東京地判　平成21年9月10日

１事案の概要

本件は，政府開発援助（ＯＤＡ）のうちの有償資金協力（円借款）によりインドネシア共和国のスマトラ島内に建設されたコタパンジャン・ダム（以下「本件ダム」という。）の建設に伴い，[1]居住地を強制退去させられたと主張するインドネシア共和国籍の者8396名（Ｘ1（原告）及びＸ2（原告）ら。以下「原告住民ら」という。）が人格権による原状回復請求権に基づき，Ｘ3（原告，インドネシア共和国環境フォーラム財団。インドネシア共和国法で認可されている財団法人）が本件ダム開発区域の自然の管理者としての権限又はインドネシア環境管理法38条２項に基づき，Ｙ1（国，被告）に対し，インドネシア共和国政府及びインドネシア国有電力公社（以下「ＰＬＮ」という。）への勧告（原状回復措置を行うことや住民に十分な補償を行うことなど）を，また，Ｙ2（被告，民間コンサルタント会社）に対し，インドネシア共和国政府及びＰＬＮへの勧告（原状回復措置を行うこと）を求め，[2]原告住民らが，Ｙ1に対して，Ｙ1は非自発的な移住に対する注意義務（後記３（３）参照）等を負っていたにもかかわらず，これを怠ったとして，国家賠償法（以下「国賠法」という。）１条１項又は不法行為による損害賠償請求権に基づき，Ｙ2に対して，Ｙ2は本件ダムの建設による水没地域及びその周辺に居住する住民及び自然環境に対する悪影響を生じさせず，悪影響の拡大を防止すべき注意義務を負っていたにもかかわらず，これを怠ったとして，不法行為による損害賠償請求権に基づき，Ｙ3（被告，独立行政法人国際協力機構）に対して，Ｙ3はＹ1と同様に非自発的な移住に対する注意義務を負っていたにもかかわらず，これを怠ったとして，不法行為による損害賠償請求権に基づき，連帯して，合計419億8000万円の損害賠償を求め，[3]Ｘ3が，被告らに対し，被告らのために本件ダムの建設によるインドネシア共和国の自然生態系の破壊を阻止し，破壊された自然生態系を回復する事務のために費用を負担したとして，インドネシア環境管理法38条２項に基づき，連帯して，費消した管理費合計559万0844円の支払を求めた事案である。

２本判決の要旨

本判決は，次のとおり判示して，Ｙ1に対する勧告請求に係る訴えをいずれも却下し，その余の請求についてはいずれも棄却した。

Ｙ1に対する請求に関する判決の要旨は次のとおりである。

（１）原告住民ら及びＸ3が求めるＹ1による勧告請求について

Ｙ1による勧告は，Ｙ1の行政権の行使として，インドネシア共和国政府及びその国有電力公社であるＰＬＮに対する外交交渉の一環として行われるべきものであるから，Ｙ1による勧告を命ずることは，Ｙ1に対してインドネシア共和国政府又はＰＬＮに対する外交交渉を義務付けるものであるということができる。そして，Ｙ1においてインドネシア共和国政府又はＰＬＮに対する上記外交交渉をすべきか否かは，我が国における国際情勢はもとより，国内の政治，経済及び社会状況等を総合勘案して決定すべき究極的な政治問題であることは明らかであって，裁判所において，Ｙ1による勧告を命ずることは，司法権の限界を超えるものというべきである。したがって，原告住民ら及びＸ3の，Ｙ1に対する勧告請求に係る訴えは，いずれも不適法として却下を免れない。

（２）原告住民らのＹ1に対する損害賠償請求について

円借款に関するＹ1の行為は，国賠法１条１項所定の「公権力の行使」に当たることは明らかではあるところ（民法上の不法行為が問題となる余地はない。），原告住民らの主張する非自発的な移住に対する注意義務の内容とされている住民の移住及び補償の問題は，インドネシア共和国政府の内政上の問題であるから，Ｙ1は，本件ダムによる水力発電及び関連送電線建設計画（以下「本件プロジェクト」という。）に当たって，インドネシア共和国政府の主権に属する原告住民らに対し，非自発的な移住に対する注意義務を負わない。

（３）Ｘ3の被告らに対する管理費の請求について

被告らに原告住民らが主張する義務違反が認められず，本件プロジェクトにおける被告らの行為がインドネシア共和国法に違反するものであることが立証されていないのであるから，その余の点について判断するまでもなく，Ｘ3の管理費の請求は理由がない。

３本判決の検討

（１）政府開発援助（ＯＤＡ）について

政府開発援助（ＯＤＡ）とは，政府資金による開発途上国に対する経済協力のうち，商業ベースのものと比べて開発途上国にとって有利な条件のものをいう。政府開発援助には，開発途上国に対して直接行われる二国間援助及び国際機関を通じて行われる多国間援助があるが，そのうちの二国間援助には，贈与である無償資金協力及び技術協力並びに政府貸付けである有償資金協力（円借款）がある。

円借款とは，政府開発援助のうち，開発途上国の要請により，開発途上国に対して元本及び利子の返済を前提として資金を供与する有償資金協力のことをいう。円借款は，開発途上国の経済発展の土台として不可欠である経済的，社会的なインフラの整備のための資金需要に対して緩やかな条件で対応すること及び開発途上国に対して返済義務を課すことによって開発途上国の開発に対する主体性を高め，自らの力で自立するための自助努力を支援することを目的とするものである。

（２）原告住民ら及びＸ3が求めるＹ1による勧告請求について

原告住民らは，人格権による原状回復請求権に基づき，Ｘ3は，本件ダム開発区域の自然の管理者としての権限又はインドネシア環境管理法38条２項に基づき，Ｙ1による勧告を求めたのに対し，Ｙ1は，Ｙ1による勧告は，我が国政府が外国の国家又は固有の法人に対して外交交渉の一環として行うものであるところ，このような外交交渉は内閣の職務の一つであり（憲法73条２号），行政権の行使そのものであるから，Ｙ1による勧告の請求は，その実質において，公法上の法律関係に関する訴訟としての当事者訴訟（行政事件訴訟法４条）であるということができ，このような行政権の行使又はその発動を求める請求を民事訴訟においてすることは不適法であると主張した。

本判決は，結論としては，原告住民ら及びＸ3のＹ1による勧告請求に係る訴えは，いずれも不適法として却下を免れないとしたものの，その理由については，Ｙ1による勧告は，Ｙ1の行政権の行使として，インドネシア共和国政府及びその国有電力公社であるＰＬＮに対する外交交渉の一環として行われるべきものであるから，Ｙ1による勧告を命ずることは，Ｙ1に対してインドネシア共和国政府又はＰＬＮに対する外交交渉を義務付けるものであるということができ，Ｙ1においてインドネシア共和国政府又はＰＬＮに対する上記外交交渉をすべきか否かは，我が国における国際情勢はもとより，国内の政治，経済及び社会状況等を総合勘案して決定すべき究極的な政治問題であることは明らかであって，裁判所において，Ｙ1に対してＹ1による勧告を命ずることは司法権の限界を超えるものであると判示した。

裁判所は，一切の「法律上の争訟」を裁判する権限を有するが（裁判所法３条１項），「法律上の争訟」に該当しないものについては裁判所の審判権の外に置かれる。この意味で同条１項の「法律上の争訟」の要件は，裁判所の司法審査権の限界を画す概念である。そして，これに当たるための要件としては，一般に，[1]当事者の具体的な権利義務ないし法律関係の存否についての紛争であること，[2]紛争が法令の適用によって終局的に解決できるものであること，さらに，[3]事柄の性質上司法審査に適しないような事情の存しないことが必要とされると解されている（篠田省二・最高裁判所判例解説民事篇昭和56年度219，223ページ）。

このうち[3]の要件を欠くとして同条１項の「法律上の争訟」に当たらず，司法審査権の範囲外になる場合としては，高度に政治性のある行為（統治行為）の当否の判断を要する場合や，自律的法規範を有する団体の内部規律の問題として自治的措置に任せられるべき紛争の場合が考えられるところ（篠田・前掲判例解説221，222ページ），統治行為に関する最高裁判所昭和35年６月８日大法廷判決（民集14巻７号1206ページ，苫米地事件）は，「直接国家統治の基本に関する高度に政治性のある国家行為のごときはたとえそれが法律上の争訟となり，これに対する有効無効の判断が法律上可能である場合であっても，かかる国家行為は裁判所の審査権の外にあり，その判断は主権者たる国民に対して政治的責任を負うところの政府，国会等の政治部門の判断に委され，最終的には国民の政治判断に委ねられているものと解すべきである。」と判示している。

本判決は，勧告請求に係る訴えの適否について，Ｙ1による勧告を命ずることは，Ｙ1に対してインドネシア共和国政府等に対する外交交渉を義務付けるものであり，Ｙ1において上記外交交渉をすべきか否かは究極的な政治問題であって，裁判所において，Ｙ1に対して勧告を命ずることは司法権の限界を超える旨判示していることからすれば，上記[3]の要件に該当するか否かを検討した上，事柄の性質上司法審査に適しないような事情が存するものと判断したと考えられる。

（３）原告住民らのＹ1に対する損害賠償請求について

原告住民らは，Ｙ1は，[1]国際基準に基づく行為準則（国際人権Ａ規約11条１項等），[2]政府開発援助が公金を用いて行われる行政活動であること，[3]我が国政府の政府開発援助によるプロジェクトにおける役割，[4]政府開発援助による問題の顕在化とＹ3のガイドライン，[5]被援助国の政治状況の各諸点を考慮すると，憲法上又は条理上，本件プロジェクトにおいて，その策定，準備，審査・借款交渉，調達，実施・監理，評価を行うに当たって，非自発的な移住に対する注意義務（[1]他の方法がある場合には非自発的な移住を採用せず，他の方法がない場合においても最小限のものにとどめること，[2]非自発的な移住が避けられない場合においても，移住住民が従前より生活を向上させることができるか，少なくとも従前の生活水準や収入を維持できるものとすること，[3]移住の計画・実施に際しては，現地住民を参加させること，[4]プロジェクトにより土地を奪われたり，他の資源に対して非公式の慣習上の権利を有している住民には，適切な土地，インフラや他の補償をすることを遵守すべき事務）を負っていたにもかかわらず，これを怠ったと主張した。

これに対して，Ｙ1は，円借款によるプロジェクトの主体は，飽くまで被援助国政府及び機関であるし，住民の移住という内政上の問題は，被援助国政府が責任をもって対応すべき事柄であって，Ｙ1の公務員が被援助国であるインドネシア共和国の国民である原告住民らに対して負うべき職務上の法的義務はないと主張した。

本判決は，Ｙ1が主張したとおり，原告住民らの主張する非自発的な移住に関する注意義務の内容とされている住民の移住及び補償の問題は，借入国政府の内政上の問題であり，Ｙ1は，本件プロジェクトに当たって，インドネシア共和国政府の主権に属する原告住民らに対し，非自発的な移住に対する注意義務を負わないとして，国賠法１条１項に基づく損害賠償請求を棄却した。

なお，原告住民らは，Ｙ1に対する損害賠償請求の根拠として，民法上の不法行為も掲げていた。しかし，円借款に関する国の行為が，外務省の所掌事務のうち，外務省設置法４条１号ハ（経済協力に係る外交政策に関すること），同条24号（政府開発援助全体に共通する方針に関する関係行政機関の行う企画の調整に関すること），同条25号（政府開発援助のうち有償の資金供与による協力に関する関係行政機関の行う企画及び立案の調整に関すること），同条26号（政府開発援助のうち技術協力に関する関係行政機関の行う企画及び立案の調整に関すること）に当たるものであることに照らせば，国賠法１条１項所定の「公権力の行使」に該当することは明らかである。本判決も同様の指摘をして，原告住民らの民法上の不法行為を理由とする損害賠償請求を排斥している。

（４）Ｘ3の被告らに対する管理費の請求について

Ｘ3は，被告らが行うべき本件ダムの建設に伴う自然生態系の破壊を阻止し，破壊された自然生態系を回復する事務のために費用を費消したとして，被告らに対し，インドネシア環境管理法38条２項に基づき，連帯して，費消した管理費の支払を求めた。

これに対して，Ｙ1は，日本国政府に本件ダムの建設に伴う自然生態系の破壊を阻止し，破壊された自然生態系を回復する事務を行うべき義務があったとの根拠はないと主張した。

本判決は，被告らに原告住民らが主張する義務違反が認められず，本件プロジェクトにおける被告らの行為がインドネシア共和国法に違反するものであることが立証されていないのであるから，その余の点について判断するまでもなく，Ｘ3の管理費の請求は理由がないと判示した。

４本判決の意義

本判決は，ＯＤＡによって実施された事業をめぐって被援助国の住民が日本国を被告として提起したという他に類例を見ない訴訟における判決として社会の耳目を集めたものである。また，判示内容としても，裁判所においてＹ1に対し原告ら主張に係る勧告を命ずることは，司法権の限界を超えるものであるから，Ｙ1による勧告請求に係る訴えは不適法であること及び被援助国の住民の移住や補償の問題は，当該国の内政上の問題で，我が国政府が原告住民らに対し法的義務を負わないことを判示した点において注目すべき裁判例である。本判決は，ＯＤＡの被援助国の住民との関係で国の行為が訴訟の対象とされた初めての裁判例として，今後の執務の参考になると思われることから紹介する。