主文
本件控訴を棄却する。
控訴費用は控訴人らの負担とする。
事実及び理由
第一 控訴の趣旨
一原判決を取り消す。
二被控訴人らは,控訴人Ｘ1に対し,各自,金40万2900円及びこれに対する平成12年６月23日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
三被控訴人らは,控訴人Ｘ2に対し,各自,金40万2900円及びこれに対する平成12年６月23日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
第二 事案の概要
一事案の概要は,控訴人らの当審における主張を次項のとおり加えるほかは,原判決「事実及び理由」欄中の「第２事案の概要」に記載のとおりであるから,これを引用する。
なお,本判決においては,原則として原判決と同じ略語を使用する。
二控訴人らの当審における主張
１ 免許証の更新制度の違憲性
（一）控訴人らが免許証を更新した当時も,また,現在も,被控訴人財団法人全日本交通安全協会（以下「被控訴人全日本安協」という。）が,免許証を更新しようとする者に交付される「交通の教則」を事実上独占的に全国の都道府県の交通安全協会に販売し,都道府県の交通安全協会が各都道府県において事実上独占的に免許証更新手続の事務の委託を受けており,免許証更新制度の下で,交通安全協会や被控訴人財団法人東京交通安全協会（以下「被控訴人東京安協」という。）を含む全国の都道府県の交通安全協会は,不当に利益を独占している。また,「交通の教則」の価格や免許証更新手続の事務の「委託費」の適正さを具体的にチェックできる仕組みはない。
（二）以上のように交通安全協会が利権を独占できる状況となっているのは,警察機構とその天下り団体である各交通安全協会が協力し合って,不当な利益を生みだし続けるように,免許証更新制度を維持存続してきているからである。
特に,1993年改正の道路交通法施行に際しては,同年６月22日付警察庁交通局交通企画課長及び同局運転免許課長作成名義の各管区警察局交通担当部長,警視庁交通部長及び各道府県警察本部長宛文書（〈証拠略〉）によって,警察庁が全国の都道府県警察等に対して,被控訴人全日本安協が発行する「交通の教則」を含む講習用資料の値上げを連絡し,予算措置に遺漏がないようにとの指示を行っている。
また,警視庁交通部長,各道府県警察（方面）本部長及び各管区警察局交通担当部長（参考送付先）宛の警察庁交通局運転免許課長作成の1993年10月５日付取扱注意の事務連絡文書（〈証拠略〉）により,「免許関係事務の委託」について,委託先を都道府県交通安全協会とすることが一般的であることなどの指示等がなされている。
さらに,自動車の保管場所の確保等に関する法律が1991年７月１日から施行される直前に開催された全国警察本部交通規制担当者等会議において,警察庁交通規制課長が全国警察本部へ,「基本的に不当にならない限り,できるだけ県の安全協会に儲けてもらうというのが基本であります」等の指示をしていることからも（〈証拠略〉）,警察機構と交通安全協会との癒着構造が明らかである。
（三）免許証更新制度は,当初全くの任意であった更新時講習が,交通安全協会に委託されて事実上強制されるようになり,さらに,交通安全協会の収入を確保するために,更新時講習が法律上根拠付けられていったのである。
（四）以上のとおり,免許証更新制度は,警察機構及びその天下り団体である交通安全協会の不当な利益を確保するために,維持存続が図られてきているのであって,被控訴人全日本安協,被控訴人東京安協は,警察機構と協力し合って,不当な利益を得るために,交通の安全確保のための合理性があるかのように装って,現在の免許証更新制度の維持存続を図ってきているのである。
したがって,旧道交法に基づく免許証更新制度自体が憲法第29条に違反していると評価すべきである。
２ 旧施行令等の改正・制定行為の違法性
（一）原判決は,本件各手数料額の定めについて,行政機関に広範な裁量を認め,違法性を否定した。しかし,本件各手数料の額の定めは,国民に直接負担を強いる金銭の額を決定するものであり,国民の財産権に対する直接の侵害をもたらすものである。また,道路交通法は,本件各手数料について,明確に「実費を勘案して」その額を定めるべきであることを義務付けているから,その委ねられた裁量は厳格に拘束されていると解すべきである。本件各手数料の額を定めるに当たっては,一般的な行政裁量に基づく行政判断を行う場合のような法の目的に従った政策的判断は全く不要であり,単に必要となる実費を算定し,その算定結果に基づいて手数料額を決定するという手続が必要となるだけである。したがって,裁量逸脱の違法があったか否かの判断は,実費の捉え方,計算根拠,計算過程が合理的か否かにかかってくる。このような実費勘案に基づく手数料額の決定に当たっては,専ら被控訴人国において,合理的根拠に基づいて算定する義務があるのであるから,本件各手数料額の算定については,それによる国民の財産権に対する侵害が許される範囲内にあることを具体的に主張立証するべきである。しかし,原判決には,控訴人らが免許証の更新を受けた際の本件各手数料の額の定めについて,実費を勘案して定めた旨の被控訴人国による具体的な立証がないにもかかわらず,これを適法と認めた誤りがある。
（二）原判決は,当初の国家公安委員会規則の制定当時には,講習時間を30分,交通の教則の価格を158円程度とする実費計算がなされた可能性が高いとし,〈証拠略〉の算定方式に近い方式で実費が算定されたものと推認して,〈証拠略〉に基づき,優良運転者等講習手数料が定められたことを前提に判断をしているが,被控訴人国は,原審において,当初の国家公安委員会規則の制定当時に本件各手数料の額を決定した際の資料は既に存在しないと説明し,その算定根拠について一切具体的な証拠を提出しなかったのであり,結局被控訴人国は,控訴人らが免許証更新時に負担した優良運転者等講習手数料額について,「実費を勘案して」定めたとする具体的な根拠を主張立証できなかったのであって,その額の定めは違法といわざるを得ない。（三）更新手数料のうちの人件費の積算根拠について,被控訴人国は,免許証更新事務に要する標準的な事務処理時間の根拠すら具体的な主張をしていない。すなわち,控訴人らが更新手続を受けていた時間内に,どの程度の人数の職員がどの作業に従事していたか不明であり,控訴人らが更新時講習を受講した際に,どのように作業が行われたかも明らかにされていない。この点のみをもってしても,被控訴人国が更新事務に要する実費を具体的な根拠をもって算定したことの主張立証をしていないことは明らかである。
原判決は,控訴人らが免許証更新の際に必要とした処理時間が,控訴人らに限って特別に短時間であったかのような認定をしているが,実際の更新手続に要する処理時間としては,控訴人らが体験した時間がむしろ一般的な所要時間といえるのであり,原判決の上記のような判断は根拠がない。
原判決は,上記事務処理時間についての被控訴人国の主張を肯定するに当たり,更新事務が全国的規模で行われていること及び更新事務の処理を担当する職員の能力等の個人差のあること等を理由としているが,全国各地でどのような処理時間で更新手続が行われているかについては,被控訴人国により何ら具体的な主張もなされておらず,また,職員の能力が劣るために事務処理に必要以上に長時間を要する場合があることを前提として手数料額を算定することは許されない。
また,原判決は,原判決添付別紙１の表記載の人件費の部分を見てもその積算に当たって行政権に与えられた裁量の範囲を逸脱しているとすべき点は見当たらないとしているが,上記別紙１の表の記載のみから,実費を勘案した合理的な積算がなされているか否かを判断することは不可能である。
（四）更新手数料のうちの物件費等の積算根拠について,原判決は,被控訴人国の主張する上記別紙１の表記載の物件費等の部分を見てもその積算に当たって行政権に与えられた裁量の範囲を逸脱しているとすべき点は見当たらないとしているが,上記別紙１の表の記載のみから,実費を勘案した合理的な積算がなされているか否かを判断することが不可能であることは上記人件費に関する場合と同様である。被控訴人国の物件費等の積算根拠についての主張には合理性がない。例えば,被控訴人国は,適性検査用具購入費については,各適性検査用具の購入価格の主張もしておらず,免許証作成費のうち,光熱水費（免許証更新施設の光熱水費）については,単に金額を主張するのみで,免許証更新施設や光熱水費の内容について何らの主張もせず,他の項目についても,項目と金額の形式的主張をするのみで,具体的内容については何ら明らかにしていない。また,減価償却費の算定についても,その合理的根拠を説明することを放棄している。
（五）原判決は,優良運転者等講習手数料について,講習１回当たりの平均受講者数を７人として積算することが不合理であるとする理由はなく,原判決添付の別紙２の表の記載を見ても,行政権に与えられた裁量の範囲を逸脱しているとすべき点は見当たらないと判断しているが,上記別紙２の表に記載された内容は項目と金額のみであり,これらの記載から被控訴人国における裁量の逸脱の有無を判断することは不可能である。
第三 当裁判所の判断
一当裁判所も,控訴人らの請求はいずれも理由がないから棄却すべきものと判断する。その理由は,控訴人らの当審における主張に対する判断を次項のとおり加えるほかは,【判示事項１】原判決「事実及び理由」欄中の「第４当裁判所の判断」に記載のとおりであるから,これを引用する。
二控訴人らの当審における主張に対する判断
１ 免許証の更新制度の違憲性について
控訴人らは,控訴人らが免許証を更新した当時の旧道交法に基づく免許証更新制度が憲法第29条に違反する旨主張している。
控訴人らが免許証を更新した当時の免許証の更新制度の概要は,前記引用に係る原判決「事実及び理由」欄中の「第２事案の概要」２の（２）に記載のとおりであるところ,前記免許証の更新制度は,優良運転者の免許証の有効期間を５年,その他の運転者の免許証の有効期間を３年とし,（一）定期的に視力等の適性検査を行い,運転に必要な適性を失った者を排除し,あるいは眼鏡等の使用を義務付ける条件を付加することによりこれを是正して運転の適性を確保すること,（二）更新時に定期的に免許証の写真を新しいものにすることにより,免許証の所持人と免許証の名義人との同一性を識別できるようにするとともに,他人の免許証で運転することを防止すること,（三）更新時講習において定期的に安全教育を行うことにより,交通安全に必要な知識を補い,運転者の安全意識を高めること等を目的として制定されたものであり,このような免許証更新制度の趣旨,目的に照らすと,控訴人らの指摘する免許証更新の制度の存在理由には合理性があるというべきである。
また,旧道交法第92条の２は,上記のとおり,優良運転者の免許証の有効期間を５年,その他の運転者の免許証の有効期間を３年としているが,上記更新制度の趣旨,目的に照らし,上記の有効期間の定めにも合理性があるというべきである。
さらに,上記更新制度の趣旨,目的に照らすと,旧道交法第101条の３が免許証を更新しようとする者に講習を義務付けていることにも合理性があり,また,同法第112条が免許証を更新しようとする者に更新手数料の支払を義務付け,更新時に講習を受けようとする者に講習手数料の支払を義務付けていることは,免許証の更新又は更新時講習に係る公安委員会の事務の費用を償うためであり,それ自体合理性があるというべきである。
したがって,控訴人らの指摘する上記免許証の更新制度を定める上記の各規定は,いずれも憲法第29条に反しない。
控訴人らは,「上記免許証の更新制度は,警察機構及びその天下り団体である交通安全協会の不当な利益を確保するために,維持存続が図られてきているのであって,被控訴人全日本安協,被控訴人東京安協は,警察機構と協力し合って,不当な利益を得るために,交通の安全確保のための合理性があるかのように装って,現在の免許証更新制度の維持存続を図ってきている」旨主張するが,上記免許証の更新制度を定める規定がいずれも憲法第29条に反しないことは,控訴人らの上記主張事実の存否にかかわらず肯定することができるものであるのみならず,本件全証拠によっても,控訴人らの上記主張事実を認めることはできない。
したがって,控訴人らの前記主張は採用することができない。
２ 旧施行令等の改正・制定行為の違法性について
（一）控訴人らは,「原判決は,本件各手数料額の定めについて,行政機関に広範な裁量を認め,控訴人らが免許証を更新した際の本件各手数料の額の定めについて,実費を勘案して定めた旨の被控訴人国による具体的な立証がないにもかかわらず,これを適法と認めた誤りがある」旨主張する。
しかしながら,更新手数料及び講習手数料の額については,旧道交法第112条第８項は,「実費を勘案して政令で定める」と規定しているところ,同項が,上記手数料を定めることを政令に委ねた趣旨は,免許証の更新事務及び講習事務に必要な経費が期間の経過等によって変動することが予測されるとともに,免許証の更新事務が大量であることを考慮して,行政の簡素化,効率化の観点から,機動的,弾力的に手数料の額を定めることを可能にし,かつ,実際に免許証の更新事務に携わり,国会よりも現場に近い立場にあって手数料を積算する際の資料を収集,取得しやすい立場にある行政機関の判断を尊重するのが妥当であるとの考え方に基づいているといえることに照らすと,同項の「実費を勘案して政令で定める」とは,免許証の更新事務及び講習事務に必要な経費の額を算定すること及びこれを考慮した上で上記手数料の額を定めることについて,行政機関に一定の裁量を与え,その裁量により手数料額を定めることを認める趣旨であると解すべきである。
したがって,旧施行令第43条の改正並びに当初の国家公安委員会規則第２条及び旧国家公安委員会規則第５条第１項の制定又は改正が旧道交法第112条第８項の委任の範囲を超えて違法であるか否かについては,免許証の更新事務及び講習事務に必要な経費の額を算定すること及びこれを考慮した上で上記手数料を定めることについて,行政機関に与えられた一定の裁量を逸脱して上記施行令を改正し,又は上記規則を制定又は改正したといえるかどうかによって判断されるべきものであることは前記引用に係る原判決が適切に説示するとおりである。
また,旧施行令第43条,当初の国家公安委員会規則第２条,旧国家公安委員会規則第５条第１項を制定又は改正するに当たり,内閣又は国家公安委員会が免許証の更新事務及び講習事務に必要な経費の額の算定及びこれを前提とする手数料の算定についてその与えられた裁量の範囲を逸脱したということができないことは後記（二）以下に判示するとおりであるから,上記各規定がいずれも旧道交法第112条第８項による委任の範囲を超えたものであるということはできない。
（二）控訴人らは,「原判決は,当初の国家公安委員会規則の制定当時には,講習時間を30分,交通の教則の価格を158円程度とする実費計算がなされた可能性が高いとし,〈証拠略〉の算定方式に近い方式で実費が算定されたものと推認して,〈証拠略〉に基づき,優良運転者等講習手数料が定められたことを前提に判断をしているが,被控訴人国は,原審において,当初の国家公安委員会規則の制定当時に本件各手数料の額を決定した際の資料は既に存在しないと説明し,その算定根拠について一切具体的な証拠を提出しなかったから,原判決の上記認定判断には誤りがある」旨主張する。
ところで,（ア）控訴人Ｘ1が免許証を更新したのは,平成10年６月21日であり,控訴人Ｘ2が免許証を更新したのは平成12年２月９日であること,（イ）旧施行令第43条は,平成５年法律第43号（平成６年５月10日施行）による道路交通法の改正に伴う平成５年10月27日制定の平成５年政令第348号（平成６年５月10日施行）により改正された規定であり,これにより,それまで2800円と定められていた更新手数料が2200円に改定されたこと,（ウ）したがって,控訴人らが免許証の更新を受けた時点の更新手数料の額は2200円であったこと,（エ）また,上記旧施行令第43条は,更新時講習手数料を1700円を超えない範囲内において国家公安委員会規則で定める額とする旨規定したことから,平成６年２月25日,優良運転者等講習手数料を700円とする旨の当初の国家公安委員会規則第２条が平成６年国家公安委員会規則第４号として制定されたこと（平成６年５月10日施行）,（オ）したがって,控訴人Ｘ1が免許証を更新した時点の優良運転者等講習手数料の額は上記当初の国家公安委員会規則第２条が定める700円であったこと,（カ）当初の国家公安委員会規則は平成10年３月６日に制定された平成10年国家公安委員会規則第４号により改正され（平成10年10月１日施行）,旧国家公安委員会規則（「運転免許に係る講習に関する規則」）第５条第１項が設けられたが,この改正後においても,優良運転者等講習手数料は700円とされたこと,（キ）したがって,控訴人Ｘ2が免許証を更新した時点の優良運転者等講習手数料の額は上記旧国家公安委員会規則第５条第１項が定める700円であったこと,（ク）優良運転者等講習の時間については,平成６年１月20日制定の平成６年総理府令第１号（平成６年５月10日施行）により改正された旧施行規則第38条第11項によって30分と定められたことは前記のとおりである。
また,原判決掲記の各証拠,〈証拠略〉によれば,旧国家公安委員会規則第５条第１項により「700円」と定められた優良運転者等講習手数料についての積算根拠は〈証拠略〉に基づいていること,〈証拠略〉においては,講習時間を30分とした上で優良運転者等講習手数料700円を算出していること,そのうち資料費は326円となっており,その内訳は,適性検査用紙21円,道路交通法令に関する資料152円,自動車等の安全な運転に必要な実践的な知識や応急救護措置の方法等の内容を盛り込んだ資料90円及び当該都道府県における交通事故の発生状況その他の交通の実態を盛り込んだ資料63円となっていることが認められる。
他方,当初の国家公安委員会規則第２条制定当時の優良運転者等講習手数料の積算根拠を示す資料については,現存しないという理由で被控訴人国から提出されていないが,〈証拠略〉,被控訴人国において原本が保存されていないとしてその成立について「不知」との意見が出されている〈証拠略〉によれば,平成５年６月22日の時点で平成６年４月１日から「交通の方法に関する教則」について改訂価格を158円,一般の販売価格を280円とすることが予定され（〈証拠略〉）,かつ,平成５年８月９日の時点では,「交通の方法に関する教則」の単価を312円とした上で優良運転者等講習手数料を700円と算出しているようであるが,（〈証拠略〉）,〈証拠略〉記載の平成５年８月９日の時点における優良運転者等講習手数料（案）は,講習時間を20分とすることを前提として作成されたことがその記載自体から窺われるところ,その後平成６年総理府令第１号により道路交通法施行規則が改正され,優良運転者等講習の時間は30分と定められ,これを前提として当初の国家公安委員会規則が制定されたことは前記のとおりであり,以上の事実に照らすと,当初の国家公安委員会規則の制定の時点では,講習時間を30分とする実費計算が行われた可能性が強く,〈証拠略〉がそのまま実費計算の根拠として用いられたものとみることは困難というほかない。そして,以上の事情に照らすと,当初の国家公安委員会規則の制定に際しては,〈証拠略〉記載の優良運転者等講習手数料の算定方法に近い方法で実費計算がなされ,それを勘案して上記規則が制定されたものと推認することが相当であり,これと同旨の原判決の認定判断は正当として是認することができる。
（三）控訴人らは,「更新手数料のうちの人件費及び物件費等については実費を勘案した合理的な積算がなされているか否かについて被控訴人国による具体的な主張立証がない」旨主張する。しかしながら,〈証拠略〉によれば,被控訴人国の主張する免許証更新手数料の人件費及び物件費等の積算根拠の内容は,原判決添付別紙１の表記載のとおりであることが認められ,これによれば,人件費1387.50円の積算内訳は,運転免許関係職員の１秒当たりの単価1.25円,１件当たりの処理時間1110秒（内訳−申請受付103秒,免許台帳作成144秒,適性検査264秒,不適格者等の照会258秒,免許証作成252秒,交付等89秒）,物件費622.31円の積算内訳は,適性検査用具購入費39.70円,免許証作成費582.61円（内訳−光熱水費4.09円,備品消耗品費229.69円,印刷製本費78.42円,維持修繕費60.73円,電算費209.68円）となっている。また,人件費及び物件費とは別に,施設費（試験場建物の償却費・維持費）71.42円,通知費（人件費,物件費及び郵便料等）133.66円が算出され,これらから１人当たりの免許証更新手数料が2214.89円と積算され,これに基づいて免許証更新手数料の額2200円が定められているということができる。そして,以上の積算内容に照らすと,【判示事項２】更新手数料の人件費及び物件費等の積算が実費を勘案した合理的なものであることについて具体的な根拠がないとか不当な点があるということはできず,また,被控訴人国が,その積算に当たって,行政権に与えられた裁量の範囲を逸脱していると判断すべき点は見当たらないというべきである。控訴人らは,上記更新手数料の積算根拠について合理性がないことを縷々主張するが,本件全証拠をもってしても,被控訴人国が,上記の積算及び手数料の額を定めるに当たって行政権に与えられた裁量の範囲を逸脱していることを肯定することはできない。
（四）控訴人らは,「原判決は,優良運転者等講習手数料について,講習１回当たりの平均受講者数を７人として積算することが不合理であるとする理由はなく,原判決添付の別紙２の表の記載を見ても,行政権に与えられた裁量の範囲を逸脱しているとすべき点は見当たらないと判断しているが,上記別紙２の表に記載された内容は項目と金額のみであり,これらの記載から被控訴人国における裁量の逸脱の有無を判断することは不可能である」旨主張するが,〈証拠略〉によれば,優良運転者等講習手数料の積算根拠は,原判決添付別紙２の表記載のとおりであることが認められ,これによれば,１回当たりの講習時間を30分,講習１回当たりの平均受講者数を７人として,上記別紙２の表記載の各費目に該当する各金額を積算することにより１人１回当たりの講習手数料が664.82円と算定され,これに基づいて優良運転者等講習手数料の額700円が定められているが,講習１回当たりの平均受講者数を７人として積算していることに不合理な点があるとは認め難いし,また,上記の講習手数料の積算内容及びこれに基づいて定められた優良運転者等講習手数料の額についても不合理な点は見当たらず,したがって,これらの点について,被控訴人国が行政権に与えられた裁量の範囲を逸脱しているとすべき点はない。
（五）したがって,控訴人らの前記主張は採用することができない。
第四 結論
よって,原判決は相当であって,本件控訴は理由がないから棄却することとし,控訴費用の負担について民事訴訟法第67条第１項,第61条,第65条第１項本文を適用して,主文のとおり判決する。
（裁判官浜野惺持本健司竹内努）
出典：「訟務重要判例集データベース」（法務省）（https://shoumudatabasep.moj.go.jp/hanreiSearch/HanreiSearch）を加工して作成（加工：TaiLexi AI）。訟務月報49巻11号3111頁。
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