災害対策特別委員会 第5号
法律案の審議部分（発言 97 以降）を収録しています。それより前の発言は国会会議録検索システムでご覧ください。
日本共産党の田村智子です。
首都直下地震対策の法案についてお聞きをいたします。
人口と建物が集中する地域で発生する首都圏直下地震は、二〇〇四年の被害想定でも全壊、火災焼失棟数が最大八十五万、死者数が一万一千人という未曽有の大災害として予想されています。こうした被害をでき得る限り抑える、住民の命と財産を守ることを最優先にした対策が求められていると思います。
ところが、この法案を見て私はちょっと驚きました。第一条の「目的」に、首都直下地震が発生した場合において首都中枢機能の維持を図るとともに、首都直下地震による災害から国民の命、身体及び財産を保護するためとあるんですけれども、全四十二条のうち、それでは、住民の命を守る、財産を守る、こういうことに密接にかかわるものは僅か二十一、二十二、二十三のこの三条、第五章に定める地方緊急対策実施計画の策定等しかないわけです。しかも、この中には特別措置と呼べるものはありません。法案のほとんどは政府の業務継続、首都中枢機能維持のための基盤整備や再開発のための特例、建築基準法の規制の緩和を行うという中身になっています。
これでは、首都圏直下地震対策とはとても言えず、むしろ首都機能維持のためとして首都圏の大規模開発のための特別措置法案ではないかと、こう思わざるを得ないと思うんですが、提案者の方にお聞きをいたします。
今先生御指摘の、住民の生命と財産を守り切るんだと、国家が生命と財産を保障するんだという御指摘、誠にごもっともだと思います。その上で、この法律の中身を若干御説明をさせていただきたいと思います。
今先生御指摘のように、諸計画制度が位置付けられておりますけれども、大きく二つに分かれております。中枢における対策を述べたもの、そして、緊急対策区域全域の対策を述べたもの、大きく二つに分かれております。その中枢にかかわるものは、「行政中枢機能の維持に係る緊急対策実施計画等」、第三章でございます。そして、「首都中枢機能維持基盤整備等地区における特別の措置」、第四章でございます。全域の活用が想定されるものは第五章と第六章、第五章は「地方緊急対策実施計画の作成等」、第六章は「特定緊急対策事業推進計画に係る特別の措置」でございます。
確かに、今先生御指摘のように、第五章は三条しかございません。しかし、これは第六章の特定緊急対策事業推進計画に係る特別の措置の規定と相まって緊急対策区域全域での首都直下地震対策の推進が図られるものと考えてございますので、委員御指摘の首都機能維持に限定された法律であるという御指摘は当たらないと考えておりますが、いずれにしても、政府がこの法律を受けて適切に対処することが肝要というふうに考えてございます。
今、この第六章の特定緊急対策事業推進計画、これも中身を読めばほとんど再開発のための規制緩和を規定しているのかなというような中身になっていまして、住民の命、財産を守ることとどうかかわるのかというのは、これ全く分からないような中身になっているわけですね。
じゃ、もう少し中身についてお聞きをいたします。
法案第七条、首都中枢機能基盤整備等地区ですね。これは、説明をお聞きしましたら、永田町、霞が関などを念頭に置いたものだと。まあ首都中枢機能ですから、この辺りですね、国会やら省庁がある辺りということはそうだろうと思います。この永田町、霞が関という地域は、東京都市計画霞が関一団地の官公庁施設として、建物の配置の方針などを含めて都市計画されています、既に。
さらに、国土交通省官庁営繕部は、社会資本整備審議会の答申を受けて、霞が関地区整備・活用方針というのを持っています。この整備・活用方針を見ますと、皇居や国会議事堂との均衡など良好な都市景観の形成、あんまり超高層を建てないとかという意味も含まれていると思います。危機対応を可能とする施設機能の確保、危機管理のために多様な開放的空間の整備などが盛り込まれていて、私はこれは非常に理にかなった方針だなというように思っています。
ところが、その永田町、霞が関を恐らく念頭に置いたこの首都中枢機能基盤整備、この地域は、十六条から十九条で開発許可の特例、土地区画整理事業の認可の特例、市街地再開発事業の認可の特例、道路占用の認可基準の特例、こういう特例基準を次から次へと設けているんです。今ある都市計画を言わば全く作り替えて、永田町、霞が関を非常に作り替えていくようなものになっていくんじゃないかということが危惧されるわけです。
しかも、法案第八条六では、民間ディベロッパー等が事業の提案を行えるようにしていて、それに伴う規制緩和も行うということが盛り込まれています。非常にこの永田町、霞が関の地区というのは、私は公益性の高い地域だと思います。これ民間がどんどん開発していくような地域ではないと思っていまして、むしろそういう開発に対しては規制を掛けることが必要じゃないかということも考えています。ですから、この法案に対しては非常に違和感があるんですね。
この場ではこの八条六項の提案の仕組みについてお聞きをしたいんです。なぜ、こういう公共性の高い地域に民間ディベロッパー等が事業提案を行えるという仕組みにしたのか、お答えください。
先生に違和感があると言われたことに私は違和感があるんですけれども。
むしろ、冒頭おっしゃっていただいたように、未曽有の大災害から、起こってはならない未曽有の大災害から首都機能を維持して国民の生命と財産を守るために、民間ディベロッパーの方々も含めて多様な方々に計画作りに参画をしていただき、また必要な事業を行うためにこの規定を設けたところでありまして、先生御存じのとおり、八条の六項、基盤整備等計画、そして二十四条のこれは四項だと思うんですけれども、特定緊急対策事業推進計画、これに提案することができる規定を設けさせていただいているところです。
この基盤整備等計画及び特定緊急対策事業推進計画のあらゆる制度の活用を促進することで、首都直下地震対策の一層の推進を図ることを目的として、趣旨として設けさせていただいているところです。
例えば、議員会館も建て直しました、省庁ももう中央合同庁舎がどんどんできて、これ耐震化は完成していると思ってもいいと思うんですよ。これ以上何を民間ディベロッパーを入れてやっていくのか。
法案の中身を見ますと、例えば帰宅困難者が一定期間滞在できる施設とか、あるいは備蓄の施設が必要だと。こういう施設は、例えば、これは民間主導でやると不採算になりますよね。だって、そこに人が集まっちゃったら、ますます帰宅困難者を増やしてしまうことになる。何か一時滞在の場所をつくったとしても、平時にそこを使っちゃ駄目だということになると思うんですよ。備蓄も、備蓄として使うことしかできないはずで、民間主導で果たしてそれが採算の取れるような事業になるんだろうかということは非常に疑問に思います。公共性の高い地域にそんな計画を求めるんだろうかと、それはむしろ国が責任を持って必要なことをやるべきじゃないか、これは指摘をしておかなければならないと思うんです。
更にお聞きをしたいのは、特定緊急対策事業推進計画、これも同様のような規定があるわけです。この特定緊急対策事業の方は、首都直下地震に係る地震防災対策の円滑かつ迅速な推進を図るための計画って非常に漠としていて、言わば何でもありのような感じなんですよ。そこにも民間等からの提案の仕組みが設けられている。こちらはもっと露骨で、特別措置の適用を受ける事業であれば何でもよいということになっちゃうんですね。そうすると、首都直下地震への対応を名目として民間ディベロッパーの開発事業がどんどん促進するということになりかねない。
ここでお聞きをしたいのは、第八条六項の提案をした者は、首都中枢機能維持基盤整備等協議会、このメンバーになれるのか、また二十四条四項の提案をした者、民間ディベロッパーなどが提案できると、そういう提案をした者は地震防災対策推進協議会のメンバー、構成員になれるのかどうか、これ、お聞きしたいと思います。
端的にお答えすれば、いずれも構成員となれるということを想定しております。
この基盤整備事業等若しくは特定緊急対策事業を実施する者、される方々ですね、また、これらの事業等実施に密接な関係を有する者、方々ですね、これは地方公共団体に対して、先ほど先生御指摘いただいたように、基盤整備等計画又は特定緊急対策事業計画に係る内閣総理大臣の認定を申請を提案することができる。こういった方々は、それぞれ首都中枢機能維持基盤整備等協議会及び地震防災対策推進協議会、この協議会の構成員となる旨を規定させていただいているところでありますし、また、この基盤整備事業等又は特定緊急対策事業を実施しようとする者だけではなくて、実施し又は実施すると見込まれる者も含めて協議会の構成員となることを想定させていただいております。
そのとおりなんですね。民間ディベロッパーなどが構成員になり得ると。しかも、これ規定を見ますと、この二つの協議会、これは開発の提案をした者、事業の実施者、こういう人たちが構成員として入っていない場合には、入れてほしいと要求もできる規定があります。その要求に対して、正当な理由がなければ計画を策定した地方公共団体は拒めないということにもなっています。これ、正当な理由というのはなかなか難しくて、反社会的団体だとか、そういうのでなければまず拒むことはできないというふうに思うんですね。そして、この協議会での協議が調えば、その結果を尊重する義務が今度は地方公共団体に課せられると。まさに民間主導で様々な開発が進んでいくような仕組みが何重にもつくられているというふうに言わなければならないと思うんです。
衆議院の議論の中では、国が定めた計画等に沿って行うからこれは大丈夫だということも言われているんですけれども、この間、この東京都で行われた様々な都市再生と言われる事業を見ても、それは国が言わば認めているような事業ばかりだと思います。その結果、どうなったか。超高層のマンションが次々と建てられる。その中には、さきの東日本大震災では地震の揺れと共振をしてしまって破断を起こしたようなマンションも出てくると。どんどん人口密集が広がる、昼間の人口もどんどん広がっていくと。もう一極集中どころか、それをどんどん加速させるようなことを、この間、現に民間ディベロッパーはこの首都圏でやってきた、このことをしっかり見なければならないと思うんです。
災害対策上、人口と経済の集中という大都市特有の課題、これをやっぱり本来解決していくためには、どんどん民間ディベロッパー主導にするのではなくて、逆に、これは本来規制を掛けていくような法案でなければならないと思うんですけれども、私が今言ったような危惧、大規模開発を促進する、そういうお墨付きを与えるものになるんじゃないのか、このことについてはどうお考えですか。
私、都市計画が専門なのでその観点から反論をしたいところでございますけど、今日は法律の議論でございますので、この法案で、今先生御指摘のことに対して、もう一度事実関係を整理させていただきたいと思います。
まず、先生御指摘の基盤整備等計画とか特定緊急対策事業推進計画につきましては、事業を実施しようとする者が、地方公共団体に対し、これらの計画について内閣総理大臣の認定を申請することについて提案できるというのが第八条第六項第一号、第二十四条第四項第一号、先生御指摘のとおりでございます。また、この認定を受けたこれらの計画に基づいて実施される事業については、それぞれ開発許可の特例、用途制限の特例が適用されると予定をしています。
しかし一方で、内閣総理大臣の認定を受けるには、緊急対策推進基本計画に適合するものであること、そして、基盤の整備などの円滑、迅速な推進や、地震防災対策の円滑、迅速な推進などに寄与するものであることなどの基準に適合することが必要であって、提案にかかわる計画について認定を受けることができないと見込まれる等の場合には、地方公共団体は申請しないこととすることもできると、提案があっても申請しないことができるということが規定をされております。このため、提案があってもその内容が、委員御指摘のような首都直下地震を名目にした大規模開発であって、首都直下地震対策として不適切なものであれば、認定基準を満たさないものとして認定を受けられず、各種法律の特例の適用は受けられないことになるわけでございます。
いずれにしても、この法律に基づく諸計画で、冒頭、先生御指摘の、首都圏に御在住の日本国民の生命、財産、そしてたまたまその瞬間にいらっしゃったツーリストの皆さんが全員助けられるように、全員避難できるように、そういう強いしなやかな首都を目指して適切に政府が対処いたしますことを監視することはこの国会の役割だというふうに感じております。
民間ディベロッパーなどの提案は、これ遅滞なくすぐに地方自治体は判断しなきゃいけないという規定があるわけですよね。そうすると、コストパフォーマンスが、むしろ自治体がいい案を出したりとか、それを検討して、これはこういう理由で不当だなんていう理由ができない限りは、これは申請を受け入れなきゃいけないという規定だってあるわけですよ。そういう意味で、私が言ったような指摘が全く当たらないということは当たらないんじゃないかというふうに言わなければならないと思います。
時間がないので次に進みますが、一方で、先ほども参考人質疑の中で一番強調された住宅の耐震化などの事前防災、これはこの法案の中で非常に不十分だなと思わざるを得ないんですね。地方緊急対策実施計画に様々な事項を定めることができるというふうになっているんですけれども、これ、では、特別措置法という名にふさわしく、地方緊急対策実施計画によって新たに関係都県は何か特別なことができるようになるということになるんでしょうか。
御質問ありがとうございます。
関係都県の知事が当該計画を定めることにより、首都直下地震が発生した場合に著しい地震災害が生ずるおそれがあるため、緊急に地震防災対策を推進する必要がある区域である緊急対策区域において、具体的に、いかなる対策をどのように講じ、例えば高層建築物や地下街、石油コンビナート等の補強などでございますが、首都直下地震が発生した場合に生ずるおそれがある著しい地震災害の発生をいかに防止し又は災害を軽減していくかが具体的に示されることとなります。
また、国は関係都県に対し、地方緊急対策実施計画の円滑かつ確実な実施に関し必要な情報提供、助言そのほかの援助を行うよう努めることとして、第二十二条においてしております。これらの措置により地方緊急対策実施計画に定められた施策の推進が図られることになると考えております。
施策はそうなんですけど、そういう新しいものはないんじゃないかと言わざるを得ないんですよ。
昨年、自民党が提出した法案、同じ中身の法案ですね、これの中では、地方緊急対策実施計画に対して交付金とか補助率のかさ上げという措置が具体に盛り込まれていたわけです。ところが今回の法案ではそれが入っていないと。だけど、衆議院のやり取りの中では、いや、それは被害想定が出たらできるようにするんだという、そういう御答弁もあったので、それは是非入れてほしいので、あえてここでは同じことはお聞きはいたしません。耐震化、不燃化の措置として一千億円を想定していたというような答弁もありましたので。
それでは、ここで防災担当大臣にお聞きをしたいんですけれども、では、こういう法案ができて、衆議院でそういう答弁もあったと、一千億円ぐらいの予算措置が必要だという答弁もあったと。被害想定が出たら当然、木密地域の耐震化や不燃化の促進など、新たな財政措置や法制上の措置、これ、とるということになると思うんですけれども、いかがですか。
木密地区における耐震化とか不燃化は極めて大切ですね、同感です。
従来から、耐震化にかかわる取組としては、住宅の耐震改修に関して補助を行う場合は国から社会資本整備総合交付金であるとか防災・安全交付金を活用して支援を行っていますね。実際、不燃化等にかかわる密集地域の改善整備の取組としては、延焼を遮断する効果のある例えば道路を整備するとか、避難路の確保とか、老朽建築物を除却をしていくとか建て替え、こういったものを社会資本整備総合交付金とか防災・安全交付金、こういったものを活用して支援を行っています。
今御指摘の、実際この法律ができたらどうなるのかと。これは政府による緊急対策推進基本方針であるとか地方による地方緊急対策実施計画などの作成、そしてその推進状況などを踏まえまして、じゃ、財政措置の在り方について、これは今後関係機関と調整の上、検討していくということになると思います。
そこで一番大切なのはやっぱりこの木密対策で、私、現実に板橋区、これは東京都ですから委員も御承知だと思いますけれども、大変首長さんが非常に先進的に取り組んでいますね。だから、そういう意味では、この木密対策を行うには首長の意欲とリーダーシップと、これ非常に重要なんですね。ですから、私は関係首長の行動力に期待をしたいと思いますし、そういった先進的な首長さんにはしっかり国としてもできるだけの支援をしていくということは当然のことだと考えています。
時間になっちゃいまして、一言だけ、済みません。
田村智子君、おまとめください。
答弁が大変御丁寧でちょっと質問を残してしまいましたが、この住宅の耐震については、耐震化そのものについては地方緊急対策実施計画の中に書いてなくて、耐震診断の促進にとどまっていると。私、ここでも非常に、一番求められていることが結局自己責任にされちゃっているんじゃないかということもこれ指摘をしなければならないと思います。
以上です。
私は、日本共産党を代表し、首都直下地震対策特別措置法案に対しては反対、東南海・南海地震特別措置法改正法案に賛成の討論を行います。
東京など首都圏においては、超高層ビル建設を柱とする都市再生などが進められ、一極集中の是正どころか新たな投資と開発が集中的に行われてきました。一方で、木造住宅密集地の住宅等の不燃化、マンションや雑居ビルなどの耐震化・老朽化対策は大きく立ち遅れています。首都直下地震対策は、このような首都圏の災害被害の拡大を招く具体的な課題を着実に解消することが求められています。
反対の理由の第一は、首都圏の居住地域である市街地の対策を地方自治体任せとしていることです。
法案は、首都直下地震が発生した場合に、国民の生命、身体及び財産を保護するため、緊急対策区域を指定し、指定が行われた関係都県知事は地震防災対策等に必要な事項を地方緊急対策実施計画として作成できることとし、国は情報の提供、助言等の支援を行うとしています。しかし、大規模施設の管理事業者への規制や指導権限、住宅耐震化に不可欠な支援措置などは一つもありません。災害対策基本法に基づく地域防災計画とは別に、新たに地方緊急対策実施計画を策定することの意味が問われることになります。
第二は、首都直下地震対策を名目にして、新たな大規模開発の根拠となりかねないことです。
基盤整備等地区の関係地方公共団体は、共同で都市基盤の整備、滞在者の避難道路や一定期間退避できる施設、水や食料の備蓄施設の整備などを盛り込んだ基盤整備等計画を作成し、内閣総理大臣の認定を受けることができるとされています。計画が認定された場合、都市開発法の開発許可を始め、面的整備にかかわる一定の規制を緩和することになります。これでは東京一極集中の是正どころか、大規模開発によって地震災害に対する脆弱さを更に増大させると言わなければなりません。
第三は、事業者、大手ディベロッパーの開発計画が首都中枢機能の維持を名目に促進される可能性が高いことです。
法案は、基盤整備等計画の作成及び実施の機関として首都中枢機能維持基盤整備等協議会を組織することとしています。その構成員として、基盤整備事業等を実施し又は実施すると見込まれる者、また作成しようとする基盤整備等計画又は認定基盤整備等計画及びその実施に関し密接な関係を有する者は自己を構成員として加えるよう申し出ることができること、さらに、正当な理由がある場合を除いて関係自治体は構成員として加えなければならないこととしています。また、これらの者は関係自治体に計画の認定申請を提案できるとしていますが、自治体は、その提案を拒否する場合はその理由を明らかにしなければならないとしています。大手ディベロッパーなどが自前の計画を提案すれば、その計画よりコストパフォーマンスなどの点で優れた計画がある場合を除いて自治体側が拒否することは困難と考えられます。
東京一極集中の是正とともに、住民の生命、財産を守るための予防対策こそ最優先に進めるべきことを要求して、反対討論を終わります。
他に御意見もないようですから、討論は終局したものと認めます。
これより採決に入ります。
まず、東南海・南海地震に係る地震防災対策の推進に関する特別措置法の一部を改正する法律案の採決を行います。
本案に賛成の方の挙手を願います。
〔賛成者挙手〕
全会一致と認めます。よって、本案は全会一致をもって原案どおり可決すべきものと決定いたしました。
次に、首都直下地震対策特別措置法案の採決を行います。
本案に賛成の方の挙手を願います。
〔賛成者挙手〕
多数と認めます。よって、本案は多数をもって原案どおり可決すべきものと決定いたしました。
なお、両案の審査報告書の作成につきましては、これを委員長に御一任願いたいと存じますが、御異議ございませんか。
〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
次に、参考人の出席要求に関する件についてお諮りいたします。
災害対策樹立に関する調査のため、参考人の出席を求め、その意見を聴取することに御異議ございませんか。
〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
出典：「国会会議録検索システム」（国立国会図書館）（https://kokkai.ndl.go.jp/txt/118514339X00520131120）を加工して作成（加工：TaiLexi AI）。発言者の氏名・役職は会議録の記載によります。国会答弁・附帯決議は法的拘束力を持つものではありません。