主文
1 原告らの訴えを却下する。
2 訴訟費用は原告らの負担とする。
事実及び理由
第1 請求
沖縄県知事職務代理者から権限の委任を受けた沖縄県副知事が平成30年8月31日付け沖縄県達土第125号・同農第646号をもってした公有水面の埋立ての承認の取消処分を、国土交通大臣が平成31年4月5日付け国水政第13号をもって取り消した裁決を取り消す。
第2 事案の概要
沖縄防衛局長は、沖縄県宜野湾市内の住宅地域でアメリカ合衆国軍隊（以下「米軍」といい、同国を「米国」という。）海兵隊施設として使用されている普天間飛行場の代替施設建設等のため、公有水面埋立法（以下「埋立法」という。）に基づき、沖縄県知事から、平成25年12月27日付けで、同県名護市内のキャンプ・シュワブ辺野古崎地区及びこれに隣接する別紙2〈略〉の水域（同別紙〈略〉の図面中に赤線で囲んだ水域。以下「本件埋立海域」という。）に係る公有水面の埋立ての承認（以下「本件承認処分」という。）を得ていたが、沖縄県知事職務代理者から権限の委任を受けた同県副知事は、平成30年8月31日、本件承認処分は処分後の事情により違法な状態となったとして、本件承認処分を取り消した（以下「本件撤回処分」という。）。本件は、沖縄防衛局長が、本件撤回処分権限について沖縄県知事の上級行政庁であるとする国土交通大臣（裁決行政庁）に対し、同年10月17日、本件撤回処分の取消しを求めて、行政不服審査法（以下「行審法」という。）に基づくものとして審査請求（以下「本件審査請求」という。）をしたのを受けて、国土交通大臣が平成31年4月5日付けで本件撤回処分を取り消す旨の裁決（以下「本件裁決」という。）をしたため、本件埋立海域の周辺住民であると主張する原告らが、本件審査請求は行審法上許されないものであり、本件裁決は権限を有しない行政庁により行われた手続的に違法なものである旨や、本件裁決は実体的にも違法なものである旨を主張して、国土交通大臣の所属する被告国に対し、本件裁決の取消しを求めた事案である。
1 関連法令の定め
別紙3〈略〉のとおり。
なお、国の官庁のする公有水面の埋立てについて都道府県知事が埋立法42条1項に基づいてする承認は、国が本来果たすべき役割に係るものであって、国においてその適正な処理を特に確保する必要があるものとして法律に定められた第1号法定受託事務である（地方自治法2条9項1号、10項、別表第一、埋立法51条1号）。
2 前提事実（当事者間に争いがないか、後掲証拠（特に掲記しない限り枝番を含む。）及び弁論の全趣旨により容易に認定することができる事実）⑴本件承認処分
ア 沖縄防衛局長は、平成25年3月22日、①米軍海兵隊施設である普天間飛行場の代替施設（以下「本件施設」という。）の建設に供する飛行場用地約152.5ヘクタール及び②同建設の作業ヤード等に供する造成用地約4.6ヘクタールを確保する目的で、当時のＡ沖縄県知事（以下「Ａ元知事」という。）に対し、埋立法42条1項に基づき、別紙2〈略〉の「普天間飛行場代替施設」に係る水域及び「名護市辺野古地区地先」に係る水域（本件埋立海域）の公有水面の埋立ての承認を求めて、公有水面埋立承認願書を提出した（〈証拠略〉。以下「本件出願」という。）。本件施設は2本の着陸帯をＶ字型に配した軍用飛行場で、これらの着陸帯の滑走路長はいずれもオーバーラン長を含めて1800メートルである。
イ Ａ元知事は、平成25年12月27日付け沖縄県指令土第1321号・同農第1721号をもって、沖縄防衛局長に対し、埋立法42条1項に基づき、本件出願に係る公有水面の埋立て（以下「本件埋立事業」といい、本件埋立事業によって造成される埋立地を「本件埋立地」という。）は、同条3項により準用される（以下、同項による準用は、特に必要と認める場合を除き、摘示を省略する。）同法4条1項各号の要件を満たすとして、これを承認した（〈証拠略〉。本件承認処分）。
本件承認処分には留意事項が付されており、当該留意事項は、①工事の施工に関し、工事の実施設計について事前に県と協議を行うこと、②工事中の環境保全対策等に関し、実施設計に基づき環境保全対策、環境監視調査及び事後調査などについて県と協議を行うこと等、③供用後の環境保全対策等に関し、事業者である国は、米国政府と環境に関する特別な取決めを締結するなどの実効性のある方法により、米軍基地から派生する環境問題の未然防止と米軍基地周辺地域の生活環境及び自然環境の保全について万全を期すこと等、④添付図書の変更に関し、申請書の添付図書のうち、環境保全に関し措置を記載した図書等を変更して実施する場合は、承認を受けること、⑤その他として、埋立工事を竣功したときは、埋立法42条2項の規定に基づき、県知事に通知すること、をそれぞれ求めている（以下、上記の各丸数字に対応させて「本件承認処分留意事項1」のようにいう。）。
⑵本件承認処分の原始的瑕疵を理由とする取消しを巡る経緯
ア 平成27年10月13日、当時のＢ沖縄県知事（以下「Ｂ前知事」という。）は、同日付け沖縄県達土第233号・同農第3189号をもって、本件承認処分には、同法4条1項1号及び2号の要件を満たさない瑕疵があったなどとして、本件承認処分を取り消した（〈証拠略〉。以下「前件取消処分」という。）。
イ 国土交通大臣は、その所管する埋立法に係る法定受託事務の処理としての前件取消処分が違法であるとして、地方自治法245条の7第1項に基づき、平成28年3月16日付けで、Ｂ前知事に対し、前件取消処分を取り消すよう是正の指示をしたが、Ｂ前知事はこれに応じず、同法250条の13第1項に基づき、国地方係争処理委員会に対し、審査の申出をした。国土交通大臣は、同委員会が同法250条の14第2項に基づく審査の結果又は勧告の内容の通知をした後も、所定の期間内にＢ前知事が、上記是正の指示の取消しを求める訴えを提起せず、かつ、是正の指示に係る措置を講じないとして、同年7月22日、同法251条の7第1項2号に基づき、Ｂ前知事を被告として、当該不作為の違法の確認を求める訴訟を福岡高等裁判所那覇支部に提起したところ、同裁判所は、同年9月16日、Ｂ前知事が前件取消処分を取り消さないことは違法であることを確認する旨の判決を言い渡した。Ｂ前知事は、これを不服として上告及び上告受理申立てをしたが、最高裁判所は、同年12月20日、その上告を棄却する旨の判決（以下「最高裁平成28年判決」という。）を言い渡した。〈証拠略〉
ウ これを受けて、Ｂ前知事は、同月26日付け沖縄県達土第316号・同農第3698号をもって、前件取消処分を取り消した〈証拠略〉。
⑶本件承認処分の後発的瑕疵を理由とする再度の取消し（本件撤回処分）
ア Ｂ前知事は、本件承認処分後に判明した各種事情により、本件承認処分を取り消すことを予定しているとして、平成30年7月31日、沖縄防衛局長に対し、同年8月9日に聴聞の期日を開く旨の通知をした〈証拠略〉。
イ Ｂ前知事は、同月8日に死亡したが、地方自治法152条1項に基づく職務代理の下、同月9日、上記聴聞の期日は予定通り開かれた。
ウ 沖縄県知事第一順位職務代理者のＣ副知事（以下「Ｃ副知事」という。）は、同月16日から沖縄県知事選挙における当選人の告示の日の前日まで、「普天間飛行場代替施設建設事業に対する公有水面埋立ての承認の取消処分」に関する事務を、第二順位のＤ副知事（以下「Ｄ副知事」という。）に委任し、同月17日、その旨が沖縄県公報に告示された〈証拠略〉。
エ Ｄ副知事は、同年8月31日付け沖縄県達土第125号・同農第646号をもって、本件承認処分を取り消した（〈証拠略〉。本件撤回処分）。
本件撤回処分は、本件承認処分後の①土質調査によって、本件埋立海域のＣ護岸計画箇所の海底地盤が、本件承認処分時には想定されていなかった非常に緩い砂質土又は非常に柔らかい粘性土であること（以下「軟弱地盤問題」という。）が判明したこと、②地質学者の推定等によって、本件埋立海域のうち飛行場滑走路等の施設が建設される直下の海底の谷地形又は谷側壁の急斜面が活断層であること（以下「活断層問題」という。）が指摘されたこと、③2018年（平成30年）11月に更新された米国国防総省の飛行場・ヘリポートの計画と設計に関する統一施設基準書において、（米軍）航空機の安全な航行を目的として、飛行場の周辺空間に進入表面、水平表面等の高さ制限（以下「周辺高さ制限」という。）が設定されていること、④平成29年6月6日の参議院外交防衛委員会において、当時のＥ元防衛大臣が、緊急時における民間施設の使用の改善を含む返還条件について、今後米国側との具体的な協議やその内容に基づく調整が調わないようなことがあれば、返還条件が調わず、普天間飛行場の返還がされないことになる旨答弁したこと（以下「Ｅ大臣答弁」という。）等を踏まえたものであり、以下のとおり、本件承認処分が、「国土利用上適正且合理的ナルコト」（埋立法4条1項1号。以下「1号要件」という。）及び「其ノ埋立ガ環境保全及災害防止ニ付十分配慮セラレタルモノナルコト」（同項2号。以下「2号要件」という。）を満たさないものとなっており（2号要件判断理由中に本件承認処分留意事項2及び4の不履行を含む。）、また、事業者（沖縄防衛局長）に本件承認処分留意事項1の不履行があったことを理由とするものであった。
ア 1号要件を充足していないこと
ａ 軟弱地盤問題のため、地盤の液状化の危険性や圧密沈下等の可能性があると認められ、海底地盤の改良工事をするとなれば、工事に起因する濁り等によりサンゴをはじめとする海域生物等の生育に影響を与えるほか、本件承認処分時には想定されていなかった工事を要することになり、本件施設建設による普天間飛行場からの移駐を早期に実現できない。このことからすれば、本件埋立事業は、公有水面埋立承認審査基準（以下「承認審査基準」という。）における、「埋立てをしようとする場所が、埋立地の用途に照らして適切な場所といえるか」（以下「場所適切基準」という。）に適合せず、1号要件を充足しないと認められるに至っており、本件承認処分の効力を維持することが公益に適合しない事態が生じている。
ｂ 活断層問題が指摘されている箇所を海兵隊飛行場建設のための埋立地場所として選定することは、場所適切基準に適合せず、1号要件を充足しないと認められるに至っており、本件承認処分の効力を維持することが公益に適合しない事態が生じている。
ｃ 本件施設が完成して海兵隊飛行場として供用された場合、米軍辺野古弾薬庫地区内の弾薬倉庫、通信事業者及び電力会社の鉄塔、学校をはじめとする公共建築物、周辺地域の民家やマンション等、滑走路の中心から半径2286メートルの範囲における標高換算で約54.52メートルの周辺高さ制限に抵触する既存建物が周辺に所在する場所を飛行場建設のために埋立対象地として選定することは、場所適切基準に適合せず、1号要件を充足していないと認められる。周辺高さ制限は、旋回飛行等、低空飛行をする航空機の安全を確保し、航空機が安全に離着陸するために設けられているところ、周辺高さ制限に抵触する建築物があることは、住民の側からみれば、航空機の安全な航行を阻害するおそれのある建築物等があり、常に、航空機事故等による住民への被害が発生する危険性をはらんでいる。
ｄ 米国会計検査院の報告書で滑走路長が短いことは機能上の欠陥であるとされていること及びＥ大臣答弁によって、本件出願添付の埋立必要理由書において、沖縄県内では本件埋立海域への移設以外に選択肢がない理由の1つとされていた「滑走路を含め、所要の地積を確保」することができないことが明らかとなったことから、場所適切基準及び承認審査基準における「埋立ての動機となった土地利用に当該公有水面を廃止するに足る価値があると認められるか」（以下「必要性基準」という。）に適合していないと認められる。また、上記理由書で国外・県外への移設が適切ではないことの根拠とされた「普天間飛行場の危険性を早期に除去する必要があり、極力短期間で移設できる案が望ましいこと」との理由が成り立たないことが明らかとなったことからも、必要性基準に適合していないと認められる。本件承認処分後に上記理由書に示された埋立必要理由が成り立たなくなったことが判明したことにより、本件埋立事業は1号要件を充足していないと認められる。
イ 本件承認処分留意事項1の不履行
事業者は、工事の実施設計について事前に協議を行うことなく、平成29年2月7日に海上工事に、同年4月25日に護岸工事に着工し、本件承認処分留意事項1に違反（負担の不履行）をしたものと認められる。
ウ 2号要件のうち「災害防止ニ付十分配慮」の要件（以下「災害防止配慮要件」という。）を充足していないこと
ａ 軟弱地盤問題により、地盤の液状化や圧密沈下等の危険性があり、本件出願添付の設計概要説明書に示された安定計算の前提が覆滅しているものと認められ、承認審査基準における「埋立地の護岸の構造が災害防止に十分配慮」されているか及び「埋立区域場所の選定に関して、埋立地をその用途に従って利用するのに適した地盤となるよう災害防止につき十分配慮」されているか（以下「埋立区域災害防止基準」という。）に適合していないもので、災害防止配慮要件を充足していないと認められ、本件承認処分の効力を存続させることが公益に適合しない事態が生じている。
ｂ 活断層問題の指摘を受けている場所を埋立区域として選定することは、埋立区域災害防止基準に適合していないもので、災害防止配慮要件を充足していないと認められ、本件承認処分の効力を存続させることが公益に適合しない事態が生じている。
エ 2号要件のうち「環境保全ニ付十分配慮」の要件（以下「環境保全配慮要件」という。）を充足していないこと
ａ 本件承認処分時における審査結果で、本件承認処分留意事項2による県との協議の実施は、承認審査基準に照らし、工法、対策等を確実に実施させるために附すことが望ましいとして附された負担であって、本件埋立事業の実施継続に当たって環境保全配慮要件適合を充足するために必要なものである。工事中の環境保全対策等については、一部の護岸だけの環境影響を検討するのでなく、連続した一帯の護岸全体による実施設計に基づき環境影響を検討した環境保全対策等の提出が必要であるのに、事業者が、一部の護岸の実施設計に基づいて一方的に環境保全対策等を策定し、工事に着手したのは、本件承認処分留意事項2に違反したと認められ、これにより環境保全配慮要件の不充足が認められる。
ｂ ①本件承認処分後に策定したサンゴ類及びジュゴンに関する環境保全措置が適切でないほか、事業者は、②ジュゴンの餌場となる海藻草類に関して本件承認処分後に策定すべき環境保全対策等を策定せず、③本件出願時に添付した環境保全図書の変更・承認を得ないで、⒜同図書においては本件埋立事業の実施前に行うとしていたサンゴ類及びウミボッスの移植・移築を行わずに本件埋立事業の工事に着手し、⒝同図書に記載しない海上運搬の方法により傾斜堤護岸用石材を搬入し、⒞同図書において設置しないとしていた汚濁防止膜に類する環境影響のあるアンカー付きフロートを設置し、さらに、④環境影響予測評価及びその後の沖縄県知事による審査を経ないで護岸工事や埋立工の施工順序を変更した。事業者が、本件承認処分留意事項4に違反して、工事を強行していることにより、環境保全上の支障が生じることは明らかで、基幹的な環境保全配慮要件の事後的消滅に至っていると認められる。⑷国土交通大臣による本件撤回処分の取消し（本件裁決）
ア 平成30年9月30日に実施された沖縄県知事選挙の結果、本件撤回処分を支持する旨を公約したＦ沖縄県知事（以下「Ｆ知事」という。）が当選し、同年10月4日、当選人として告示された〈証拠略〉。
イ 沖縄防衛局長は、同月17日、国土交通大臣に対し、本件撤回処分の取消しを求めて、行審法2条及び地方自治法255条の2に基づくものとして審査請求をする（本件審査請求）とともに、行審法25条3項及び同4項に基づくものとして、本件撤回処分の執行停止の申立てをした〈証拠略〉。
ウ 国土交通大臣は、上記執行停止の申立てに基づき、同月30日付け国水政第44号をもって、本件審査請求に対する裁決があるまでの間、本件撤回処分の効力を停止する決定をした（〈証拠略〉。以下「本件執行停止決定」という。）。
エ 国土交通大臣は、本件審査請求に基づくものとして、平成31年4月5日付け国水政第13号をもって、本件撤回処分を取り消す旨の裁決をし（〈証拠略〉。本件裁決）、その裁決書は、翌6日、沖縄防衛局長に送達された〈証拠略〉。
⑸原告らの訴訟提起
原告らは、本件埋立海域から直線距離で5キロメートル以内の別紙4〈略〉の原告番号に応じた概ね各丸数字の位置（ただし、原告Ｘ4は原告Ｘ5と、原告Ｘ6及びＸ7は原告Ｘ14と、住民票上それぞれ同世帯であり、それぞれ⑤又は⑭の位置。また、原告Ｘ8の住民票上の住所は原告Ｘ6らの至近で、同別紙〈略〉の⑭と重なる位置。）に住民票上の住所を置く者であり、平成31年1月29日、本件執行停止決定の取消しを求める訴訟を提起したが、同年4月5日付けで本件裁決がされたことに伴い、同月19日、本件裁決の取消しを求める本件訴訟を提起した。なお、原告らは、上記の本件執行停止決定取消訴訟を、本件訴訟と弁論を併合して開いた令和元年5月23日の口頭弁論期日において取り下げた。〈証拠略〉
3 争点
⑴本案前の争点
原告らの原告適格の有無（争点1）
⑵本案の争点
ア 本件裁決の手続的適否
ア 沖縄防衛局長が行審法上の審査請求により本件撤回処分の取消しを求めることの許否（「固有の資格」（行審法7条2項）の解釈及び裁決行政庁の審査庁適格性）（争点2）
イ 本件審査請求の請求先の適否（争点3）
イ 本件裁決の実体的適否（争点4）
4 争点1（原告らの原告適格の有無）に関する当事者の主張
（原告らの主張）
⑴総論
行政事件訴訟法（以下「行訴法」という。）9条1項は、処分又は裁決の取消しを求めるにつき「法律上の利益を有する者」がその訴えを提起することができる旨を定め、同条2項は、この法律上の利益の有無を判断するに当たっては、当該処分又は裁決の根拠となる法令の規定の文言のみによることなく、当該法令の趣旨及び目的並びに当該処分において考慮されるべき利益の内容及び性質を考慮し、当該法令の趣旨及び目的を考慮するに当たっては、当該法令と目的を共通にする関係法令があるときはその趣旨及び目的をも参酌するものとし、当該利益の内容及び性質を考慮するに当たっては、当該処分又は裁決がその根拠となる法令に違反してされた場合に害されることとなる利益の内容及び性質並びにこれが害される態様及び程度も勘案すると定める。
この点、原告らは、いずれも、ａ市内の本件埋立海域周辺に居住し、日々の生活において本件埋立海域の豊かな自然を享受している者であり、以下のとおり、本件埋立事業により豊かな公有水面が消失することにより、あるいは本件埋立地が米軍飛行場として使用されることにより、埋立法及び同法の関連法令により法律上保護された生命、身体又は生活環境に係る被害を受けない利益を害される者として、本件訴訟の原告適格を有する。
⑵本件埋立地の米軍飛行場としての供用により、健康又は生活環境に係る被害を受けない利益
ア 関係法令による法益保護の趣旨
埋立法及びその関係法令である環境基本法、環境影響評価法、沖縄県環境基本条例及び沖縄県環境影響評価条例は、環境影響評価手続により作成された評価書に基づく環境保全措置を事業者に義務付け、また、許認可権者の埋立法4条1項1号ないし3号の要件判断を拘束し、あるいは影響を及ぼすことによって、対象事業の実施に伴い、環境基本法、沖縄県環境基本条例が定義するところの公害が発生することを防止することを、趣旨及び目的としている。
騒音、振動等による被害は、事業地の周辺の一定範囲に限定され、被害の程度が事業地に接近するにつれて増大するものであること、健康や生活環境に係る著しい被害にも至りかねないものであることからすれば、このような被害を受けない利益は一般的公益に吸収解消させることが困難である。埋立法4条1項1号ないし3号を含む埋立承認に関する規定は、騒音、振動等により、健康又は生活環境に係る著しい被害を直接的に受けない利益を個別的に保護する趣旨を含み、これらの被害を受けるおそれがある者には、埋立承認処分の取消訴訟における原告適格が認められる。
そして、本件裁決は、本件埋立承認処分の撤回処分の効力を取り消すものであり、埋立承認処分の取消訴訟における原告適格が認められる者については、かかる裁決の取消訴訟の原告適格が認められる。
イ 各原告の保護対象性
原告らは、「公有水面の埋立て又は干拓の事業に係る環境影響評価の項目並びに当該項目に係る調査、予測及び評価を合理的に行うための手法を選定するための指針、環境の保全のための措置に関する指針等を定める省令」（平成10年農林水産省、運輸省、建設省令第1号。以下「主務省令」という。）ないし沖縄県環境影響評価技術指針（以下「技術指針」という。）において、地域特性を把握すべきものとされている「対象事業が実施されるべき区域（以下「対象事業実施区域」という。）及びその周囲」（環境影響評価法5条1項3号）ないし「対象事業実施区域及び対象事業に係る環境影響を受ける範囲であると認められる地域」（沖縄県環境影響評価条例5条1項4号、5号）内、かつ、技術指針による航空機騒音、低周波音に関する調査地域内に居住し、また、本件出願時の環境影響評価（以下「本件環境影響評価」という。）において事業者が予測・評価した結果と比しても、加重等価平均感覚騒音レベル（ＷＥＣＰＮＬ）コンター（等値線）や、低周波騒音の影響が及ぶ予測地点、ピーク騒音のコンターの範囲内ないし近接する地域に居住する者である（ただし、普天間飛行場における現在の飛行状況において、米軍機が定められた場周経路をはみ出して飛行することが常態化し、訓練時間も守られていないことからすると、本件環境影響評価時の飛行経路の予測・評価には深刻な疑義があり、その結果から原告らの被害のおそれを制限的に理解すべきではない。）。
加えて、環境影響評価手続上、事業者は、「対象事業に係る環境影響を受ける範囲であると認められる地域」である「関係地域」（沖縄県環境影響評価条例14条2項）内において、準備書を縦覧に供し、公告し、縦覧期間内に準備書説明会を開催しなければならないなどとされるところ、本件環境影響評価手続における関係地域は、ａ市、ｂ村であって、原告らは、事業者が環境影響を受ける範囲であると認められる地域として自認する「関係地域」内に居住している。
以上からすれば、原告らはいずれも、本件埋立地の米軍飛行場としての供用により、生命、身体又は生活環境に係る著しい被害を直接的に受けるおそれがあり、かかる被害を受けない法律上の利益に基づき、本件訴訟の原告適格を有する。
なお、被告は、原告Ｘ14について、大学進学に伴い、大学近辺のｃ市で下宿をしていることから、住民票上の住所地であるａ市の実家には生活の本拠を置いていない旨主張するが、原告Ｘ14は、週末には実家に帰り、家事を手伝っている上、週末以外にも実家に頻繁かつ容易に行き来し、全生活の中心は実家にあることから、ａ市民として選挙権その他の行政サービスを享受するため、住民票上の住所を異動していない。したがって、同原告の住所地は、上記実家と考えるのが正当である。
ウ 関係法令の範囲に関する被告の主張について
これに対し、被告は、本件裁決は1号要件及び2号要件を欠くに至ったか否かを審査したもので、本件訴訟の原告適格は、本件裁決で問題とされた埋立法4条1項1号及び同項2号との関係で検討されるべきであるとした上、沖縄県環境影響評価条例は上記各号の関係法令に当たらず、同各号は、航空機の運航による騒音や低周波等によって健康又は生活環境に被害を受けない利益を個々人の個別的利益として保護していない旨を主張する。
しかしながら、原告適格は、客観的に、処分の根拠法が保護しようとした法益を有しているかによって判断されるものであって、当該事案において原告が主張する違法事由（ないし裁判所の審査可能性がある法要件）から逆算して判断されるものではない。原告の保護法益を根拠付ける法条についての違法事由を原告が主張しない場合には、原告適格を欠くとして訴えが却下されるのではなく、原告適格が認められた上で、行訴法10条1項又は2項の主張制限の問題と捉えられるべきものにすぎない。
また、行訴法9条2項では、規定の文言のみでなく、法令全体の趣旨及び目的を考慮するに当たって、当該法令と目的を共通にする関係法令の趣旨及び目的を参酌するとされているのであり、処分の根拠となる条文の規定ごとに関係法令の範囲が定まるわけではない。埋立地上の施設（いわゆる上物）の利用による健康又は生活環境に係る被害を受けない利益は、被告の主張に拠るならば、「埋立地ノ用途ガ土地利用又ハ環境保全ニ関スル国又ハ地方公共団体（港務局ヲ含ム）ノ法律ニ基ク計画ニ違背セザルコト」（埋立法4条1項3号。以下「3号要件」という。）により具体的に保護されることになろうが、埋立法という法令自体は、上物の利用により侵害されるおそれのある上記利益の保護をも、その趣旨及び目的としていることは疑いようがない。そして、本件埋立地における上物である本件施設（飛行場）は沖縄県環境影響評価条例の対象事業であり、同条例（及び沖縄県環境基本条例）は、当該対象事業について、環境影響評価手続等の結果をその事業に係る環境の保全のための措置その他のその事業の内容に関する決定に反映させ、評価書等に記載された環境保全措置を実施する義務を事業者に負わせることで、当該上物による公害の発生の防止を含めた環境保全を図ることを目的とするのであるから、埋立法と趣旨及び目的を同一にする関係法令であることは明らかである。
なお、1号要件自体も、当該埋立ての必要性及び公共性の高さと、当該埋立て自体及び埋立て後の土地利用が周囲の自然環境に及ぼす影響等とを比較考量する要件であり、国土交通省港湾局の見解に従った沖縄県の承認審査基準も、この見解に基づいて審査を行っている。
⑶エコツーリズム業を営む利益
ア 関係法令による法益保護の趣旨
埋立法の関係法令である環境基本法及び沖縄県環境基本条例において定義される公害には、「人の生活環境（人の生活に密接な関係のある財産並びに人の生活に密接な関係のある動植物及びその生育環境を含む。）に係る被害」が含まれるところ、エコツーリズム推進法は、エコツーリズム（観光旅行者が、自然観光資源について知識を有する者から案内又は助言を受け、当該自然観光資源の保護に配慮しつつ、当該自然観光資源と触れ合い、これに関する知識及び理解を深めるための活動。同法2条2項）が、「自然環境の保全」のための重要な意義を有することに鑑みて制定された法律であり、エコツーリズムについて諸施策を行うことにより、国民の健康で文化的な生活の確保に寄与することを目的とする（同法1条）。そうすると、同法も環境基本法、沖縄県環境基本条例と目的を同じくする埋立法の関係法令である。そして、エコツーリズム推進法においては、エコツーリズム業を保護する趣旨であることは明らかであり、これらの関係法令を総合的に解釈すれば、法は、環境影響評価手続を通じて、上記の「公害」の定義に含まれる被害を受けない利益を保護しており、エコツーリズム業の利益はかかる利益に含まれることは明らかである。
イ 原告Ｘ1及びＸ8の保護対象性
原告Ｘ1及びＸ8は、環境影響評価法及び沖縄県環境影響評価条例上、環境要素の変動が生じるおそれのある地域として定義され、現に事業者である沖縄防衛局がかかる地域として設定した地域内においてエコツーリズムを営んでおり、エコツーリズム業を行う法律上の利益に基づき、本件訴訟の原告適格を有する。
ウ 関係法令の範囲に関する被告の主張について
これに対し、被告は、エコツーリズム推進法が埋立法4条1項1号及び2号の関係法令に当たらないと主張するところ、これに対する反論は、前記⑵ウと同旨であるほか、エコツーリズム業を営む利益については、上物の用途のみならず、埋立てそれ自体によっても侵害されるから、1号要件ないし2号要件によっても保護される。
⑷埋立てによって生ずる生活環境の悪化により、健康又は生活環境に係る被害を受けない利益
ア 関係法令による法益保護の趣旨
法（埋立法、環境基本法、沖縄県環境基本条例、環境影響評価法、沖縄県環境影響評価条例）は、埋立てにより、生命、身体、生活環境（生活に密接に関連する財産、生態系を含む。）に係る被害を直接的に受けない利益を保護している。
イ 各原告の保護対象性
本件埋立海域周辺では、周辺住民が海産物を採ったり、日常的に島を憩いの場として利用したりするなど、海を利用することが多くあるが、現在の工法下で外海が汚染されれば、海の利用は著しく制限され、美しい景観も著しく害されるおそれも高く、景観が変われば、各種伝統行事も行えなくなり、国指定天然記念物である地層のある海岸への立入りが困難になるなどの悪影響が生じる可能性がある。
また、本件埋立事業により護岸が造成されれば、潮の流れが変わる結果、津波などの今までになかった災害が起きるリスクが高まるばかりか、軟弱地盤問題が護岸造成及び埋立てにどのような影響を及ぼすか全く予見し得ず、国の設計変更申請もなく工事が進めば、自然災害のみならず、工作物から生じる災害も起こりかねない。
護岸の高さが不十分なまま、本件埋立事業により、土砂の混ざった汚濁水がいまだ手の付けられていない外海に流れ出れば、水質汚染や景観の悪化、災害リスクの向上は避けられず、原告らの生活環境が悪化することは明らかである。中でも、災害リスクの向上は、原告らの生命、身体に著しい被害を直接的に及ぼすおそれがあるものであり、原告らは、まさに法が保護しているかかる被害を受けない利益に基づき、本件訴訟の原告適格を有する。（被告の主張）
⑴総論
裁決の取消しの訴えは、主観訴訟であり、裁決の取消しを求めるにつき「法律上の利益を有する者」に限り提起することができるとされるところ（行訴法9条1項）、ここでいう「法律上の利益を有する者」とは、当該処分又は裁決により自己の権利若しくは法律上保護された利益を侵害され又は必然的に侵害されるおそれのある者をいい、当該処分又は当該裁決の対象となった処分の根拠となる行政法規が、不特定多数者の具体的利益を専ら一般的公益の中に吸収解消させるにとどめず、それが帰属する個々人の個別的利益としてもこれを保護すべきものとする趣旨を含むと解される場合に、その利益が「法律上保護された利益」に当たり、裁決によりこれを侵害され又は必然的に侵害されるおそれのある者に裁決の取消しを求める原告適格が認められる。そして、その判断に当たっては、ア当該裁決の対象となった処分の根拠法規が当該原告が主張する被害の防止や利益の確保ないし保全をその趣旨及び目的としているか（保護範囲要件）、イ当該根拠法規が、当該被侵害利益を個々人の個別的利益としても保護する趣旨を含むか否か（個別保護要件）を検討し、これらが肯定される場合に、ウどの範囲の者が原告適格を有するのか検討し、当該訴訟の個別原告がその範囲の者に当たるか否かを判断していくべきである。
原告らの具体的主張立証のない利益が本件裁決の取消しを求める「法律上の利益」となる余地はないところ、以下のとおり、原告らがその利益として主張する①本件埋立地を利用することによって生ずる騒音・低周波によって健康又は生活環境に被害を受けない利益及び②エコツーリズム業を営む利益は、一般公益に吸収解消させるにとどめない個々人の個別的利益として保護する趣旨を含んでいない上、そもそもその被害が「直接的」なものでも「著しい」ものでもなく、本件裁決の取消しを求める「法律上の利益」とはなり得ない。また、③埋立てによって生ずる生活環境の悪化によって健康又は生活環境に被害を受けない利益については、原告らは、本件承認処分によって個々の原告らとの関係で具体的にどのような内容及び程度の被害が生じるおそれがあるのかを明らかにしていないから、原告らに同利益に基づく原告適格も認められない。
⑵「本件埋立地の米軍飛行場としての供用により、健康又は生活環境に係る被害を受けない利益」について
ア 保護範囲要件について
ある利益が裁決の取消しを求める「法律上の利益」に当たるか否かは、審査庁が裁決をする際に、保護すべきものとして考慮されるべき利益であるか否かによって決せられることになるところ、審査庁は、裁決において、裁決の対象となった行政処分が適法であるか否か等を判断するから、その際に法律上考慮すべき利益は、当該行政処分の根拠とされた個々の処分要件との関係で決まることになる。
本件裁決の審査対象となった本件撤回処分は、埋立法4条1項各号の要件を満たすとしてされた本件承認処分が、本件承認処分後に生じた事情によって1号要件及び2号要件を欠くに至ったことを理由としてされたものであるということができ（本件承認処分留意事項1違反が本件撤回処分の理由とされた点も、沖縄県知事の本件撤回処分前の聴聞時の意見及び本件審査請求時における弁明内容からすると、2号要件のうち災害防止配慮要件を充足しないことを理由としたものといえる。）、本件裁決においても1号要件及び2号要件のみが審理の対象となっている。したがって、本件裁決の取消しを求める原告らの原告適格は、原告らの主張する利益が1号要件及び2号要件の中で考慮される利益であるといえるか否かという観点から検討されるべきである。この点、原告らは、本件裁決において審理される処分要件が1号要件ないし3号要件であることを前提としているが、3号要件は、本件裁決において審理された処分要件ではない。
そして、1号要件は、埋立行為が可逆性に乏しい行為であることから、国土利用上の観点から適正かつ合理的な埋立てのみを許容することを通じて健全な経済発展に寄与することに目的があり、その文言が「環境保全」を含まないことからしても、埋立行為や埋立地の供用に係る環境保全それ自体を目的とするものでないと解されるから、環境影響評価法及び沖縄県環境影響評価条例は、同要件の関係法令に当たる余地はない。
他方、2号要件は、水面を陸地に変じる埋立てが少なからず埋立地及びその周辺の自然環境や生活環境に影響を与えることに鑑み、事業者に対して、埋立てに係る行為から生じる自然環境や人の生活環境への影響に十分配慮することを求めることで、その影響を低減させることを目的としたものといえ（ただし、環境影響評価法は、公有水面の埋立事業と埋立地の供用による事業は異なる事業であるとして、別個に環境影響評価することとしている。）、環境影響評価法による環境影響評価の対象となる第一種事業たる公有水面の埋立事業との関係において、同法は、同要件と趣旨及び目的を共通にする関係法令に当たる。しかし、沖縄県環境影響評価条例は、環境影響評価法の対象とならない事業のうち規模が大きく環境影響の程度が著しいものとなるおそれがあるものについて、その事業に係る環境の保全について適正な配慮がなされることを確保することを目的とするもので、同法の対象となる事業に係る環境の保全について適正な配慮がなされることを目的とするものとはいえないから、同法の対象となる第一種事業である本件埋立事業との関係で、同条例は2号要件の関係法令に当たらないというべきである。
なお、本件埋立地の用途は飛行場であり、沖縄県環境影響評価条例は、飛行場に係る環境の保全について適正な配慮がされることを目的とはしているものの（同条例2条2項1号、別表5項）、（埋立地の用途の環境保全について配慮すべきことを定めた3号要件を審理の対象としていない）本件裁決との関係では、同条例は、関係法令に当たらないというべきである。
イ 個別保護要件について
原告らは、埋立法の関係法令である環境基本法、環境影響評価法、沖縄県環境基本条例、沖縄県環境影響評価条例の目的を参酌して、1号要件ないし3号要件の目的を解釈すると、これらの規定の趣旨及び目的は、公害を防止することにあり、本件埋立地の供用（本件施設を離発着する航空機の運航）によって生じる騒音・低周波によって健康又は生活環境に被害を受けない利益は、一般的公益に吸収解消させることが困難なものであり、個々人の個別的利益として保護されるべきものである旨主張する。しかし、上記アのとおり、3号要件は本件裁決において審理された処分要件ではなく、2号要件及びその関係法令である環境影響評価法は、埋立行為そのものから生じる自然環境や人の生活環境への影響に配慮することを求めることでその影響を低減させることを目的としているものであって、1号要件ともども、埋立地の供用によって生じる騒音・低周波によって健康又は生活環境に被害を受けない利益を保護することを目的としていない。したがって、原告らの主張する上記利益は、埋立法4条1項1号及び同項2号によって個々人の個別的利益として法律上保護されていない。
ウ 原告らの要保護性について
ア 仮に、埋立法4条1項1号及び同項2号が、埋立地の供用による騒音・低周波によって健康又は生活環境に被害を受けない利益を保護する趣旨を含むと解し得る余地があるとしても、本件埋立地の用途は飛行場であり、その供用による被害の程度は、離発着路と居住地域との距離によって様々な程度のものが含まれる。したがって、埋立地の供用による騒音等によって健康又は生活環境への被害を受けない利益が個々人の個別的利益として保護されたものとなるためには、その被害が直接的なものであり、かつ、その被害の程度が著しいといえる程度のものであることを要すると解される。
イ しかしながら、本件裁決は、本件撤回処分を取り消して本件承認処分を回復させるものであるところ、本件埋立地に建設される飛行場の供用によって生じ得る生活環境の被害は、本件承認処分に基づく公有水面の埋立てから生じるものではなく、本件裁決の対象である本件撤回処分とは直接のつながりはないというべきである。当該飛行場の運用によって生じる騒音・低周波音による生活環境の被害は、本件裁決によって直接的に生じるものではないから、かかる被害は原告らの原告適格を基礎付ける利益とはなり得ない。
ウ また、原告らが本件施設から半径5キロメートル以内に居住しているだけでは、本件施設を離発着する航空機からの騒音・低周波による健康又は生活環境の被害の程度が著しいものとなることについて具体的な主張立証がされたことにはならない（なお、人の住所は、特段の事由のない限り、各人の生活の本拠を指すところ、原告X14については、大学進学に伴い、住民票上の住所地であるａ市の実家を出て、大学近辺のｃ市で下宿しているというのであるから、同原告の住所は同市にあると思われる。）。仮に原告らの主張が、本件施設から5キロメートルの範囲が沖縄県環境影響評価条例5条1項5号の「対象事業に係る環境影響を受ける範囲であると認められる地域」に含まれていることに依拠するものであったとしても、同地域は、事業者が、環境影響評価の最初の段階で、環境影響を受けるおそれがある地域を大づかみに選定するものであり、本件施設を離発着する航空機の騒音・低周波によって住民が受ける健康又は生活環境の被害が「著しい」ことを示す地域として選定するものではないから、その地域内に居住していることは、当該被害の程度が著しいことを推認させる事情とはならない。
そして、航空機騒音は、その発生持続時間が短く、一過性のもので、間欠的なことが特徴であり、その影響は、音の強さ（エネルギー）が、音源からの距離の二乗に反比例して減少する（距離減衰）ため、飛行場からの距離のほか、飛行形態や離着陸の別、方向等によって大きく異なる。さらに、本件施設のような防衛施設としての飛行場については、航空機の運航形態について一定性がなく、比較的多く飛行する日がある反面、ほとんど飛行しない日もあり、その周辺の航空機騒音の状況は日々変化することから、その周辺住民の健康への影響や生活妨害の程度を的確に捉えるためには、個々の住民、居住地ごとに多面的かつ具体的な検討を加える必要がある。このような特質を踏まえた航空機騒音の影響の評価方法が、ＷＥＣＰＮＬ（加重等価平均感覚騒音レベル）とＬｄｅｎ（時間帯補正等価騒音レベル）であるところ、環境省の環境基準は、専ら住居の用に供される地域の類型（Ｉ類型）で70ＷＥＣＰＮＬ（現在はＬｄｅｎで57デシベル）以下などとされている。そして、原告らが本件環境影響評価におけるコンター図の70ＷＥＣＰＮＬの線の外に居住していることになることからすれば、その騒音の被害は受忍限度を超えるものとは認められない。また、公共用飛行場周辺における航空機騒音による障害の防止等に関する法律や防衛施設周辺の生活環境の整備等に関する法律において最も低い補償や措置の対象となる第一種区域でも、75ＷＥＣＰＮＬ（現在はＬｄｅｎで62デシベル）以上とされているところ、前者の法律による区域区分は、飛行場周辺住民の原告適格の有無を区分けするための目安としても十分機能し得ると考えられる。さらに、上記のような航空機騒音の特殊性に照らし、その周辺住民の健康への影響や生活妨害の程度は、ピーク騒音レベルで評価すべきものではない。以上からすると、本件埋立地が供用されることによって原告らが受ける健康又は生活環境の被害の程度は、「著しい」とはいえない。
なお、低周波音については、その影響として、人体に関する心理的影響（圧迫感や振動感など）及び生理的影響（睡眠影響など）並びに建具等に関する物的影響（建具のがたつきや置物の振動、移動など）があるとされるが、環境省においても、現時点で環境基準が設定されておらず、寄せられた苦情が固定音源から発生する低周波音によるものかを判断するための目安として参照値が示されているものの、移動音源、かつ、短時間のみ曝露する航空機騒音に含まれる低周波音については確立した調査研究成果がない。そのため、沖縄防衛局は、本件環境影響評価において、安全寄りに評価するという見地から、固定音源についての研究成果を用いて、影響の出始める最小音圧の閾値（ただし、物的影響については個々の建具の共振特性も関係するので、これを超えたとしてもすべての建具にがたつきが生ずるものではない。）を基準として影響の程度を評価したものであり、原告らが、これらの閾値を超えるとされた予測地点に近接した地域に居住しているからといって、本件施設を離発着する航空機が発する低周波音によって原告らに生じる健康又は生活環境の被害が「著しい」とはいえないというべきである。
環境影響評価法及び沖縄県環境影響評価条例上の「関係地域」は、事業者が地方公共団体及び一般の市民から環境保全の見地からの意見を求めるために、当該事業の環境影響評価に係る情報を提供する範囲を示す概念であって、環境影響評価手続における手続的権利を特別に付与される住民の範囲を画しているものではなく、その地域内に居住する者らの生活環境に与える影響の程度とは切り離して、多様な人々の意見を収集するため広めに設定されていることが望ましいという観点から、沖縄防衛局は、本件環境影響評価の際、ａ市及びｂ村全体という極めて広範囲を関係地域としたものである。原告らがそこに居住していることは、原告らが受ける健康又は生活環境の被害の程度が著しいことを示すものではない。
エ 以上からすれば、本件埋立地の米軍飛行場としての供用により原告らが受けるとする健康又は生活環境の被害は、「直接的」なものであるとも「著しい」ものであるともいえないから、かかる被害を受けない利益は、個々人の個別的利益として保護されているとはいえず、本件裁決がこの利益を制約することを理由として、原告らの原告適格が認められることはないというべきである。
⑶「エコツーリズム業を営む利益」について
ア 保護範囲要件について
エコツーリズム推進法は、その目的規定や基本理念に照らすと、観光旅行者が自然観光資源について知識を有する者から案内又は助言を受け、当該自然観光資源の保護に配慮しつつ当該観光資源と触れ合い、これに関する知識及び理解を深めるための活動を「エコツーリズム」と定義して、これに関する施策を適切に推進することを通じて、自然観光資源の持続的保護、観光振興、地域社会・地域経済の発展及び環境教育の場としての活用を行うというもので、これらを調和したものとしてエコツーリズム施策を推進することを目的とするものであると解される。同法は、事業者に対して、埋立行為そのものから生じる自然環境や生活環境への影響に十分配慮させることにより、その影響を低減させることを目的とした埋立法4条1項2号とは目的を大きく異にするものであるから、埋立法の関係法令に当たる余地はない。
イ 個別保護要件について
エコツーリズム推進法が埋立法の関係法令に当たらない点をおくとしても、エコツーリズム業を営む利益は、管理者によって一般に開放されている海や河川等の公共用物を事実上利用することによって得られる反射的利益というべきものであって、原告らが自らの権利や利益として主張できる性質のものではない。埋立法は、同法5条各号に掲げる漁業権等一定の権利を有する者については、その権利を個々人の個別具体的な利益として法律上保護すべきものとする趣旨であると解される一方、同各号以外の公共用物を利用する利益については、その利益を専ら一般公益の中に吸収解消させるにとどめる趣旨と解される。
また、仮にエコツーリズム推進法が埋立法4条1項1号又は2号の関係法令に当たると解する余地があるとしても、同法にいう「観光事業者」の範囲は明確ではなく、エコツーリズム業を営む利益を、単なる一般公益としてではなく、個別的利益を特に保護していると解することは不可能である。エコツーリズム業を営む利益が原告らの原告適格を基礎付けるものとはなり得ない。
⑷「埋立てによって生ずる生活環境の悪化により、健康又は生活環境に係る被害を受けない利益」について
原告らは、本件埋立事業による水質汚染や景観等の悪化、災害リスクの向上のおそれを抽象的に指摘するだけで、それらを具体的に指摘して、それにより個々の原告らに生じ得る具体的な健康影響及び生活環境の変化の内容及び程度といった具体的な法律上の利益に関する主張・立証をしていない。また、原告らの居住する地域について、水質汚染、騒音等によって住民の健康又は生活環境に係る著しい被害を引き起こすことがないことは、本件環境影響評価において、いずれも環境保全の基準値を下回る予測であることからも明らかである。
原告らに上記利益に基づく原告適格は認められないというべきである。
5 争点2（沖縄防衛局長が行審法上の審査請求により本件撤回処分の取消しを求めることの許否（「固有の資格」（行審法7条2項）の解釈及び裁決行政庁の審査庁適格性））に関する当事者の主張
（被告の主張）
⑴本件審査請求の許容性
行審法7条2項は、行政機関が「固有の資格」で処分を受けた場合を同法の適用除外とするが、国の機関がここにいう「固有の資格」で受けた処分か否かは、一般私人が立ち得ないような立場において当該処分を受けたかどうかによって判断される。以下のとおり、国の受ける埋立承認の撤回は、一般に、私人が受ける埋立免許が撤回されるのと同じく、適法に公有水面の埋立てをなし得る法的地位・利益を失わせる法的効果を有するものであって、沖縄防衛局は、「固有の資格」でなく一般私人と同様の立場で本件撤回処分を受けたものといえるから、本件撤回処分について審査請求をすることができるというべきである。
⑵「固有の資格」の意義
ア 行審法7条2項が、国や地方公共団体等の機関が「固有の資格」において相手方となる処分については、同法を適用しないこととしている趣旨は、同法が国民の権利利益の救済を図ることを目的としていること（同法1条1項）に鑑み、このような権利利益の救済が問題とならないものについては、「固有の資格」で受けたものとして、行審法を適用しないこととしたことにあるものと解される。すなわち、国や地方公共団体については、ア一般私人と同様に、財産権等の権利利益の帰属主体となる一方、イ行政機関としての固有の行政権限を行使する主体としての立場にもなるところ、上記イのような行政権限の行使主体としての立場は、一般公益の保護を直接の目的とするものであり、一般私人が立ち得ない立場というべきものである。「固有の資格」とは、上記アの権利利益の侵害が問題にならず、上記イの一般公益を目的とする行政権限の主体として処分の相手方になった場合がこれに当たるというべきである。
上記の2つの立場に応じて、行政不服審査制度の対象となるか否かを識別することは、行訴法においても、国と地方公共団体が、ア一般私人と同様に権利義務の主体として権利利益の制約を受けた場合には主観訴訟の対象とする一方で、イ一般公益の保護を目的とする行政権限を行使する主体として権限の制約を受けた場合には客観訴訟（機関訴訟）の対象にしかならないとされている識別とも整合する合理的な理解である。
また、「固有の資格」という概念は、現行法上、行審法だけでなく、行政手続法（以下「行手法」という。）及び地方自治法においても用いられているところ、行審法及び行手法は、行政機関が「固有の資格」で処分を受けた場合にそれらの法律で定められた特定人の権利利益の保護を目的とする制度の利用を否定しているのに対し、地方自治法は、行政機関（普通地方公共団体）が「固有の資格」で処分を受けた場合には、法規の適用の適正ないし一般公益の保護を目的とする機関訴訟たる国の関与に関する訴えの利用を肯定している。このように、「固有の資格」の概念は、個人の権利利益の制約が問題とならない立場、つまり、一般公益の保護を直接の目的とする立場で処分を受けたことを意味するものというべきである。
一般的には、この「固有の資格」すなわち「一般私人が立ち得ないような立場にある状態」の判断のメルクマールとして、①法律上、処分の相手方が行政機関に限られている場合（ただし、行政機関が処分の相手方となる場合について特例が設けられているため、見かけ上は許認可等の対象が行政機関だけに限られているように見えるが、個別法を解釈すると、単なる用語変更にすぎず、一般私人と同様の立場に立つと解される場合を除く。）と、②当該法令が、当該処分の相手方に係る事務・事業について、行政機関が、自らの責務として処理すべきこととしている又は原則的な担い手として予定されている場合の二つが挙げられるが、この二つのメルクマールは、以上の解釈を前提としたメルクマールであると理解できるものである。
イ これに対し、原告らは、国等の機関の権利利益を制約する上記アの処分（いわゆる行政処分）の中に、行審法で救済されない「固有の資格」として受けた処分が存在し得ると解釈しているようである。しかし、そのような解釈は、国又は地方公共団体が、自己の権利利益を制約する処分を受けた場合に、行訴法に基づく訴訟提起をすることはできるが、行審法に基づく審査請求をすることはできないという事態を生じさせることになるところ、そのような事態において、司法救済のみが認められ、簡易迅速な救済手段である行政不服審査や行手法において保障されている重要な手続的機会（理由付記、告知聴聞・弁明の機会の付与等）を受けられないこととなる合理的理由を説明することは、できないか、極めて困難である。仮に、行審法が、国や地方公共団体については、簡易迅速な救済手段を認める必要がないという立法政策を採っているならば、国等の機関が受けた処分については一律に同法の適用を除外することになるはずであるが、行審法は、「固有の資格」で受けた処分に限定して同法の適用を除外しているのであるから、このような立法政策を採用したものでもないことも明らかである。
原告らは、都道府県が法定受託事務の処理として国の行政機関に何らかの処分をした場合において、関与法定主義や地方自治法に基づく関与の手続による是正が予定されており、国の行政機関が裁決によって当該処分の是正をしようとする場合には、国の関与に関する地方自治法上の制限を潜脱することができることになるところ、本件審査請求は、沖縄防衛局がその潜脱の意図で行ったものとして違法である旨も主張するようである。しかし、国の関与は、事務処理の統一性や適法性等の確保を直接の目的とするもので、国民の権利利益の救済を直接の目的としている制度ではなく、そのため、是正の指示及び代執行の前提となる勧告の対象は、直接国民の権利利益に変動を与える行政処分に限定されておらず、事務処理に利害関係を有する国民や事務処理をした都道府県の手続保障に関する規定等も置かれていない。これに対し、行政不服審査の対象は直接国民の権利義務を変動させる行政処分に限られ、その手続を開始するに当たっては行政処分に不服がある者からの審査請求が必要とされ、審査庁は、当該行政処分が違法な場合だけでなく、不当な場合にも行政処分を取り消すことができると解され、また、処分に利害関係を有する者に対する手続保障にも配慮された制度設計となっている。このように、地方自治法上の是正の指示及び代執行と行政不服審査制度は、それぞれの目的に応じて異なった制度設計がされているのであるから、両者を比較する前提を欠いており、行政不服審査制度が用いられることが地方自治法上の是正の指示及び代執行を潜脱するものであるなどとするべき余地はそもそも存しない。仮に、国の機関が審査請求をすることが、地方自治法上の是正の指示及び代執行を潜脱するものとして違法と評価されるとすれば、処分を受けた国の機関としては、行審法上の権利を行使できず、当該処分の根拠法令を所管する大臣が是正の指示及び代執行をするのを待つしかないことになって、不合理である上、国の機関も「固有の資格」に当たらない限り私人と同等に扱われていることとも矛盾することからすれば、沖縄防衛局が本件審査請求をしたことが、地方自治法上の是正の指示及び代執行を潜脱したものと評価される余地はない。
国や地方公共団体が一般私人と同様に権利利益の制約を受けたにもかかわらず、これについて行政不服審査による救済を認めない合理的理由はなく、むしろ、これを認めなければ、不当又は違法に制約された権利利益が救済されず、また、行政の適正な運営も確保することはできない。
⑶本件撤回処分の効果
ア そこで、前記⑵アの見地から、本件撤回処分の性質を検討すると、埋立法上、国は、都道府県知事から承認を得なければ公有水面の埋立てをなし得ないのであるから（同法42条1項）、公有水面埋立ての承認は、国に対して埋立てをなし得る法的地位・利益を与えるものであり、権利義務に直接具体的な法律効果を及ぼす行為としての処分であることは明らかである。そして、処分の撤回は、処分によって形成された法律関係を消滅させ、処分によって生じた権利義務の変動とは反対の権利義務の変動が新たに、かつ、直接具体的に生ずる法的効果を有する。
沖縄防衛局は、本件承認処分によって、適法に埋立てをなし得る法的地位・利益を得、これに基づいて本件埋立事業を実施していたところ、本件撤回処分によって当該法的地位・利益を失ったものであり、一般私人と同様に権利義務の制約を受けたものと評価することができるから、「固有の資格」でなく本件撤回処分を受けたものである。
イ これに対し、原告らは、埋立法が、国の特殊性を考慮して、国の機関等が行う埋立事業に対する埋立承認と国以外の事業者が行う埋立事業に対する埋立免許を区別して規定していることに照らすと、国の機関が埋立承認を受けた場合には一般私人と同様の立場で処分を受けたとはいえず、「固有の資格」において処分を受けたというべきであり、国の機関が埋立承認の撤回処分を受けた場合も、「固有の資格」において処分を受けたというべきである旨を主張する。
この点、確かに、埋立法においては、国が、公有水面を所有するとされていることや、事業主体の信用、資力、事業遂行能力、遵法性等の監督の必要性の点で、国以外の事業者とは異なることを踏まえて、国以外の事業者が受ける埋立免許に適用される規律の中に、国が受ける埋立承認に準用されていないものがある。しかし、埋立承認と埋立免許の効果は、適法に公有水面の埋立てをなし得る法的地位・利益を付与することに向けられているという点で共に全く同様であることや、その要件も審査基準も上記法的地位・利益の付与に向けて共通のものであることに照らすと、国が受ける埋立承認は、本質的には、一般私人を対象とした処分の特例として、一般私人と同様の立場で受けるものといえ、その撤回である本件撤回処分は、「固有の資格」でなく受けたものであるというべきである。
ウ さらに、原告らは、本件埋立事業は、日米両政府の合意を履行するために、沖縄防衛局が、閣議決定に基づいて、米軍に提供する普天間飛行場代替施設を建設する目的で行っている国家の事業としての性質を有するものであることに加え、米軍提供水域の公有水面の埋立てについて国のみが埋立承認の申請をすることができることに照らすと、沖縄防衛局は、「固有の資格」において本件承認処分を受けたといわざるを得ず、本件撤回処分についても「固有の資格」において受けたものといわざるを得ない旨主張する。しかし、国等の機関が「固有の資格」において処分の相手方となったといえるか否かは、専ら当該処分の一般的な法的性質に応じて判断されるものであるところ、原告らの指摘する上記の本件埋立事業の目的等は、埋立承認処分の法的性質とは関係しない個別事情であるから、「固有の資格」で処分を受けたか否かの判断に影響を与えないというべきである。
⑷本件審査請求における審査庁（裁決行政庁）の判断権
原告らは、行審法は、同法に基づく審査請求について、審査庁が原処分について中立・公正な立場から適正な審理をすることを求めているところ、国土交通大臣は、本件埋立事業を推進してきた内閣の一員であり、前件取消しの際には、閣議了解に基づいて、審査請求の手続よりも代執行の手続を優先していたことに加え、沖縄防衛局には国土交通省からの出向者がいることに照らすと、国土交通大臣は、本件審査請求について中立・公正な立場で判断することができない立場にあるのであるから、本件審査請求の判断権限を有しない旨主張する。
しかしながら、行政不服審査制度は、行政権内部における不服申立ての制度であるところ、行政機関が申請等に対する判断や処分を行うなど行政権の行使に関しては、一般に、申請者や処分を受ける者などの属性や行政機関との関係等によって判断主体が変更されることはされておらず、行政の責任主体において判断されるものであって、審査庁についても、裁判官の除斥・忌避及び回避のような制度は設けられていない。他方、行政権行使の主体は、法令に従って行政運営を行うものとして中立・公正に判断することが期待されており、そのような判断の公正性は、権利利益を侵害された者に司法救済の途が開かれるほか、長の公選制を始めとする任免の制度等によって担保されており、この点は、行審法における裁決等の決定においても同様である。国土交通大臣は、埋立法を所管する大臣である以上、地方自治法255条の2第1項1号に基づき、本件審査請求において審査庁となるところ、行審法は、上記のとおり、国土交通大臣が、審査庁としての職務から排除され、又は自発的に関与を避けることを許していないのであるから、国土交通大臣が審査庁として本件撤回処分について本件裁決をしたことは、行審法が当然に予定するものである。
そして、閣議決定は、内閣の重要政策に関する基本的な方針として決定されるものであり（内閣法4条2項）、個別の処分の法令適合性の判断を拘束するようなものではあり得ない。本件審査請求を受けた国土交通大臣は、沖縄防衛局の提出した審査請求書等や沖縄県の弁明書等を踏まえ、法令に従って、具体的な事実関係に照らして、本件撤回処分の取消しの要否を判断するものであり、このような個別的具体的判断は、閣議決定等から帰結されるものではなく、本件裁決に先立ち、本件撤回処分を取り消すことについて閣議決定や閣議了解がされた事実はない。
国土交通省から沖縄防衛局への出向者も、飽くまでも沖縄防衛局の職員として業務に従事しているのであり、国土交通省の職員として、本件審査請求に係る国土交通大臣の判断の形成過程に関与し、不当な影響を与えることもできない。また、当然であるが、本件裁決において本件撤回処分取消しの判断をするに当たって、そのような出向者がいたことは全く考慮されていない。原告らの指摘する前記の各事情は、本件審査請求における審査庁の中立性・公平性を損なうものではない。
（原告らの主張）
⑴本件審査請求の脱法性
行審法7条2項は、国の機関等に対する処分で当該機関等がその「固有の資格」において当該処分の相手方となるものについては、同法の規定は適用しないと規定し、「処分」であっても、それが国の機関等に対する処分である場合、当該「処分」の相手方が「固有の資格」において処分の相手方となった場合を、明確に行審法の適用除外としている。「処分」を受けたことから直ちに「固有の資格」に当たらないとする被告の主張はおよそ成り立ち得ず、「処分」を受けたことを前提として、当該「処分」が「固有の資格」の立場を有する相手方に対してなされたか否かが別途問題となるものであり、沖縄防衛局が単に「処分」を受けたことから直ちに一般私人と同様の立場にあるとして、本件撤回処分について本件審査請求をすることができるとする被告の主張は、行審法の条文に正面から背馳するものである。以下のとおり、そもそも沖縄防衛局は、本件撤回処分について行審法に基づく審査請求をなし得る立場にない。
⑵「固有の資格」の意義
ア 行審法7条2項の「固有の資格」の意義については、同法が国民の権利利益の救済を図ることを目的としていること（同法1条1項）からすれば、一般私人では立ち得ず、国の機関等であるからこそ立ち得る立場を意味すると理解される。具体的には、①処分の名宛人が国の機関等に限定されているような場合や、②処分の名宛人が国の機関等に限定されていない場合であっても、当該法令上、当該処分の相手方に係る事務・事業について、国の機関等が、自らの責務として処理すべきとか、原則的な担い手として予定されている場合には、その行政主体たる地位が特に着目されていると考えることができ、一般私人が任意に行う場合とは事務・事業を実施する背景が異なることから、一般には「固有の資格」によって処分の名宛人となっているものと考えられる。
イ これに対し、被告は、「固有の資格」は、主観争訟と客観争訟を識別するための概念であり、問題となっている処分がいわゆる「行政処分」であれば、「固有の資格」を有していると解する余地はない旨主張し、上記アの原告らの主張によれば、「行政処分」を受けたにもかかわらず、抗告訴訟は提起することができるが行政上の不服申立てはできない場合があることになって、不当であるなどと主張する。
しかし、法律上の争訟である限り、司法救済は憲法上の要請であるのに対して、行政権の作用に属する行政上の不服申立ての制度は、憲法が制度設計を明示していない立法政策の問題であって、行審法及び行手法において、行訴法と異なり1条に立法目的規定が存在しているのも、立法政策に基づく制度であるため、どのような目的で当該制度が作られているのかを明示しておくことが、解釈の指針としても重要であると考えられたことによる。司法権の本質に根差す行政訴訟の対象である行政処分の範囲と、立法政策にすぎない行審法上の審査請求制度の対象である行政処分の範囲は、異なって当然であり、被告の主張は、これらが同一であるべきとする前提においてそもそも誤っている。
「固有の資格」の概念が登場したのは、訴願法に代えて行政不服審査法（昭和37年法律第160号。以下「旧行審法」という。）が制定された際、教示について規定した同法57条4項に置かれたのが最初であるが、教示の規定に限らず、旧行審法自体が自治体等には適用されないと解されており、それは、当事者が行政主体である場合には、行政訴訟で問題を解決すれば足り、特別に行政内部で迅速に解決して私人の権利保護を図る必要性は乏しいと考えられていたことによる。その実質的根拠は、旧行審法1条1項の目的規定であるが、同法54条4項もその解釈上の手掛かりとして援用されていた。その後、行手法及び地方自治法に「固有の資格」の語が導入されたのも同義であり、「固有の資格」があるとされれば、行審法の適用は除外され、同法に基づく審査請求はできない一方、地方自治法245条の7以下の規定に従って、法定受託事務について関与の手続をとることができるものである。
すなわち、地方自治法は、法定受託事務について、狭義の自治事務とは異なり、関与の仕組みを通して、全国的な統一性を確保する扱いを残しつつも、国と自治体の対等性を確保する観点から、国の自治体に対する関与にできるだけ縛りをかけ、抑制的に行使されることを期待し、これについて国と自治体の間で紛争が生じたときは、国地方係争処理委員会による審査の申出の前置主義をとっている。ところが、法定受託事務について、このような地方自治法上の手続によらず、行審法による国からの各大臣に対する審査請求を認めてしまうと、審査請求手続を通じて国は自治体を統制することができることになり、関与の手続のみを通じて法定受託事務の統一性を確保しようとした地方自治法の上記の趣旨が損なわれ、同法における諸規定（関与法定主義や比例原則、代執行訴訟における補充性要件等）が潜脱されかねない。このような振分け機能が、「固有の資格」概念の意義である。
処分性（行政処分か否か）は抗告訴訟の対象を画する客観的要件であるのに対して、「固有の資格」はいわば「申立適格」を画する主観的要件なのであって、そこに行政権とは異質の司法権の範疇に属する処分性という行訴法上の概念を持ち込むこと自体が、誤りで、意図的に概念を混用するものであって、不当であることは明らかである。
⑶本件撤回処分の固有性
ア そこで、前記⑵ア①②の「固有の資格」の判断基準を本件撤回処分に当てはめると、まず、前記⑵ア①の観点からは、埋立法において、そもそも国に対する埋立「承認」と、国以外の一般私人に対する埋立「免許」とは、明確に書き分けられており、同法は、単に申請者が国であるという形式的理由だけで42条を置いたものではなく、国という特殊な性格を考慮して、同条を置いたものと解される。それは、単なる語句の読み替えではなく、以下のとおり、手続の具体的規律に加えて、実体的規定も大幅に異なっており、これらは、そもそも公有水面が本来的に国の所有に属すること（埋立法1条1項）による本質的相違に起因する差異である。
すなわち、埋立法は、国に対する埋立承認については、国以外の私人に対する埋立免許についての手続的規律である、都道府県知事による工事着手時期及び竣功時期の指定（13条）、竣功時の竣功認可申請義務（22条1項）、指定期間内に工事の着手又は竣功がなされなかったときの免許の失効（34条1項2号）、用途変更時における再度の都道府県知事からの許可取得の義務付け（29条1項）、都道府県知事による免許の取消し・制限・条件変更・原状回復等の監督処分（32条、33条）、免許失効時の原状回復義務（35条）、免許料の徴収（12条、38条）等の規定を準用させていない（42条3項）。これらの手続的規定は、都道府県知事が自らの管理権に基づいて埋立事業者に対して一定の監督権を及ぼすところにその趣旨があると解されるところ、国に対する埋立承認の場合は、そもそも公有水面が国の所有であることから（同法1条1項）、都道府県知事の管理権に基づく監督権も一定程度縮小するため、これらの規定が準用されていないのであり、これは正しく国が「固有の資格」の立場にあることを前提とする立法である。
埋立承認と埋立免許との間の本質的な差異がより現れているのが埋立地の所有権の取得に関する実体的規定である。まず、国以外の私人に対する埋立免許の場合は、免許自体によって公有水面の公用廃止がなされるのではなく、埋立地の造成が完成した後の竣功認可という別個の行政処分によって初めて公用廃止がなされ、埋立地の所有権も、竣功認可の日に付与される。これに対し、国に対する埋立承認の場合は、国が都道府県知事に対して竣功通知をすると、その通知の日に埋立地の支配権が所有権に転化するとされ、これによって公有水面の公用廃止がなされると同時に埋立地の所有権が成立するのであって（埋立法42条3項による同法24条1項の不準用）、そこに都道府県知事による何らかの「処分」は介在しない。また、埋立免許によって設定される埋立権は譲渡性が認められるのに対し、埋立承認においては譲渡性が認められない（同法42条3項による同法16条ないし21条の不準用）。さらに、埋立免許は、国民が一般的には取得し得ない特別の能力又は権利を設定する講学上の特許であるのに対し、国は本来的に公有水面の所有者であるから、その埋立権も一般的に取得し得ないものではなく、埋立承認は、特許を設権するものではない（公有水面についての国の「所有」は、私法上の所有権ではなくいわゆる公所有権であって、いかなる意味でも私人と同様の立場ではあり得ない。）。
以上のように、埋立法においては、私人に対する埋立免許の場合と国に対する埋立承認の場合とで、全く異なった法的処理を予定しているのであり、このような埋立「承認」処分の撤回である本件撤回処分の名宛人は、国に限られているから、前記⑵ア①の基準に照らし、沖縄防衛局が「固有の資格」にあることは明らかである。
イ また、仮に、埋立承認撤回処分一般について、その名宛人が国の機関等に限定されていないと解したとしても、本件埋立事業は、平成8年の日米両政府の外交上の合意に従って、「日本国とアメリカ合衆国との間の相互協力及び安全保障条約第6条に基づく施設及び区域並びに日本国における合衆国軍隊の地位に関する協定」2条による「施設及び区域」（いわゆる基地）の提供義務の履行として行われるものであり、国が自らの責務として行うべき事業に当たる。加えて、本件埋立海域には、現に国が米国に提供しているいわゆる米軍提供水域が含まれ、本件埋立事業は、その提供水域に対する同協定に基づく米国の条約上の権利を消滅させるものであるところ、そのような特殊な水域につき条約上の権利を消滅させるために日米両政府間で合意して本件出願をし、さらに、本件埋立事業のために、閣議決定をもって、埋立水域及び臨時制限区域を設定して、一般私人の立入りを原則として禁止したことなどを含め、一連の措置は、国によってしかなし得ない。
本件撤回処分は、前記⑵ア②の基準によっても、沖縄防衛局が「固有の資格」で名宛人となったものというべきである。
⑷本件審査請求における審査庁（裁決行政庁）の非公正性
平成26年法律第68号により全部改正された行審法1条は、改正前には規定されていなかった「公正な」手続によるべき旨、公正性を明記し、この目的のため、すべての行政不服審査において、処分に利害関係のない審理員による審理手続（同法9条、17条、28条ないし42条）や、審理員意見書提出後、原則として第三者機関たる行政不服審査会等への諮問を義務付ける（同法43条）など、審査庁の公正な判断者としての位置付けを強化し、審査庁が原処分について中立・公正な立場から適正な審理をすることを当然に要請している。
しかしながら、本件審査請求は、国の機関たる沖縄防衛局が、国の機関たる国土交通大臣に対して行政不服審査請求をしたものであり、沖縄防衛局が指揮命令に服する防衛大臣と国土交通大臣は、共に内閣の構成員として閣議決定に基づいて一体的に行動し（内閣法6条）、つまり閣議決定に拘束される（憲法66条3項）。この点、政府は、平成27年10月27日、Ｂ前知事による前件取消処分について、著しく公益を害することが明らかであるとの閣議了解をし、国土交通大臣は、その翌日、前件取消処分取消しの代執行に向けた地方自治法245条の8第1項に基づく勧告を行ったものであり、このような国土交通大臣の姿勢からは、本件撤回処分についても公平な立場での審査は期待できない。さらに、国土交通省から防衛省（沖縄防衛局を含む。）への出向者が存在することも明らかになっている。
このような事情に照らすと、本件審査請求の審査請求人と審査庁は、実質的に同一であって、馴れ合いも甚だしく、本件審査請求は、公正な手続の下での不服申立てにより国民の権利救済を図ることを目的とした行審法1条1項の趣旨に反し違法というべきである。
6 争点3（本件審査請求の請求先の適否）に関する当事者の主張（被告の主張）
⑴本件撤回処分は、Ｃ副知事から権限の委任を受けた補助機関であるＤ副知事によってされたものであるが、①Ｂ前知事及びその職務代理者であるＣ副知事が、Ｄ副知事に権限を委任する以前から、本件撤回処分をする意思を明確に示していたこと、②埋立承認は国土と海域の変更に関わる重要な処分であって、本件埋立事業の規模や社会的影響からしても、本来的には沖縄県知事自身が担う重大権限であり、通常であれば副知事に対して事務を委任してその判断を委ねるとは考え難いこと、③職務代理者であるＣ副知事からＤ副知事に対する委任が一般的な形でなく、本件撤回処分という特定の処分に限った上で、これを行うことを前提とする形で委任したこと、④当該処分の事務が委任された時点で、当該処分に係る手続は、既に聴聞期日を終えていた段階にあったこと、⑤委任することとされた期間が沖縄県知事が欠けている極めて短期間に限られ、現に、当該事務の委任後2週間で本件撤回処分がされたこと等からすると、沖縄県知事又はその職務代理者であるＣ副知事による処分として、地方自治法255条の2第1項1号の「都道府県知事その他の都道府県の執行機関の処分」に当たる。したがって、審査庁は、埋立法を所管する国土交通大臣である。
⑵仮に本件承認取消処分が委任を受けた副知事の処分の形式を採っていることを重視するとしても、Ｄ副知事の処分庁たる地位は、委任の終期（平成30年10月3日）を経過した翌4日以降はＦ知事に承継され、本件審査請求の時点においてはＦ知事が本件撤回処分の処分庁たる地位にあったのであるから、本件撤回処分は、地方自治法255条の2第1項1号の「都道府県知事その他の都道府県の執行機関の処分」に当たり、国土交通大臣がその審査庁となる。
（原告らの主張）
仮に沖縄防衛局が行審法に基づく審査請求をすることができるとしても、本件撤回処分は、Ｃ副知事が地方自治法153条1項に基づき補助機関であるＤ副知事に委任してなされた処分であるから、その審査庁はＤ副知事の最上級行政庁たる沖縄県知事となるはずであり（行審法4条4号）、国土交通大臣ではない。本件審査請求には、審査請求先を誤った違法がある。
7 争点4（本件裁決の実体的適否）に関する当事者の主張
（被告の主張）
原告らの原告適格が認められないため、主張しない。
（原告らの主張）
別紙5〈略〉及び6〈略〉のとおり、本件裁決は、実体的にも違法である。
第3 争点1（原告らの原告適格の有無）について
1 判断の枠組み
⑴取消訴訟一般について
ア 処分の取消しの訴えは、当該処分の取消しを求めるにつき法律上の利益を有する者に限り、提起することができるところ（行訴法9条1項）、ここにいう処分の取消しを求めるにつき「法律上の利益を有する者」とは、当該処分により自己の権利若しくは法律上保護された利益を侵害され、又は必然的に侵害されるおそれのある者をいうのであり、当該処分を定めた行政法規が、不特定多数者の具体的利益を専ら一般的公益の中に吸収解消させるにとどめず、それが帰属する個々人の個別的利益としてもこれを保護すべきものとする趣旨を含むと解される場合には、このような利益もここにいう法律上保護された利益に当たり、当該処分によりこれを侵害され又は必然的に侵害されるおそれのある者は、当該処分の取消訴訟における原告適格を有するものというべきである。そして、処分の相手方以外の者について上記の法律上保護された利益の有無を判断するに当たっては、当該処分の根拠となる法令の規定の文言のみによることなく、当該法令の趣旨及び目的並びに当該処分において考慮されるべき利益の内容及び性質を考慮し、この場合において、当該法令の趣旨及び目的を考慮するに当たっては、当該法令と目的を共通にする関係法令があるときはその趣旨及び目的をも参酌し、当該利益の内容及び性質を考慮するに当たっては、当該処分がその根拠となる法令に違反してされた場合に害されることとなる利益の内容及び性質並びにこれが害される態様及び程度をも勘案すべきものである（同条2項、最高裁平成17年12月7日大法廷判決・民集59巻10号2645頁（以下「最高裁平成17年判決」という。）参照）。
イ 当初の処分後に生じた事情により当該処分（先行処分）を撤回した処分（後行処分）を審査請求に基づき取り消す裁決は、後行処分において考慮された先行処分後に生じた事情の有無及びその事情が先行処分を撤回すべきほどに重大な事項であるかなど、先行処分後の事情も考慮して、新たに当初の先行処分と同様の効力を発生させるものであるから、形式的には、後行処分によって撤回された先行処分の効果を復活させるものであるようにみえるとしても、その実質は、裁決時までの事情を考慮して新たに当初の先行処分と同一の処分を行うのと異ならない。審査庁においては、当該裁決に際して、少なくとも後行処分において原処分庁が考慮した先行処分後の事情に照らして、後行処分において形式的に摘示された条項のみならず、他の条項を含む当該処分の処分要件全般が失われていることにならないかを、当該裁決時を基準として、改めて判断することを要するというべきであるから、このような裁決の取消訴訟における原告適格は、基本的に、先行処分の取消訴訟における原告適格と同様に判断するのが相当である。
⑵本件裁決の取消しの訴えについて
ア したがって、本件訴訟においても、本件承認処分を当該処分後に生じた事情により撤回した本件撤回処分を本件審査請求に基づくものとして取り消した本件裁決の取消しを求める原告適格は、埋立承認処分を定めた行政法規が、不特定多数者の具体的利益を専ら一般的公益の中に吸収解消させるにとどめず、それが帰属する個々人の個別的利益としてもこれを保護すべきものとする趣旨を含むと解されるか否かによって判定すべきものである。とりわけ本件撤回処分において処分庁の考慮した本件承認処分後の事情が、そこで明示された条号にかかわらず、埋立承認処分要件全般との関係で一般的公益の中に吸収解消されない個々人の個別的利益としても保護されるべき具体的利益に関わる事情である場合には、その法律上保護された利益を具体的に享有する個人について、本件裁決の取消しを求める本件訴訟における原告適格は肯定されるというべきである。
イ これに対し、被告は、本件裁決においては、本件撤回処分の理由とされた1号要件及び2号要件以外の埋立承認処分要件全般について審理されたものではない旨主張する。
しかし、先行処分時に存在した原始的瑕疵を理由としてこれを取り消した後行処分を取り消す裁決であれば、先行処分時における個別要件の充足のみを審査して判断したと解する余地があり得るとしても、先行処分後に生じた後発的瑕疵を理由としてこれを撤回した後行処分を取り消す裁決における判断に際しては、先行処分後の事情の検討が不可欠であるといわざるを得ず、両者を同列には論じられない。本件撤回処分を取り消した本件裁決は後者に該当し、そこでの判断に際しては、本件承認処分後に生じた事情に照らして、本件裁決時においても、本件埋立事業が埋立承認処分の要件全般を充足しているか否かが、潜在的にその審理の対象とされているというほかなく、上記の被告の主張は採用することができない。
2 本件撤回処分により保護された利益
⑴埋立承認処分を定めた行政法規の趣旨
ア そこで、上記の見地に立って、埋立法42条1項の定める埋立承認処分の要件をみると、同条3項の準用する同法4条は、埋立承認の要件として、「国土利用上適正且合理的ナルコト」（1号要件）、「其ノ埋立ガ環境保全及災害防止ニ付十分配慮セラレタルモノナルコト」（2号要件）、「埋立地ノ用途ガ土地利用又ハ環境保全ニ関スル国又ハ地方公共団体（港務局ヲ含ム）ノ法律ニ基ク計画ニ違背セザルコト」（3号要件）及び「埋立地ノ用途ニ照シ公共施設ノ配置及規模ガ適正ナルコト」（同条1項4号。以下「4号要件」という。）などを定める。
このうち4号要件につき必要な技術的細目としては、公共施設のうち、①道路は、埋立地の規模、用途、区画割及び周辺の状況を勘案して、通行の安全上、環境の保全上、災害の防止上又は事業活動の効率上適切な配置及び規模で設計されていること、②公園、緑地及び広場は、埋立地の規模、用途、区画割及び周辺の状況を勘案して、環境の保全上又は災害の防止上適切な配置及び規模で設計されていること、③排水路、終末処理施設その他の排水施設は、埋立地の規模、用途、区画割、周辺の状況及び降水量を勘案して、汚水及び雨水を有効に排出できるような配置及び規模で設計されていることが定められているが（埋立法4条2項、同法施行規則5条）、この技術的細目の内容は、概ね都市計画法33条1項2号及び3号の開発許可の基準と合致している。
このように、2号要件が埋立行為自体について環境の保全及び災害の防止に十分配慮することを求めつつ、3号要件並びに4号要件及びその委任を受けた技術的細目が、埋立地の用途における環境の保全や災害の防止にも関心を払い、公有水面埋立承認前の段階で、埋立地の用途がこれらに配慮されているものでなければ承認してはならないとしていることによれば、埋立法は、公有水面の埋立てが、それ自体、環境保全や災害防止に影響を与え得る事業であることを前提としつつ、その承認を申請された事業が、たとえ仮に埋立行為そのものによる環境保全や災害防止には十分配慮するものであったとしても、埋立地の用途におけるそれに配慮されていないときは、それ以前の埋立行為から認めないこととして、用途の不適切な埋立行為を制限しているものと解される。
そして、こうした他の要件の趣旨も踏まえると、1号要件もまた、埋立行為が可逆性に乏しい行為であることを踏まえ、国土利用上の観点から適正かつ合理的な埋立行為のみを許容したものと解されるのであって、専ら公共施設の配置及び規模に焦点を当てた4号要件及びその委任を受けた技術的細目よりもさらに包括的な視点で、環境の保全や災害の防止の観点から埋立場所の選定が適正かつ合理的であるか（国土利用計画法10条参照）などの点も含めて、埋立地の用途が適正かつ合理的でない場合には、埋立行為の着手自体を制限しようとする規定であると解される。
イ 次に、3号要件の規定する環境の保全に関する国の基本的な計画としては、環境基本法が、環境基本計画について規定している。この点、同法は、環境の保全上の支障のうち、事業活動その他の人の活動に伴って生ずる相当範囲にわたる大気の汚染、水質の汚濁、土壌の汚染、騒音、振動、地盤の沈下及び悪臭によって、人の健康又は生活環境（人の生活に密接な関係のある財産並びに人の生活に密接な関係のある動植物及びその生育環境を含む。）に係る被害が生ずることを「公害」と定義しており（同法2条3項）、当該公害の防止に関する施策（同法16条4項参照）の一環として、公害が著しくなるおそれがあり、かつ、公害の防止に関する施策を総合的に講じなければ公害の防止を図ることが著しく困難になると認められる地域等について、関係都道府県知事が、環境基本計画を基本として公害防止計画を作成しなければならない旨規定する（同法17条）。そして、事業者が、事業の実施に当たりあらかじめその事業に係る環境への影響について自ら適正に調査、予測又は評価（環境影響評価）を行い、その結果に基づき、その事業に係る環境の保全について適正に配慮することの推進を図っている（同法20条）。以上の規定の在り方からすれば、公有水面の埋立ての承認に当たっては、上記のような公害防止計画及び環境影響評価に関する規定の趣旨及び目的を踏まえて処分が行われることが求められるものというべきである。
ウ さらに、このような環境影響評価について定めた環境影響評価法は、埋立法による公有水面の埋立ての事業や、埋立地の用途となり得る飛行場及びその施設の設置等の他の種類の所定の事業のうち、環境影響の程度が著しいものとなるおそれがあるものとして政令で定める一定規模以上のものを第一種事業又は第二種事業とした上で（同法2条2項）、対象事業（第一種事業及び第二種事業のうち環境影響の程度が著しいものとなるおそれがあるとして所定の措置がとられた事業。同条4項）に係る免許等を行う者は、当該免許等の審査に際し、当該対象事業につき、環境の保全についての適正な配慮がなされるものであるかどうかを審査しなければならないものと規定しており、当該免許等を定める法令において免許等の要件として規定されていなくても、環境の保全についての適正な配慮がなされるものであるかどうかを要件としていわば付け加えて審査すべきものとしている（同法33条1項。いわゆる横断条項）。このような規定の趣旨からすると、同法は、対象事業に係る免許等の処分に際しては常にその趣旨及び目的をも参酌すべき関係法令に当たるものと考えられる。
まして、埋立承認については、上記アのとおり、法律レベルで明定されているだけでも、2号要件及び3号要件が埋立行為及び埋立地の用途の環境保全を考慮すべきこととしていて、環境影響評価法上の対象事業に係る埋立承認についていえば、当然に、埋立法の規定による環境の保全に関する審査を行うべきものとされるのであり（環境影響評価法33条3項）、同法が埋立法の関係法令に当たることは一層明らかであるといえる。
なお、埋立承認を出願した事業が、環境影響評価法上の「対象事業」である公有水面の埋立て又は干拓（対象公有水面埋立て等）を伴う事業である場合、第一種事業又は第二種事業該当性自体は、対象公有水面埋立て等である部分を除くいわゆる上物の設置等の事業（以下「上物事業」という。）部分のみの規模により判断されるものではあるが（環境影響評価法施行令1条、7条）、3号要件が、埋立地の用途が環境基本計画等に違背しないことを埋立承認の要件としている以上、上物事業の対象事業該当性にかかわらず、対象公有水面埋立て等である埋立事業に係る承認処分の審査に当たっては、上物事業に係る環境保全に関する審査も行うことが当然に予定されているといえる（前記環境影響評価法33条3項）。そして、環境影響評価法は、地方公共団体が対象事業以外の事業に係る環境影響評価その他の手続に関する事項に関し条例で必要な規定を定めることを妨げていないところ（同法61条1号）、沖縄県環境影響評価条例〈証拠略〉及びその委任を受けた同条例施行規則〈証拠略〉は、飛行場及びその施設の設置の事業を、当然に、規模が大きく、環境影響の程度が著しいものとなるおそれがある事業に当たるとして、設けられる滑走路の長さにかかわらず、同条例によって定める環境影響評価の手続の対象となる事業（以下「条例対象事業」という。）としていることからすれば（同条例2条2項、同条例施行規則3条、別表第1。本判決別紙3〈略〉参照。）、同条例も、飛行場である本件施設の設置を予定した本件出願に対する埋立承認処分において、趣旨及び目的を参酌すべき関係法令に当たるものと解される。
以上のように、環境影響評価法及び沖縄県環境影響評価条例は、本件出願に対する埋立承認処分に際しての関係法令に当たるといえるところ、そこでは、土地の形状の変更、工作物の新設等の事業を行う事業者がその事業の実施に当たりあらかじめ環境影響評価を行うこと等が環境の保全上極めて重要であることに鑑み、規模が大きく環境影響の程度が著しいものとなるおそれがある事業について環境影響評価等が適切かつ円滑に行われるための手続等を定め、その手続等によって行われた環境影響評価の結果をその事業に係る環境の保全のための措置その他のその事業の内容に関する決定に反映させる措置をとること等により、その事業に係る環境の保全について適正な配慮がなされることを確保し、もって現在及び将来の国民又は県民の健康で文化的な生活の確保に資することが目的とされている（同法1条、同条例1条）。すなわち、同法及び同条例においては、そこに定める環境影響評価等の手続を通じて、国民又は県民の健康等の確保にも資する環境の保全等への適正な配慮が図られることが、その趣旨及び目的とされていると考えられるのであり、本件出願に対する埋立承認処分が保護しようとする利益を探索するに際しては、こうした環境影響評価法及び沖縄県環境影響評価条例の趣旨及び目的をも参酌しなければならないものと解される。
エ 前記アのような埋立承認処分に係る埋立法上の直接の要件の趣旨及び目的に加えて、上記イ及びウのとおりその関係法令といえる環境基本法及び環境影響評価法等の規定の趣旨及び目的を参酌すれば、本件出願に対する埋立承認処分に関する法令の規定は、埋立行為が環境保全及び災害防止につき十分配慮されたものであること（2号要件）、埋立地の用途が国の環境基本計画及びこれを基本として作成される都道府県の公害防止計画に違背しないことその他公共施設の配置及び規模を含め環境保全及び災害防止に配慮されたものであること（3号要件、4号要件）並びに環境保全及び災害防止の観点も含めて国土利用上適正かつ合理的な、有益な埋立てであること（1号要件）等の審査を通じて、埋立地の周辺地域に居住する住民に災害又は健康若しくは生活環境の被害が発生することを防止することをもその趣旨及び目的としているものと解される。
オ これに対し、エコツーリズムを営む利益は、埋立法の処分要件上に反映されてこれが実質的に保護されるべき関係にあるとみることは困難であり、エコツーリズム推進法についても、埋立承認処分に際しての関係法令に当たると解すべき根拠はない。
かえって埋立法4条3項は、公有水面に関し利益を有する者がある場合には所定の要件に該当する場合でなければ埋立承認処分をしてはならないと規定するところ、同法5条によれば、当該権利を有する者とは、法令により当該公有水面に占用許可を受けている者、漁業権者又は入漁権者、法令又は慣習による当該公有水面からの引水権者又は当該公有水面への排水権者をいうとされている。埋立法が、公有水面の環境を利用して活動するその余の者の権利に配慮していないことに鑑みれば、エコツーリズム業を営む利益が、反射的利益を超えて、それが帰属する個々人の個別的利益として保護されていると解することはできない。
⑵埋立承認処分において考慮されるべき利益の内容及び性質
以上のような埋立法及び関係法令の趣旨及び目的に違反した違法な埋立承認がされた場合に、そのような事業に起因する災害又は大気の汚染、水質の汚濁、土壌の汚染、騒音、振動、地盤の沈下若しくは悪臭による公害を直接的に受ける蓋然性が高いのは、一次的には埋立地の周辺の一定範囲の地域に居住する住民であり、その被災又は被害の程度は、居住地が埋立地に近接するにつれて増大するものと考えられる。また、このような埋立地の周辺地域に居住する住民が、災害を被った場合には、生命、身体等に危険が及ぶことも考えられるとともに、当該地域に居住し続けることにより上記の公害を反復、継続して受けた場合、健康や生活環境に係る著しい被害にも至りかねない。埋立法の規定は、その趣旨及び目的に鑑みれば、埋立地の周辺地域に居住する住民に対し、違法な事業に起因する災害を受けず、又は公害によって健康若しくは生活環境に係る著しい被害を受けないという、具体的利益を保護しようとするものと解されるところ、この利益は、一般的公益の中に吸収解消させることが困難といわざるを得ないものである。
⑶本件撤回処分による保護利益
ア 上記⑴にみた埋立承認に関する埋立法及び関係法令の規定の趣旨及び目的、並びに上記⑵にみたこれが保護しようとする利益の内容及び性質等を考慮すれば、埋立法は、埋立事業又は埋立地の用途によって、災害又は公害に起因する健康若しくは生活環境に係る著しい被害を直接的に受けるおそれのある個々の住民に対して、そのような災害又は被害を受けないという利益を個々人の個別的利益としても保護すべきものとする趣旨を含むものと解するのが相当であるが、エコツーリズムを営む利益を個々人の個別的利益として保護すべきものとする趣旨を含んでいるものとはいえない。
イ そして、本件撤回処分は、前提事実⑶エのとおり、本件承認処分後に軟弱地盤問題、活断層問題及び周辺高さ制限等が判明したことにより、災害防止の観点を含む国土利用上の適正・合理性を欠くに至り、工事中の環境保全対策等について、全体の実施設計に基づき環境影響を検討する必要があるのに、事業者が、一部のみの実施設計に基づいて環境保全対策等を策定した本件埋立事業に着工し、本件承認処分留意事項2に違反したことにより、環境保全配慮要件を充足しない状態となったなどとして、本件承認処分を撤回したものであって、以上に判示した埋立法による利益保護の趣旨を逸脱する理由を掲げるものではない。
ウ そうすると、本件撤回処分において考慮された後発的事情がないものとしてこれを取り消した本件裁決の取消しを求める法律上の利益を有する者の範囲は、埋立承認処分の取消しを求める法律上の利益を有するといえる者の範囲に準じるというべきであり、本件埋立海域の周辺に居住する住民のうち、埋立行為又は埋立地の用途により、災害又は公害による健康若しくは生活環境に係る著しい被害を直接的に受けるおそれのある者は、本件裁決の取消しを求めるにつき法律上の利益を有する者として、本件訴訟における原告適格を有するものと解するのが相当である。
そこで以下、原告らが、上記の観点から本件訴訟の原告適格を有するといえるか否かを検討する。
3 原告らの個別的利益
⑴本件環境影響評価手続上の地域認定等に基づく検討
ア 原告らは、環境影響評価法及びその委任を受けた主務省令並びに沖縄県環境影響評価条例〈証拠略〉及びその委任を受けた技術指針〈証拠略〉において、ア地域特性を把握すべきものとされている①「対象事業実施区域及びその周囲」（同法5条1項3号、主務省令20条）又は②「条例対象事業実施区域及び条例対象事業に係る環境影響を受ける範囲であると認められる地域」（同条例5条1項4号、5号、技術指針第4の1（平成25年沖縄県告示第665号による改正前の第3の1））内、ないしイ本件環境影響評価手続に際しての予測地点近辺に居住している者として、本件訴訟の原告適格を有する旨を主張する。
しかしながら、環境影響評価手続において地域特性を把握すべきものとされている範囲は、法令上、環境影響を受けることを想定して環境影響評価手続を実施すべき対象範囲とはされているものの、当該範囲を対象として環境影響評価手続を実施した結果、環境影響の程度は限定的で著しいものではないことが判明することもあり得るのであるから、環境影響評価手続の実施対象範囲や予測地点近辺に居住していたとしても、公害による健康若しくは生活環境に係る「著しい」被害を受けるおそれがあることまでには直結しない。また、環境影響評価手続の実施対象範囲ないし予測地点近辺に居住していることから、手続上何らかの権利が付与されているとみることも、直ちには困難である。
以上によれば、上記の環境影響評価手続の実施対象範囲ないし予測地点近辺に居住している事実のみから、本件裁決の取消しを求める法律上の利益があると帰結することはできない。
イ また、原告らは、沖縄県環境影響評価条例上の「関係地域」（同条例14条2項）内に居住している旨も主張するが、同条例上の関係地域が、環境影響の程度を問うことなく、「環境影響を受ける範囲であると認められる」ことだけから決定すべきものとされていること（同項）によれば、これが原告らの原告適格を基礎付けるものといえないことは上記アと同断である。最高裁平成17年判決が、東京都環境影響評価条例上の「関係地域」内に居住している者に、同条例の対象事業の認可処分の取消しを求める原告適格を認めたのは、同条例上、「事業者が対象事業を実施しようとする地域及びその周辺地域で当該対象事業の実施が環境に『著しい』影響を及ぼすおそれがある地域」を「関係地域」定めるべきものとしていたことを前提とする判示であったと解されるから〈証拠略〉、これとは規定振りの異なる沖縄県環境影響評価条例の下で、上記最高裁判決における事案と同一の文言である「関係地域」に居住していることのみをもって、本件訴訟の原告適格を画することはできない。
ウ 結局、本件訴訟の原告適格を画するには、被告において本件裁決に基づいて実施するものとしている埋立事業又は本件埋立地の用途である本件施設の設置及びそこでの航空機の運航等に起因する災害又は公害による健康若しくは生活環境に係る著しい被害を直接的に受けるおそれのある者に当たるといえるか否かを、個別具体的に判断するほかないものと解される。⑵本件埋立地の用途に起因する公害によって健康又は生活環境に係る著しい被害を受けるおそれについて
ア そこでまず、本件埋立地の用途である飛行場としての供用に起因する公害についてみると、本件撤回処分で指摘された事情を踏まえても、本件裁決により将来の事業として実施されることが想定される本件埋立地の用途やその用法については、本件承認処分時におけるそれと変わるところがないと解されるから、上記のおそれを判断するに際しては、本件承認処分前に行われた本件環境影響評価中、「飛行場及びその設置」による環境影響を予測した部分を参照することが有益である。
〈証拠略〉によれば、原告Ｘ14を除く原告らは、住民票登録どおりの肩書住所地に居住していると認められるから、以下、これに基づいて、本件埋立地の飛行場としての供用により各原告が健康又は生活環境に係る著しい被害を受けるおそれがあるといえるかを判断する。なお、原告Ｘ14は、大学進学に伴い、沖縄県ｃ市内で下宿をしているというのであるから〈証拠略〉、生活の本拠たる住所が住民票登録地であるａ市〈略〉にあるとは認められず、本件訴訟の原告適格を認める余地はない。
イ この点、本件埋立地の飛行場としての供用による通常の航空機騒音について、本件環境影響評価に係る補正評価書における予測値が採用されるに至った経過をみると、本件環境影響評価手続において評価書が提出された際、当時のＡ元知事は、環境影響評価法24条に基づく免許等を行う者の意見として、沖縄県下における米軍機の訓練運用等の状況を踏まえ、①訓練の形態等によっては住宅地上空を飛行する可能性を考え、本件施設から他の訓練施設への飛行経路も想定した影響についても予測し、その飛行パターンが特定できない場合は、最も影響が大きくなる住宅地の直上を飛行した場合について予測・評価するよう、また、②現在準拠すべきものとされているＬｄｅｎ値〈証拠略〉は、ＷＥＣＰＮＬ値とは騒音予測結果の評価方法が一部で異なることから〈証拠略〉、ＷＥＣＰＮＬ値から13を減ずる近似式による換算値でなく、Ｌｄｅｎ方式による予測結果評価を行うよう、それぞれ求めている。これに対し、沖縄防衛局長は、上記①については、例外的に集落上空を飛行することもあり得ると考えているが、基本飛行パターンではないことから、具体的に飛行ルートを示して予測することは困難であり、②については、Ｌｄｅｎ値の予測手法は確立されていないため、換算式以外での予測を行うことは困難であるとして、これらの補正に応じておらず、従前の評価書の値のまま補正評価書に記載されたものが、前記の予測値であると認められる〈証拠略〉。
沖縄県における米軍機の運用の実情を熟知していると考えられる県知事によっても以上のような懸念が示され、かつ、上記のＷＥＣＰＮＬ又はＬｄｅｎ予測値は、航空機の飛行経路のみならず、運行時間帯が変わるのみでも計算結果が変わり、また、民間の航空機とは異なり、軍用航空機の運航については一定性がなく、その計算誤差の幅も広いと考えられることからすると、上記の予測値は、本件埋立地の供用後の実測値と乖離しないことについての信頼度はやや低いといわざるを得ない。
しかし、原告らは、本件環境影響評価の補正評価書上、専ら住居の用に供される地域における航空機騒音の環境基準値に相当する70ＷＥＣＰＮＬ（Ｌｄｅｎ換算で57デシベル）のコンター線からも相当程度離れた地域に居住するにとどまること〈証拠等略〉からすると、以上に指摘できるような予測値と実測値の乖離の可能性を考慮しても、原告らについて、いまだ本件埋立地の供用に伴う通常の航空機騒音による健康又は生活環境への著しい被害を受けるおそれがあるとは認め難いというべきである。
ウ また、本件埋立地の飛行場としての供用に伴う低周波音による被害についても、原告Ｘ14を除く原告らの居住地は、いずれもＭＶ－22（いわゆるオスプレイ機）のホバリング時におけるピーク騒音レベル65デシベルの予測コンター線の付近ないしその内側に位置していると認められるが〈証拠等略〉、その予測値は、評価方法の確立していない低周波音に関するものであるとはいえ、ピーク騒音レベルを示すものにすぎず、原告らが常時そのレベルの低周波音にさらされるわけではない。
そうすると、本件環境影響評価における低周波音の参照値の取り方に対して原告らが差し挟む疑義〈略〉や、通常の航空機騒音と同様に考え得る予測値と実測値の乖離の可能性を考慮しても、原告らについて、本件埋立地の供用に伴う低周波音による健康又は生活環境への著しい被害を受けるおそれがあるとはいまだ認めるに足りないというべきである。
エ その余の環境影響評価の項目に関しても、本件埋立地の供用に伴い原告らの健康又は生活環境に著しい被害を受けるおそれがあると認めるべきものは見当たらない。
⑶本件埋立海域の埋立てに起因する公害によって健康又は生活環境に係る著しい被害を受けるおそれについて
ア 以上の本件埋立地の供用内容については、本件承認処分に際して予定されていたものと変動がないのとは異なり、本件裁決に基づいて本件埋立海域を埋め立てるに際しては、本件撤回処分の指摘した軟弱地盤問題が実際に存在することが、その後政府も認めて公知の事実となっていて、本来、これに伴う設計の概要の変更につき沖縄県知事の承認を受ける必要があり（埋立法42条3項、13条の2第2項、4条1項、2項）、それに際して改めて環境影響評価が実施されるべきこと（環境影響評価法31条3項、33条3項）が考慮されなければならない。
すなわち、原告らが本件裁決により健康又は生活環境に著しい被害を受けるおそれがあるか否かを判定するに際しては、本来、本件環境影響評価中、「公有水面の埋立て」による環境影響を予測した部分を参照したのでは足りず、軟弱地盤問題の存在に伴う工事作業の増量及び長期化を考慮した被害の程度を量る必要があるものと解される。
イ しかしながら、原告らは、この工事作業の増量及び長期化による負荷上昇の程度について、何ら具体的に主張するものではない。
そして、従来の本件環境影響評価に基づくものだけでは、本件埋立海域の埋立行為により、原告らが健康又は生活環境に著しい被害を受けるおそれがあるとはいまだ認め難いことからすれば、原告らについて、この観点からも、本件訴訟の原告適格を認めることはできない。
⑷埋立事業又は本件施設の設置に起因する災害を受けるおそれについて原告らは、本件裁決に基づいて実施するものとしている埋立事業による潮流の変化等によって災害リスクが向上する旨主張するが、抽象的な危惧感の域を超えて災害の危険性が生じる因果関係を何ら具体的に主張するものではない。原告らが、この観点から、埋立事業による災害を直接的に受けるおそれがあるとは認めるに足りず、本件裁決の取消しを求める法律上の利益を有するということはできない。
4 小括
以上によれば、原告らが本件訴訟の原告適格を有すると認めるには足りないため、本件訴えは、その余の争点について判断するまでもなく不適法であり、却下すべきである。
第4 結論
よって、主文のとおり判決する。
（裁判官平山馨小西圭一坂本辰仁）
別紙1：当事者目録〈略〉
別紙2：本件埋立海域〈略〉
別紙3：関係法令等の定め〈略〉
別紙4：〈略〉
別紙5：原告ら第3準備書面（裁決の違法性）〈略〉
別紙6：原告ら第8準備書面（裁決の違法性）〈略〉
出典：「訟務重要判例集データベース」（法務省）（https://shoumudatabasep.moj.go.jp/hanreiSearch/HanreiSearch）を加工して作成（加工：TaiLexi AI）。訟務月報68巻11号1349頁。
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