那覇地判　令和4年4月26日

１事案の概要等

沖縄防衛局は、沖縄県宜野湾市所在の普天間飛行場の代替施設を同県名護市辺野古沿岸域に設置するため、沖縄県知事から公有水面埋立法（以下「埋立法」という。）42条１項に基づく埋立承認処分（以下「本件承認処分」という。）を受けていたが、事後に判明した事情等によって埋立承認要件の一部である埋立法４条１項１号及び２号に規定する各要件（以下、それぞれ「第１号要件」及び「第２号要件」という。）が満たされなくなったことを理由として本件承認処分が取り消されたことから（以下「本件撤回処分」という。）、これを不服として国土交通大臣に対し、行政不服審査法に基づく審査請求をしたところ、同大臣は、本件撤回処分を取り消す旨の裁決（以下「本件裁決」という。）をした。本件は、名護市内に所在するいわゆるキャンプ・シュワブが設置されている区域のうち辺野古崎地区及びこれに隣接する水域の周辺に居住する住民であると主張する原告らが、本件裁決の取消しを求めた事案である。

なお、裁判所は、令和元年12月に弁論を終結したが、その後、Ｘ１ら15名のうち11名の訴えについて、弁論を分離した上で、令和２年４月13日、いずれも原告適格を欠くとして、当該訴えを却下する旨の判決を言い渡した（以下「令和２年判決」という。同判決は、そのまま確定した。）。

裁判所は、残るＸ１ら４名につき、口頭弁論を再開し、その後、本案前と本案の審理を並行したが、結論としては、残るＸ１ら４名についても、令和４年４月26日、いずれも原告適格を欠くとして、訴えを却下する旨の本判決を言い渡した。なお、令和２年判決と、本判決とでは、経年に伴う異動により、それぞれの口頭弁論終結時における裁判体を構成する裁判官全員が交代している。いずれの判決も、結論としては、本件裁決の取消しを求める法律上の利益がなく、原告適格を有しないと判断したが、特に着目すべきは、本件裁決が審査すべき対象や、それに伴い、本件裁決の取消しを求める原告適格の有無を判断するに当たって考慮すべき法律上の利益の範囲に関する説示部分である。

２本判決の要旨

本判決は、本件裁決が審査・判断すべき対象と、本件訴訟の原告適格を基礎づける法律上の利益について、要旨以下のとおり判示して、Ｘ１らの訴えを却下した。

⑴本件撤回処分は、本件承認処分には原始的な瑕疵がなく、本件承認処分がされた当時においては、それが適法かつ有効なものであったことを前提に、本件承認処分がされた後に新たに生じ又は判明した事由によって、本件承認処分が埋立法４条１項が規定する要件の一部を満たさない事態に至ったことを理由としてされたものであるから、本件承認処分がされた当時においては、同項が規定する要件の全てを満たすものであったことを当然の前提とするものであるということができる。

そうすると、本件承認処分が、本件撤回処分において同項が規定する要件を満たしていないとされた部分以外の同項が規定する要件を満たしていることは、本件撤回処分においても当然の前提とされているものと解すべきであり、本件撤回処分において同項が規定する要件を満たしていないとされた第１号要件及び第２号要件との関係についてのみ、本件撤回処分により、本件承認処分に係る法律関係の変動が生じたものと認められるから、本件撤回処分及びその取消しによって生じ得る本件承認処分に係る法律関係の変動は、同項１号及び２号が保護していると解される個別的な法律上の利益に係る変動のみであると認められる。

⑵したがって、本件各訴えにおける原告適格を有する者が有すべき「法律上の利益」は、埋立法４条１項１号及び２号が保護していると解される個別的な法律上の利益である必要があると解するのが相当である。また、これを前提とすると、審査庁である国土交通大臣は、本件撤回処分を不服としてされた行政不服審査においては、本件撤回処分において本件承認処分が埋立法４条１項が規定する要件のうちそれを満たさない事態に至ったとされる部分である第１号要件及び第２号要件についての当該判断の適否のみを審査すれば足りると認められ、本件撤回処分又はこれを取り消した本件裁決の適法性は、飽くまでも、第１号要件及び第２号要件との適合性のみによって決せられるものであり、本件撤回処分又はこれを取り消した本件裁決の適法性との関係で、同項３号以下の承認要件との適合性を問題とする余地はないと解される。

⑶そして、「国土利用上適正且合理的ナルコト」と規定する埋立法４条１項１号は、「其ノ埋立ガ･･･」と規定する同項２号及び「埋立地ノ用途ガ･･･」と規定する同項３号に照らすと、基本的には、一般的公益の観点から埋立ての可否を検討すべき旨を定める趣旨の規定であると解され、少なくとも環境の保全に関する個々人の個別的利益を保護する趣旨を含む規定であるとは直ちに解し難い。一方、同項２号は、埋立ての事業そのものによって生ずる可能性のある災害又は公害に起因する健康又は生活環境に係る著しい被害を直接的に受けるおそれのある個々の住民に対し、そのような被害を受けないという利益を個々人の個別的利益としても保護すべきものとする趣旨を含むと解するのが相当であり、そのような被害を直接的に受けるおそれのある者は、本件撤回処分を取り消した本件裁決の取消しを求めるにつき法律上の利益を有する者として、本件訴訟における原告適格を有すると解するのが相当であるが、本件においては、Ｘ１らが埋立事業によって生ずる可能性のある災害又は公害に起因する健康又は生活環境に係る著しい被害を直接的に受けるおそれがある者に該当するとは認められないから、その余の点を判断するまでもなく、Ｘ１らは、本件裁決の取消しを求めるにつき法律上の利益を有する者に該当せず、本件裁決の取消しを求める原告適格を有すると認められない。

３本判決の検討

⑴抗告訴訟のうち、処分又は裁決の取消訴訟の原告適格については、行政事件訴訟法（以下「行訴法」という。）９条が規定する。行訴法９条１項は、処分又は裁決の取消訴訟は、当該処分又は裁決の取消しを求めるにつき「法律上の利益を有する者」に限り提起することができると規定するところ、ここにいう「法律上の利益を有する者」とは、当該処分により自己の権利若しくは法律上保護された利益を侵害され、又は必然的に侵害されるおそれのある者をいうのであり、当該処分を定めた行政法規が、不特定多数者の具体的利益を専ら一般的公益の中に吸収解消させるにとどめず、それが帰属する個々人の個別的利益としてもこれを保護すべきものとする趣旨を含むと解される場合には、このような利益もここにいう法律上保護された利益に当たり、当該処分によりこれを侵害され又は必然的に侵害されるおそれのある者は、当該処分の取消訴訟における原告適格を有すると解されている（最高裁平成17年12月７日大法廷判決・民集59巻10号2645ページ、訟務月報55巻10号3053ページ）。また、Ｘ１らのように、処分又は裁決の名宛人以外の第三者について、行訴法９条１項にいう「法律上の利益」の有無を判断するに当たっては、同条２項が規定する考慮要素を踏まえる必要がある。⑵本判決は、上記の判断枠組みを前提としているが、本件裁決の取消しを求める原告適格の有無を具体的に検討するに当たって、前記２のとおり、本件承認処分において適合性を審査すべき承認要件の全てに関わる法律上の利益につき検討をするのではなく、実際に本件撤回処分及び本件裁決において審査・判断がされた承認要件の一部である第１号要件及び第２号要件に関わる法律上の利益についてのみ検討して、原告適格を判断した。⑶本件撤回処分は、当初の本件承認処分の要件の一部が事後的に満たさなくなったことを理由として、本件承認処分を事後的に取り消すものであるから、本件撤回処分に不服があるとしてされた審査請求において、審査庁が審査・判断すべき対象は、本件撤回処分の事由となった第１号要件及び第２号要件の適合性判断に限られることとなると考えられる。

行政庁が行政処分を行う際に審査・判断すべき対象については、抗告訴訟における訴訟物と違法事由との関係について論じた司法研修所編・改訂行政事件訴訟の一般的問題に関する実務的研究の142ページ以下が参考になる。

同書は、「一般に、行政処分は、その根拠法規において、主体、内容、手続、方式等の面で複数の処分要件（適法要件）が規定されており、行政処分が違法とされるのは、当該処分の根拠法規において定められた処分要件が充足されていないからであ」り（142ページ）、「各行政実体法規における処分要件の定め方をみると、行政処分は、複数の処分要件のすべてが充足されることを要件とする処分（以下、「第一類型の処分」という。）と複数の処分要件のうちの一つが充足されることを要件とする処分（以下、「第二類型の処分」という。）とに大別することができる」（143ページ）とした上で、「第二類型の処分においては、第一類型の処分とは異なり、行政庁は、すべての処分要件について審査し、これが充足されているものと判断して処分をしているわけではない」（149ページ）としている。そして、「酒販免許取消処分あるいは青色申告承認取消処分のように、行政実体法上被処分者に一定の法的地位が与えられていることを前提として、一定の事由の発生によりそれを剥奪するタイプの処分の多くは第二類型の処分であるということができよう･･･取消訴訟が行政庁の第一次判断権行使の結果としての処分の取消しを求めるものであり、第二類型の処分においては、行政庁がすべての処分要件の充足、不充足を判断して処分しているわけではない以上、この類型の処分について取消訴訟の訴訟物は、処分の違法一般であるとはいっても、根拠法規上の処分要件のうち行政庁が処分の際に第一次判断権を行使した処分要件（正確にいえば、取消訴訟の時点における後からの評価として第一次判断権を行使したとみることができる処分要件）の充足、不充足というべきであろう」（150ページ）としている。

本件承認処分によって、沖縄防衛局には、本件承認処分が対象とした公有水面につき、その埋立てを適法に実施し得る地位が付与されたが、本件撤回処分は、事後的に、公有水面の埋立承認要件の一部である第１号要件及び第２号要件が満たされなくなったことを理由としてされた処分であり、本件承認処分によって被処分者に付与された一定の法的地位を剥奪するタイプの上記「第二類型の処分」に該当する。この場合、行政庁（沖縄県知事）が、本件撤回処分をする際に第一次判断権を行使した処分要件は、第１号要件及び第２号要件の充足、不充足であり、本件撤回処分を取り消した本件裁決もその範囲で本件撤回処分の違法・不当につき審査・判断している。そうすると、本件訴訟の訴訟物は、本件撤回処分及びこれを取り消した本件裁決において審査・判断の対象とされた第１号要件及び第２号要件の充足、不充足に限られることになろう。本判決も、このような理解を前提としていたのではないかと思われる。

これに対し、本判決に先行する令和２年判決は、本件裁決が審査すべき対象と、本件訴訟の原告適格を基礎づける法律上の利益について、要旨、①当初の処分後に生じた事情により当該処分（先行処分）を撤回した処分（後行処分）を審査請求に基づき取り消す裁決は、先行処分後の事情も考慮して、新たに当初の先行処分と同様の効力を発生させるものであるから、その実質は、裁決時までの事情を考慮して新たに当初の先行処分と同一の処分を行うのと異ならず、審査庁は、当該裁決に際し、少なくとも後行処分において原処分庁が考慮した先行処分後の事情に照らして、後行処分において形式的に摘示された条項（埋立法４条１項１号及び２号）のみならず、他の条項を含む当該処分の処分要件全般が失われていることにならないかを、当該裁決時を基準として、改めて判断することを要するというべきであるから、このような裁決の取消訴訟における原告適格は、基本的に、先行処分の取消訴訟における原告適格と同様に判断するのが相当であるとした上で、②本件撤回処分及び本件裁決の根拠条文にとどまらず、埋立法４条１項各号全体を踏まえた上で、埋立行為又は埋立地の用途によって、災害又は公害に起因する健康若しくは生活環境に係る著しい被害を直接的に受けるおそれのある個々の住民に対し、そのような被害を受けないという利益を個々人の個別的利益としても保護すべきものとする趣旨を含むものと解するのが相当であり、そのような被害を直接的に受けるおそれのある者は、本件裁決の取消しを求めるにつき法律上の利益を有する者として、本件訴訟における原告適格を有するものと解するのが相当であるとした。このように、令和２年判決は、本件裁決の実質が、裁決時までの事情を考慮して新たに当初の先行処分と同一の処分を行うのと異ならないということを理由・前提として、本件裁決が本来審査すべき対象を当初の本件承認処分の承認要件の全てであるとしているが、かかる判断は、上記のとおりの行政処分における行政庁の第一次判断権との整合性に難があり、本件裁決が撤回事由に係る第１号要件及び第２号要件の適合性のみを審査・判断すべきであることや、実際にも第１号要件及び第２号要件の適合性のみしか審査・判断していないということとの乖離は否定できない。⑷また、この問題は、当初の先行処分に対する取消訴訟の出訴期間とも関わり得る問題であることにも留意する必要がある。当初の先行処分に対する取消訴訟の出訴期間が経過した後、先行処分について要件の一部が欠けたことを理由として撤回処分がされ、さらに、その撤回処分を取り消す裁決がされた場合に、その裁決の取消しを求める法律上の利益を有する者の範囲を、先行処分の取消しを求める法律上の利益を有する者の範囲と同一に解することは、処分の安定性の要請から設けられた出訴期間（行訴法14条）の制度を実質的に潜脱することにつながりかねない。つまり、そのような裁決の取消しを求める場合に、その取消しを求める法律上の利益を有する者の範囲を、先行処分の取消しを求める法律上の利益を有する者の範囲と同一と解した場合、撤回処分や裁決では審査・判断されなかったが、先行処分で審査・判断された事由との関係で原告適格を有するとする者の出訴が制限されなくなる帰結が生じ得る。

本件に即してみれば、埋立地の供用による影響・被害も考慮して原告適格及び違法性が判断されるべき本件承認処分についての出訴期間はとうに経過しているところ、それにもかかわらず、たまたま本件撤回処分及び本件裁決がされたことを契機に、その審査・判断外の事項である埋立地の供用による影響・被害を根拠に原告適格を肯定すれば、それは、実質的に、本件承認処分の取消しを求める訴訟の出訴期間とは関わりなく、当該取消しを求める訴訟と同じ帰結を求める訴えを提起することが法的に許容されることになるが、令和２年判決がこの点の問題について考慮した形跡はうかがわれず、その考えは明らかとはいえない。

⑸さらに、埋立地の供用による影響・被害が本件撤回処分及び本件裁決の審査・判断外の事項であったことからすると、これを根拠に本件裁決の取消しを求める原告適格を肯定したとしても、本案である裁決の違法性につき、原告が主張できるのは、自己の法律上の利益に関係のある違法に限られることからすると（行訴法10条１項参照）、原告は、いかなる違法事由を本案で主張し得るのか、という問題も生じると考えられるが、令和２年判決は結論としては本案前の判断にとどまるため、この点についての考えも明らかとはいえない。

⑹以上のとおり、審査請求がされた本件撤回処分について、審査庁が審査・判断すべき対象が本件撤回処分の事由とされた第１号要件及び第２号要件の適合性に限られることに照らすと、本判決は、結論を導くに当たり、相当な理由づけを示したものということができる。

⑺なお、本判決は、上記のとおりの本件の経緯、つまり、Ｘ１ら11名につき弁論を分離した上で、令和２年判決がされたこと、令和２年判決が第１号要件及び第２号要件のみならず埋立承認要件全般の関係で本件裁決の取消しを求める法律上の利益の有無を検討したこと、その後、Ｘ１ら４名につき口頭弁論が再開され、本案前の審理と本案の審理が並行して行われたこと等を踏まえ、傍論として、本件訴訟の原告適格を基礎づける法律上の利益について、埋立法４条１項３号以下が保護していると解される個別的な利益を含むという令和２年判決の見解を前提とした場合であっても、弁論分離後のＸ１ら４名の原告適格は認められない旨判示しているほか、本案の問題についても、本件裁決の違法性を判断する事由が当初の本件承認処分から本件撤回処分時までの事情に限られる旨や、行訴法10条１項の主張制限などについても判示をしているが、詳しくは判決文を参照されたい。

４本判決の意義

本判決は、事後に判明した事情等によって処分要件の一部が満たされなくなったことを理由として当初の行政処分を撤回する処分に対する裁決の取消訴訟というあまり例を見ない事案に関する原告適格について判示したものであり、今後の実務の参考になると考えられるので、紹介する。