孤立化すること、が健康に重大な影響を与えること、そのため本件保護基準改定が特に高齢者の健康に重大な影響を及ぼす可能性がある施策であることは、本件保護基準改定を検討する時点で、厚生労働大臣において認識するところとなっていた。
⑵所得減少や低所得など社会的要因と健康影響に関する我が国の研究
ア Ｅ教授グループによる国内における大規模調査について〈証拠略〉同調査は、ＡＧＥＳ（愛知老年学的評価研究）プロジェクトと呼ばれ、高齢者ケア政策の基礎となる科学的知見を得る目的で、愛知県など自治体の協力を得て平成11年度から開始された調査である。
調査対象は、要介護認定を受けている高齢者、その家族介護者、要介護認定を受けていない一般高齢者である。一般高齢者のデータは、平成15年度に3県15自治体から収集した代表サンプル3万2891人分、更に平成16年度に3自治体のデータが加わり、平成18年度には、これらのうち追跡調査に協力を得られた3県10自治体のデータに基づく。
Ｅ教授グループの調査分析の一つとして、「低所得と死亡率、死亡又は要介護割合の関係」の報告がある〈証拠略〉。
これは65歳以上の高齢者2万8000名余りを対象とした調査で、所得毎の死亡率や要介護になる率を調査している。
この調査において低所得の世帯は、「老齢福祉年金（年約40万円）や生活保護受給レベル」であり、最も高所得の世帯は「課税対象の合計所得額200万円以上（年金受給なら年320万円以上）」のグループである。
その結果、死亡率でみると、男性については、最も所得が低い第1段階の男性の死亡率は、最も所得の高いグループの約3倍となっている。
また、死亡又は要介護となった割合は、最も所得が低い第1段階のグループは最も所得が高いグループの男性で約2.7倍、女性で約2倍高くなっている。
このように、生活保護の所得レベルにおいて、他の所得階層より死亡率、死亡及び要介護認定率が高く、それが統計的に有意であったということは、生活扶助費を受給している高齢者の収入が、本件保護基準改定により減少したことで、死亡や要介護認定という高齢者の健康に重大な影響を及ぼす可能性が高いことが統計的に裏付けられている。
更に、Ｅ教授の調査では、所得が低いほど、うつ状態に陥りやすく、その理由として、主に、ａストレス対処能力が低いこと、ｂ社会的ネットワークが乏しいこと、ｃ思考がネガティブになりやすいこと、が指摘されている〈証拠略〉。
ところで、70歳以上の高齢者の生活保護受給者に対しては老齢加算が支給されていたところ、平成16年から平成18年にかけて老齢加算が廃止された。元々老齢加算は、高齢者にとっての特別な需要、すなわち、「観劇、雑誌、（中略）茶、菓子、果物等のし好品」〈証拠略〉、「近隣、知人、親戚などへの訪問や墓参などの社会的費用が他の年齢層に比して余分に必要となる」〈証拠略〉、「教養娯楽費・・・孤独を免れるため、老人クラブ、旅行、観劇等、テレビ購入等、交際費・・・孤独を免れるため、子や孫との相互訪問、近隣の老人とのつき合い、同年輩者の死に伴う葬祭費、子や甥、姪等の冠婚費等のつき合いの費用が多く必要、交通通信費・・・老人クラブ出席、旅行、子や孫、親戚等とのつき合いに伴う割高な交通費（タクシー使用等）、子や孫との通信費（電話代、葉書代等）」（〈証拠略〉「加算の定性的説明について」）、などを賄うために支給されていた。しかし、老齢加算が廃止されたことで、高齢者は、以上のため費用を生活扶助費から支出しなければならなくなった。したがって、生活保護受給者のうちでも特に高齢者にとっては、生活扶助費の支給額が高齢者の交際費や社会的接触のために必要な費用を賄うために十分なものであることは、高齢者の孤立化を防ぎ、社会とのつながりを維持して高齢者を社会的に孤立させない、社会的な支援を受けやすくし、趣味などを通じて高齢者に生き甲斐を持たせるという意味を有している。そして、Ｅ教授の調査を通じて、高齢者の生活の実態に即して、このような社会的接触をするために必要な需要を満たすだけの生活扶助費を支給することが、高齢者の精神的、身体的な健康に直結することが明白となっているのである。イ「健康の社会的決定要因と医療経済・政策学」〈証拠略〉
「健康の社会的決定要因と医療経済・政策学」〈証拠略〉は、平成27年3月31日発行されたＥ教授による論文である。
同論文では、前述した厚生労働大臣の告示として「国民の健康の増進の総合的な推進を図るための基本的な方針」（〈証拠略〉前述のとおり同方針では、厚生労働大臣が、「健康格差」として、「地域や社会経済的状況の違いによる集団間の健康状態の差」と定義して、社会経済的要因による健康格差を認めている）が平成26年版の厚生労働白書に取り上げられていること、この厚生労働白書では、「社会環境の改善を図り、健康格差の縮小を実現できる社会」を目指すことが我が国の政策として掲げられており、これまでＷＨＯやＥ教授らが主張してきた社会経済的要因のよる「健康格差」の縮小が、我が国の政策の基本的方向として取り上げられていることを紹介している。
そして、同論文では、我が国の政策として「健康格差の縮小」が掲げられるまでの経過、国内外での動向が紹介されており、ＷＨＯなど国際的動向として社会経済的要因によって健康格差が生じること、このような健康格差を縮小させることが世界各国の政策として取り上げられていることを指摘している。
また、同論文では、国内の調査結果として、所得と健康格差をはっきり示す平成24年発表の調査結果が引用されている（〈証拠略〉、Ｅ教授らのグループによる調査）。すなわち、介護保険料データを用いた分析によって、死亡ハザード比は、所得の最高の階層（引用文献によれば、第5レベルで、市町村民税本人課税で合計所得金額が250万円以上の者）と比べて最低層（第1レベルで、生活保護受給者と市町村民税非課税世帯かつ老齢福祉年金受給者）では、男性が3.5倍、女性が2.48倍となり、いずれも有意に死亡率が高かったことを示している。この調査結果は、所得水準が死亡という最も深刻で致命的な健康影響という健康格差の原因となっていることを示す極めて重大な結果を示している。そして、この調査結果は、前述の高齢の男性が生活保護受給レベルの低所得の場合に死亡率が3倍となるとするＥ教授らグループによる調査結果〈証拠略〉を裏付ける結果となっている。
このように、Ｅ教授の論文によって、社会経済的要因、特に低所得、所得の低下などによって高齢者にとって致命的とも言える健康悪影響が生じること、これまでＷＨＯやＥ教授が主張してきた社会経済的要因による健康格差をようやく厚生労働省も認め、厚生労働省の告示にも取り上げられ、健康格差の縮小が我が国の政策に取り上げられたこと、が明らかとなっており、本件保護基準改定によって生活扶助費を削減するには健康影響調査が必要であることを裏付けている。
ウ 低所得、所得の減少が高齢者の心理的健康を害するという調査結果〈証拠略〉
ＡＧＥＳ調査の結果、男女とも、社会的経済的地位（教育年数や所得）が低い層ほど、心理的健康を害する可能性が高いとされている。
まず、「検証健康格差社会」〈証拠略〉17頁において、Ｅ教授は、「男女ともに、教育年数、所得（以下、社会的経済的地位）が低い層ほど、主観的健康観が悪い者やうつ状態の者の割合が有意に高い。また、社会的経済的地位が低い層で、健康指標が悪い者の割合が急増する傾向が認められた。社会的経済的地位と健康指標の関連は男性よりも女性において弱いことが、先行研究で指摘されている。本分析の結果でも、うつ状態の者の最低所得層（等価所得100万円未満）における最高所得層（等価所得400万円以上）に対する割合は、男性で6.9倍、女性で4.1倍であった。」とする（なお、等価所得の意味については、〈証拠略〉）。
また、Ｅ教授は、「検証健康格差社会」〈証拠略〉102頁において、「経済的不安が強い者に鬱状態の者が多いことがわかる。」と述べている。
さらに、Ｅ教授は、「社会的経済的地位の低い層には、抑うつなどの心理的健康状態がよくない者が多い。そして、うつは、自殺の原因になるだけでなく、虚血性心疾患などの身体疾患の危険因子であり、予後不良因子であることもわかってきている。」（〈証拠略〉「健康格差社会」7頁）、「個人の因子として、社会的サポートが乏しいこと、低学歴であること、低所得者であること、経済的な困窮などの社会経済的因子が、抑うつの危険因子であるという報告は多い。」（同89頁）と述べる。
同調査で比較している最低所得層は等価所得100万円未満であり、生活保護受給レベルの所得階層を含んでいる。
このように、低所得者層ほど、うつ状態に至る可能性が高いのであり、したがって、生活保護費を削減することは、さらに低所得者層の困窮状態に拍車をかけることとなり、うつ状態など精神的健康を害する可能性を高めるものということができる。
エ 公衆衛生モニタリング・レポート⑸「高齢者における健康の社会格差」〈証拠略〉
これは、日本公衆衛生学会公衆衛生モニタリング・レポート委員会により平成23年に発表された論文である。
同書では、海外での健康格差の研究結果と施策を紹介して、国際的には、社会経済的な要因によって健康格差が生み出されているという多くの調査結果があり、その結果に基づき、健康格差を生み出す社会格差そのものの是正のための諸施策の実施、健康影響調査（諸施策の健康へのインパクト・アセスメント、ＨＩＡ）の実施が求められていることを指摘している。
また、同書では、我が国の研究成果が紹介され、それらの研究結果から、我が国の高齢者において、社会経済状態により、死亡及び主要疾患（がん、脳卒中、高血圧など）、要介護状態やそれをもたらす介護リスク（転倒・低栄養・口腔機能など）、主観的健康感、抑うつなど心理的健康、社会的健康（閉じこもり、社会参加、社会的サポート、虐待など）において、差異があることが指摘されている。そして、これらの研究結果から、「わが国の高齢者においても、社会経済状態により、健康に格差があることが明らかになった」として、これまでの我が国の研究結果、調査結果から、我が国においても社会経済的要因によって高齢者の健康格差が発生していることが明確であると指摘している。
そして、重要なのは、同書において、健康の社会格差の実態把握のために、
① 社会経済状態による健康格差のモニタリングの必要性、②さまざまな社会・健康政策が高齢者の健康に与える影響の事前評価システム（健康インパクト・アセスメント、ＨＩＡ）の導入の必要性、を強調して指摘されていることである。
特に、健康インパクト・アセスメント（健康影響調査、ＨＩＡ）については、次のように指摘して必要性を認めている。すなわち、「健康問題をもつ高齢者は多く、保健医療福祉制度の改革によって高齢者の健康は直接に影響を受ける可能性がある。健康政策の制度設計、導入に当たっては、高齢者の健康への影響が事前にアセスメントされ、考慮される必要がある。これはＷＨＯも健康の社会格差の改善のために推奨していることである。（中略）また健康政策以外の社会政策の変更や新規導入、例えば生活保護の高齢者加算廃止などによっても、高齢者の健康が影響を受ける可能性があり、健康への影響評価が求められる」（同論文565頁「2）社会政策・健康政策の健康への影響評価」の項参照）。
そして、同書では、国への提言として、「2）高齢者に関わる社会政策の健康インパクト・アセスメントの実施」を求めており、その中でも「高齢者に関わる社会政策の全てにわたって高齢者の健康へのインパクト・アセスメントやその影響のモニタリングを行うことを提言する」として「生活保護の高齢者加算の廃止など、高齢者の健康への影響が予想される政策について、特に低所得の高齢者の健康に与える影響を事前に評価し、また事後にはモニタリングし、必要に応じて社会保障制度の見直しにつなげる体制を整備することが必要である」と指摘している。
このように同論文（「3 今後の課題」565頁）では、ＷＨＯの提言、我が国での調査結果などを踏まえて、社会経済的要因によって我が国においても高齢者の間に健康格差が生じていることを明確に認め、国への提言として、高齢者の健康に影響する諸施策を実施する際には健康影響調査を実施すべきことを求め、その中では、健康政策以外の社会政策の変更や新規導入、たとえば生活保護の高齢者加算廃止などによっても、高齢者の健康が影響を受ける可能性があり、高齢者への健康影響を調査すべきこと、を指摘している。
オ 本件保護基準改定前の生活保護受給の高齢者への精神的な健康への影響、身体的健康への影響に関する調査結果は本件保護基準改定による高齢者への健康影響を裏付けていること
以上の低所得層において精神的な健康への悪影響、身体的な健康への悪影響を明らかにする調査結果は、同時に本件保護基準改定による精神的、身体的な健康影響の存在を裏付けている。
第一に、上記の各調査結果を見れば、現に生活保護受給レベルの所得層で低所得による健康への悪影響が認められているのである。そこで、本件保護基準改定によって生活保護を受給している所得階層の高齢者の所得が減少すれば、その減少によって健康被害が生じる可能性が極めて高いことを意味している。
この点は、Ｅ教授も意見書〈証拠略〉において次のとおり指摘している。「以上、所得水準が健康に与える影響、健康格差に対するＷＨＯやヨーロッパの動き、健康インパクト評価の3点について述べてきた。所得が減ることが、健康や生存に悪影響を及ぼすことは、既に科学的に確立した事実である」、「2004年時点で、生活保護をうけているような低所得層の所得を減らせば、健康への悪影響があることは十分に予見された。かつ、先進国で広く取られてきた健康権・生存権への配慮に基づく施策の動向と比べると、日本で行われた「老齢加算の廃止」は、他の先進国の動きに逆行するものであった。それをあえてやるのであれば、他の先進国であれば、少なくとも健康への潜在的な悪影響がないことを確認することが求められた蓋然性が高い。」〈証拠略〉。
第二に、低所得が健康へ悪影響を及ぼす原因からみても、本件保護基準改定によって健康影響を生じることは裏付けられている。
すなわち、低所得が精神的な健康を害する理由として、Ｅ教授は、①ストレス対処能力が低いこと、②社会的ネットワークが乏しいこと、③思考がネガティブになりやすいことを挙げている。
前述のとおり、元々老齢加算は、高齢者を社会的に孤立させない、社会的な支援を受けやすくし、趣味などを通じて高齢者に生き甲斐を持たせるという高齢者にとっての特別な需要を充たす役割を果たしてきた。この老齢加算が平成18年までに全廃された以降は生活扶助費によってこれらの需要を賄わなければならなかったのである。したがって、老齢加算を廃止した時点では、この特別の需要は生活扶助費の本体部分で賄えるとしても、その生活扶助費を本件保護基準改定で更に削減すれば、その削減によって特別の需要が賄えるのかどうかが問題とされなければならず、特に本件保護基準改定による高齢者に対する健康影響の問題として検討されなければならないことである。⑶小括
以上の通り、低所得者であること、所得格差が存在すること、所得水準が低下することが、直接、間接に身体的健康や精神的な健康に深刻で重大な悪影響を及ぼすことが明らかである。そして身体的な影響の中には、死亡率や要介護認定を受ける率など、生命や身体に重大な悪影響を及ぼすことも含まれていることも明らかである。
そして、これらの死亡率や健康への悪影響は、単に現時点で最貧困層にいるということだけではなく、所得が下がることに伴って連続的に影響が認められることはＷＨＯ報告で紹介された各種調査結果から明らかで、同報告でも直接に指摘しているところである。すなわち、ＷＨＯ報告でも、「社会的・経済的に不利な条件下では、一生を通じて人々の健康に影響を及ぼす。社会の最下層部に位置する人々は、最上層部に属する人々に比べて、重い病気にかかったり、早死にする割合が、少なくとも2倍に達する。」（〈証拠略〉、「社会格差」）と指摘し、所得水準が低下すること自体によって健康に悪影響が生じることを指摘している。
このように現時点で貧困状態にあるというだけではなく、所得が引き下げられることによって、重大な健康影響を及ぼすという事実は、本件保護基準改定によって生活扶助費を減額するに当たって、特に高齢の受給者の健康への悪影響を考えるうえで極めて重大である。
また、老齢加算廃止後においては、生活扶助費の本体部分によって、高齢者の食事内容、保健衛生、社会的交際、趣味などの特別な需要を賄ってきたところ、これらの特別な需要を充たすことは、高齢者の身体的健康、精神的健康に直接、間接に影響を及ぼすことも前述の通りであり、この点も本件保護基準改定をする際の高齢者の健康影響を考える上で極めて重要である。そして、本件保護基準改定前の時点においてすら、生活保護受給の高齢者の所得階層で健康への悪影響が認められているのであるから、本件保護基準改定によって、生活扶助費の本体部分が減額されれば、その結果、健康への悪影響が更に増大する可能性が高いといえる。
このように、本件保護基準改定によって生活扶助費の本体部分を減額して所得を削減することは、それによって高齢者の健康へ直接、間接に悪影響を及ぼす蓋然性が極めて高い政策であったことは、国際的にも、我が国における調査を見ても、明白であったことになる。
したがって、本件保護基準改定を決定する過程において高齢者への健康影響を考慮する必要があった（要考慮事情であった）ことは明らかである。
3 本件保護基準改定において健康影響調査をしなかったことによる本件保護基準改定の違法性
⑴本件保護基準改定が支給対象世帯の健康に深刻な影響を及ぼすおそれのある政策であること
生活保護費受給者は、本件保護基準改定前の段階にあっても、他の所得階層と比較して既に健康に悪影響を及ぼす程度の生活扶助費であったことは、既に前項で検討した各種調査結果から明らかである。
それにもかかわらず、本件保護基準改定によって更に生活扶助費が削減されているのであるから、本件保護基準改定は、高齢の生活保護費受給者の健康状態に極めて重大な悪影響を及ぼす可能性が高い施策である。
このことは、各種調査の実施期間からも裏付けられている。前述のＥ教授ほか日本福祉大学の研究グループが行った死亡率、要介護認定率の調査対象期間（平成15年11月1日から平成19年10月31日）は、いずれも本件保護基準改定の実施前の期間である平成16年4月から平成18年4月までであり、この段階でも前述の通り生活保護世帯など第1段階の所得階層で他の所得階層と比較して死亡率や死亡率及び要介護認定率が高率となっているのである。これは、本件保護基準改定前の所得水準ですら健康に悪影響があったことを意味し、その後に段階的に本件保護基準改定が実施されたことで支給対象者の健康に悪影響を与えた可能性を示すデータである。この調査結果を見ても、本件保護基準改定が、高齢の生活保護費受給者の健康状態に極めて重大な悪影響を及ぼすおそれが大きいことは明らかである。
⑵健康影響は考慮すべき事情になること
生活保護法3条では、生活保護法で保障される最低限度の生活は、健康で文化的な生活水準を維持することができるものでなければならないと規定され、これを検討するに当たっては、「要保護者の年齢別、性別、世帯構成別、所在地域別、その他保護の種類に応じて必要な事情を考慮」しなければならず（同法8条2項）、「保護は、要保護者の年齢別、性別、健康状態等その個人または世帯の実際の必要の相違を考慮して」行わなければならない（同法9条）。
そして、本件保護基準改定は、特に高齢者の身体及び精神的な健康への悪影響を及ぼす可能性が高い社会政策であることは前述のとおりであり、更にその健康影響は、高齢者の死亡率や要介護認定率などその身体や精神状態に重大な悪影響を及ぼす危険性が高く、一旦健康影響が生じてしまえば取り返しのつかない重大な結果をもたらすものである。
したがって、生活扶助費を削減するに当たっては、年齢別、性別、健康状態という点において、特に高齢者における健康影響が、当然に考慮事情となるのであり、本件保護基準改定を決定するに当たり厚生労働大臣が、本件保護基準改定による健康影響調査を行うべきことは当然であった。
⑶本件保護基準改定の違法性
前述の通り、健康で文化的な最低限度の生活を保障する生活保護制度において、本件保護基準改定による生活扶助の削減、廃止など、名目はともあれ、従来の保護内容に対して何らかの不利益な変更を行う場合には、それによる健康影響評価を慎重に行うべきことは、厚生労働省が本件保護基準改定を決定した時点では既に国際的にみれば当然のことであった。
特に、高齢者にとって本件保護基準改定で削減された費用で賄うことが予定されていた需要は、高齢者の身体的、精神的な健康に直接、間接に重大な影響を及ぼすものであり、ここでの身体的な影響には死亡率や要介護となることなど、生命身体に回復が出来ない非常に深刻で重大な影響を及ぼすものが含まれていた。
そして、所得水準の低下など社会的な要因が健康に重大な影響を及ぼすことを厚生労働省も十分に承知していた。
したがって、本件保護基準改定に当たって、生活扶助費が削減されても高齢者の健康を維持するために必要な特別需要にみあう支出が可能であるか、その削減による高齢者の健康に及ぼす影響を調査し、評価するべきであった。ところが、厚生労働省は本件保護基準改定に伴う健康影響に関する一切の調査を行わず削減を実施した。
このように、厚生労働大臣が、本件保護基準改定を決定する際に考慮すべきであった健康影響を考慮せずに本件保護基準改定を決定していることは、本件保護基準改定の判断過程で考慮すべき事情を考慮しなかったことにより、本件保護基準改定は裁量権の範囲を逸脱、濫用するものであって違法である。
4 結論
老齢加算最高裁判決の判断基準に基づき本件保護基準改定による被保護世帯の生活に看過し難い影響を及ぼしたか否かを検討するうえで、高齢者への健康影響について検討することは不可欠である。
そして、前記のＡＧＥＳ調査やＷＨＯ報告などの各種調査や知見からは、所得格差による健康影響が生じること、特に高齢者への健康影響が示されているのであり、本件保護基準改定により、特に高齢の生活保護受給者にとって重大な健康影響が生じる可能性がある。
他方で、厚生労働大臣は、本件保護基準改定による生活扶助費の削減に当たり、その高齢者の健康への影響は全く検討していない。
したがって、本件保護基準改定では、考慮すべき事項である高齢者への健康影響を全く検討せずに生活扶助費を削減した点で、厚生労働大臣の裁量権の範囲の逸脱、濫用は明らかである。
第3 デフレ調整の違法性について
本件デフレ調整は、平成20年以降のデフレにもかかわらず、生活扶助基準額が据え置かれたことにより、生活保護利用世帯の可処分所得が「生活扶助相当ＣＰＩ」の下落率4.78％分だけ実質的に増加しているとして、なされたものであるが、平成20年から平成23年までの生活扶助相当ＣＰＩの下落率4.78％をもって、平成20年以降のデフレによる「生活保護利用世帯の可処分所得の実質的増加」を示すものとはいえないから、本件デフレ調整は、「統計等の客観的な数値等との合理的関連性」や「専門的知見との整合性」に照らし、その判断過程に過誤・欠落があり、裁量権の範囲を逸脱、濫用したものであって、違法なものである。
【生活扶助相当ＣＰＩの問題点】
1 厚生労働省による算出方法
本件のデフレ調整は、平成20年以降のデフレにもかかわらず生活扶助基準額が据え置かれたことにより生活保護利用世帯の可処分所得が実質的に増加しているとして、「生活扶助相当ＣＰＩ」の下落率4.78％分の生活扶助基準の引下げが行われたものである。
その算出方法は、総務省から公表されている消費者物価指数を基に、その対象品目から非生活扶助相当品目を除外したうえで、「平成22年基準消費者物価指数の年報の「第7表－1 品目別価格指数（全国）」における、平成20年平均及び平成23年平均の全国の各品目別価格指数と、全国の各品目別ウエイトを用いて、「生活扶助相当ＣＰＩ」を算定し」、「平成20年平均の生活扶助相当ＣＰＩは「104.5」、平成23年平均の生活扶助相当ＣＰＩは「99.5」となった」ことから、平成20年から平成23年までの生活扶助相当ＣＰＩの下落率4.78％を算出したものである。
2 算出方法の違いによる算出結果
⑴厚生労働省による生活扶助相当ＣＰＩの算出方法は、平成20年の生活扶助相当ＣＰＩを求める際に、平成17年基準ではなく平成22年基準のウエイトが用いられている点で、総務省統計局が定める一般的な消費者物価指数の算出方法〈証拠略〉とは異なっている。
⑵生活扶助相当ＣＰＩについて、このような算出方法の違いがどのような結果の違いを生み出すのかについては、Ｆ・専修大学教授の意見書〈証拠略〉、もＧ・名古屋学院大学教授の意見書〈証拠略〉も試算しているが、その結果は同一であり、以下のとおりとなる。また、これはＨ・静岡大学大学院教授の意見書〈証拠略〉の試算結果とも一致している。
生活扶助相当CPI
総務省方式
厚労省方式
（試算）
H20年 104.5 101.8
H22年 100.0 ▲4.29％ 100.0 ▲1.77％
H23年 99.5 ▲0.50％ 99.5 ▲0.50％
H20 ～23年の
▲4.78％▲2.26％
変化率
3 消費者物価指数の設計と整合性のとれる算出方法ではないこと
⑴この厚生労働省による生活扶助相当ＣＰＩの計算方法について、Ｆ意見書は、次のとおり指摘している。
「平成23年の生活扶助相当ＣＰＩの算出においては、その品目構成・価格情報とウエイトがいずれも平成22年基準となっている。一方、平成20年の同ＣＰＩの算出については、品目構成・価格情報は平成17年基準にもとづき、ウエイトは平成22年基準を借りる形となっている。この結果、平成22年の家計支出が大きいものほど、平成20年の物価変動に影響を及ぼすという構造となっている」（2頁）。
一般に、「消費者物価指数の特定の項目を除去するという加工作業は、珍しいものではな」く、「生活扶助相当ＣＰＩの算出は、消費者物価指数から一部の項目を除外し、それを基準改定時点をまたぐような期間で観察しようとしている点で、そうした加工作業と同様の取り組みといえる」（3頁）が、総務省統計局が定めている一般的なやり方は、「旧基準の期間は旧基準の情報を用いて計算し、新基準の期間は新基準の情報を用いて算出した指数をそれぞれ比較するというもの」である。「この算出方法は、消費者物価指数の設計と整合性がとれるという点で理にかなっている。総務省は、基準時点をまたぐ消費者物価指数の扱いすなわち新旧接続の方法について、ホームページなどでも明示している。その考え方とは、各時点で推計された「物価変動の方向性」は維持して、新旧系列の連続性を保持しようとするものである」（4頁）。
これに対し、「生活扶助相当ＣＰＩは、個々の品目や分類については、新基準に接続された旧基準指数を用いているものの、旧基準の期間である平成20年において、新基準のウエイトを借りて指数を算出したために、全体としては「物価変動の方向性」が維持されなくなっている。その意味で、新旧接続の考え方からも結果的に乖離している」（4頁）。
したがって、「生活扶助相当ＣＰＩの算出方法は、平成20年の物価動向の把握においてウエイトの時点がずれており、消費者物価指数の設計と整合性のとれる算出方法ではない」（5頁）。
⑵また、被控訴人らが、生活扶助相当ＣＰＩの計算に当たり平成22年のウエイトを用いたのは「直近の消費構造を反映するため」としている点についても、Ｆ意見書は、「平成22年の消費支出ウエイトは、平成20年にとっては「未来のウエイト」であり、家計が平成20年の時点ではまだ経験していない経済環境の変化の影響を受けている。これを用いて平成20年の物価動向を計測することのデメリットは、大きい」（5頁）と指摘している。それはＦ意見書の「後述の計算にて具体的に明らかに」されているが、「平成20年の時点では、家計がまだ直面していない制度変更の影響を先取りして」、「その後に生じる、テレビのウエイト増大の影響が反映され」た結果、「生活扶助相当ＣＰＩで把握される物価動向は、生活保護世帯が直面した物価動向と明確に乖離するもの」（12頁）になってしまったという「デメリット」が「大きい」のである。
⑶また、被控訴人らが主張する「生活扶助相当ＣＰＩの算式について、ロウ指数の範疇にあるため、国際的にも認められた理論的根拠のある算式であるとの説明」についても、Ｆ意見書は次のように批判している。
すなわち、「ロウ指数は、ラスパイレス指数やパーシェ指数を含む固定バスケット型指数の一般型（上位概念）に過ぎないため、ロウ指数の範疇にあるならば、新たな算式を政策に適用してよいとするのは、やや議論に飛躍がある」、「そもそも、消費者物価指数の指数算式に関する議論は、米国ボスキン・レポートが米国ＣＰＩ（ラスパイレス指数）について批判を行ったことに端を発し、国際的に多くの議論が蓄積されてきた」のであって、「総務省統計局も、米国ボスキン・レポートの指摘が、我が国のＣＰＩに当てはまるか否かを詳細に検討し、複数の指数算式にもとづく推計値の比較」をして、「それらの算式の中で、ラスパイレス連鎖基準方式と中間年バスケット方式をＣＰＩの参考系列として公表することとした」が、「これらの指数は、いずれも学術的な根拠及び国際的な議論にもとづく、根拠ある算式であり、独自に加工したものではない」。したがって、「多くの指数算式が存在することをもって、任意の方法で算出してもよいと判断することはできない」（6頁）のである。
⑷さらに、「生活扶助相当ＣＰＩは、⒜平成20年を基準時点とし、平成22年を比較時点としたパーシェ指数と⒝平成22年を基準時点とし、平成23年時点を比較時点としたラスパイレス指数に分解できるとの説明もされてきたが」が、「ラスパイレス型もパーシェ型も、それぞれ確立した算式であるものの、両者を混合することは通常ない」（6～7頁）のであって、この点でも生活扶助相当ＣＰＩの計算方法には強い疑問を示している。
4 パーシェ指数による下方バイアス
⑴厚生労働省による生活扶助相当ＣＰＩの算出方法は、平成20年の生活扶助相当ＣＰＩを求めるのに平成22年基準のウエイトを用いたことにより、平成20年から平成22年までをパーシェ指数で求めたとの同じ計算をしていることになる。これに対し、Ｇ意見書やＦ意見書が試算した総務省統計局が定める一般的な消費者物価指数の算出方法は、平成17年基準のウエイトを用いて平成20年の生活扶助相当ＣＰＩを求めているので、これはラスパイレス指数によるものである。
⑵パーシェ指数の下方バイアスについては、Ｆ教授が同じくパーシェ指数であるＧＤＰデフレーターについて分析した前掲論文「ＧＤＰデフレーターの下落率はなぜ大きいのか？」〈証拠略〉で分かりやすく解説している。すなわち、「ラスパイレス指数とパーシェ指数は、①価格と数量が大幅かつ逆方向に変化し続けるＩＴ関連財のような財が存在し、②かつ基準時点から時間が経過するほど、乖離が大きくなる」が、「ＣＰＩはラスパイレス指数であり、ＧＤＰデフレーターや各需要項目のデフレーターはパーシェ指数である。したがって、個人消費デフレーターの下落幅がＣＰＩのそれよりも恒常的にやや大きいのは、基本的には、この指数算式の違いによる面が大きいと考えられる」（2頁右欄）と指摘している。
⑶また、Ｇ意見書は、この点を「代替バイアス」によって説明している（3頁）。Ｇ意見書が引用するマンキュー「入門経済学」〈証拠略〉は、「消費者物価指数の目的は、生計費の変化を測定することである」との立場から、「消費者物価指数は、一定の生活水準を維持するためには、所得がどれくらい増加しなければならないかを測ろうとするものである」が、「消費者物価指数は生計費の完全な尺度ではない」として、その第1の問題として「代替バイアス」をあげている。
それは、価格が変化したとき「消費者は相対的に安くなった財へと代替する」ので、「もし財のバスケットを固定して物価指数が算出されるならば、消費者の代替の可能性を無視することになる」ので、価格が上昇する場合には、「ある年から次の年にかけての生計費の増大を過大に評価することになる」（298 ～301頁）というものである。
マンキューは消費者物価指数としてラスパイレス指数を前提にしているので、ここでは「代替バイアス」としてラスパイレス指数の上昇バイアスが解説されているが、パーシェ指数の場合は、「代替バイアス」は下方バイアスとして現れる。「消費者物価指数マニュアル」〈証拠略〉も、「生計費指数」の解説において、「バイアスは、ラスパイレスを含む固定買い物かご指数が、定義により、相対価格の変化に応じて生産物の間のいかなる代替も許さないという事実の結果である。それ故、通常、「代替バイアス」と言われている。パーシェ指数は下方の代替バイアスを持つと考えられる」と解説している。⑷なお、Ｆ論文は、「ＧＤＰデフレーターに限らず、基準年から時間が経過することに伴うバイアスの拡大の問題は、基準時点をこまめに更新する連鎖指数にすれば緩和できる」と指摘し、「米国では、92年基準のＧＤＰデフレーターから、連鎖指数への変更を行っているほか、ＣＰＩについても、2002年7月分から、参考系列として連鎖指数を毎月公表している」ことを踏まえ、「連鎖指数は、ＩＴ時代における物価統計が目指すべき一つの方向であるように思われる」（4頁右欄～5頁左欄）と述べていた。そして、その後、我が国でも、ＧＤＰデフレーターは平成16年に固定基準年方式から連鎖方式に変更された。
この点につき、Ｇ意見書は、内閣府の経済社会総合研究所国民経済計算部「国民経済計算の実質化手法の連鎖方式への移行について」（平成16年11月18日）が、ＧＤＰデフレーターを連鎖方式に変更した理由として、「基準年から離れるに従って実質経済成長率が過大に評価される（例えば、コンピュータ等の価格低下の著しい品目の影響が過大に評価される）傾向がある」ことをあげていることを指摘し、「厚労省方式による生活扶助ＣＰＩは固定基準方式パーシェ指数であり、同様の弊害が生じている」（3頁）と指摘している。⑸このようなパーシェ指数の下方バイアスは、「価格と数量が大幅かつ逆方向に変化し続けるＩＴ関連財のような財が存在」する場合に大きくなる。そこで、厚生労働省方式による生活扶助相当ＣＰＩの大きな下落率をもたらしたのは、どのような品目のどのような値動きによるのかという点を、Ｆ意見書もＧ意見書も、寄与度分析を行うことで明らかにしている。
5 テレビやノートパソコンの影響が大きいこと
⑴Ｆ意見書は、平成20年から平成22年までの生活扶助相当ＣＰＩの変化率に対する寄与度をまず中分類項目で試算しているが、これによれば、以下のとおり、教養娯楽用耐久財の寄与度が際立って大きく、生活扶助相当ＣＰＩの下落率4.29％の半分以上を占めており、他方で、一般的な方法（総務省方式）ではこうした動きは確認できず、生活扶助相当ＣＰＩの大きな下落は「教養娯楽用耐久財の動きによってほぼ説明できる」（9～10頁）。平成20 ～22年の全体の変化率に対する寄与度（％）
厚労省方式総務省方式
光熱・水道▲0.49 ▲0.50 0.01家具・家事用品▲0.52 ▲0.34 0.19教養娯楽用耐久財▲2.72 ▲0.38 ▲2.35教養娯楽サービス▲0.21 ▲0.19 ▲0.01野菜・海藻 0.20 0.25 ▲0.05
出典：「訟務重要判例集データベース」（法務省）（https://shoumudatabasep.moj.go.jp/hanreiSearch/HanreiSearch）を加工して作成（加工：TaiLexi AI）。訟務月報70巻10号979頁。
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