東京高判　平成19年6月21日

１事案の概要

本件は，Ｘ1（控訴人）らが，国策移民として満州（現在の中国東北地方）に移住していたところ，第二次世界大戦終盤におけるソ連軍の参戦以降の我が国の敗戦に伴う混乱の中で家族が離散し，その後日本に帰国したいわゆる中国残留婦人（昭和20年８月当時の年齢がおおむね13歳未満で，本人が自己の身元を知らない者を「中国残留孤児」といい，それ以外の者（主として婦人）を「中国残留婦人等」という。）であるＸ1らが，Ｙ（国，被控訴人）は[1]Ｘ1らに対して早期に帰国させる義務（以下「早期帰国実現義務」という。）があるのにこれを怠り，[2]帰国後のＸ1らが自立して生活できるよう支援する義務（以下「自立支援義務」という。）があるのに，これを怠るなどしており，さらに，[3]帰国した中国残留邦人の自立支援のために金員給付等の立法をすべき義務があったにもかかわらず，その義務を怠ったことにより，Ｘ1らが損害を被ったとして，国家賠償法（以下「国賠法」という。）１条１項に基づき，Ｙに対し，損害賠償を求めた事案である。

２原審の判断

１審東京地裁は，要旨次のとおり判断して，Ｘ1らの請求をいずれも棄却した。

（１）政府による外地の危険地帯への国策移民と危機発生時の国民保護策の立案実行の懈怠という先行行為が原因となってＸ1らの中国残留邦人が大量発生したのであるから，Ｙは条理上その早期帰国を実現すべき政治的責務を負う。この政治的責務の懈怠が直ちに国賠法上の義務違反となるものではないが，その懈怠が看過することができないほど甚だしいものである場合には，国賠法上も違法の評価を受けることもあるものというべきである。Ｙは，少なくとも日中国交回復直後に着手可能であった中国残留邦人の帰国のための環境整備作業を行わず，終戦直後の援護業務の継続にとどまり，また，中国残留邦人に帰国旅費の国庫負担制度の周知方策を執らず，しかも，国庫負担申請権者を国内親族に限定したために，多くの中国残留邦人の永住帰国を妨げ，又は遅延させたのであり，政治的責務の懈怠があった。しかし，政治的責務は国民全体に対して負うもので，政策立案及び実施の当否であり，それは財政，経済，社会政策等に基づく総合的政策判断によるところが大きく，基本的には行政府の裁量的判断にゆだねられる事項であること，Ｘ1らが昭和63年までに永住帰国したことも考えると，国賠法上の違法を認めるには今一歩足りない。

（２）帰国した中国残留邦人の自立支援のために，政府は補償措置を行うべき政治的責務があったが，生活保護とは別の援助金支給制度の創設には立法が必要となる。国会議員の立法不作為が国賠法上違法となるには，当該立法をしないことが憲法の一義的な文言に違反していることが必要であるところ，帰国した中国残留邦人の生活保障のための特別法の制定を一義的に命ずる憲法の文言を探し出すことは困難であり，国賠法上違法であるとまで断ずるには至らない。また，生活保護の適用を原則として帰国後１年に限るという運用や日本語教育の貧困は，行政府の責務の懈怠であるが，Ｘ1らに対し都営住宅が提供され，不十分ながらも生活保護，年金特例措置の支給がされていることなどに照らすと，行政府の行った自立支援策が行政府の責務の懈怠が看過することができないほど甚だしいものとして国賠法上も違法であると評価するには今一歩足りない。

３本件判決の要旨

（１）早期帰国実現義務について

ア早期帰国実現義務の法的根拠

早期帰国実現義務の法的根拠として，憲法，条約，法律はいずれも上記義務を負う旨を規定したものと解することはできない。また，先行行為に基づく条理上の早期帰国実現義務について，満州に移住した多数の邦人が，敗戦及びそれに伴う戦後の混乱等により日本に引き揚げることができず，引き続き中国に残留を余儀なくされ，その後の相当期間，少なくともサン・フランシスコ平和条約（昭和27年４月28日発効）により我が国が国家主権を回復するまでの間の中国残留により被った種々の不利益は，敗戦に起因する戦争被害ないし戦争損害の一つであり，国の存亡にかかわる非常事態の下では，国民がひとしく受忍しなければならないものであって，これに対する補償は憲法の予想しないところといわざるを得ず，この戦争被害ないし戦争損害に対しては政策的見地からの配慮がされるにすぎない。したがって，少なくとも上記相当期間内の中国残留については，戦前の政府による国策移民等の行為を先行行為ととらえ，これを根拠として条理上の法的義務として早期帰国実現義務を認めることはできない。しかし，中国残留邦人が上記の相当期間経過後も引き続き残留を余儀なくされ，それにより損害が生じたとすれば，これをも戦争被害ないし戦争損害というのは相当ではない。邦人の中国残留の発生自体は敗戦に起因する戦争被害ないし戦争損害であるといえるとしても，これは戦前の政府が国策として満州への大量移民を決定して遂行したことが遠因になっていること等に照らすと，Ｙは帰国を希望する中国残留邦人の早期帰国の実現に努める政治的責務を負うといえる。Ｙが講ずべき政策の立案・実行については，その時々の国際情勢や国内情勢下における各種課題，財政状況等の兼ね合いなどを考慮した総合的政策判断として行われるものであって，Ｙの極めて広範な裁量にゆだねられているというべきである。そして，Ｙのこの政治的責務は国民全体に対して負うものであり，Ｙの講じた中国残留邦人に対する帰国実現に係る政策の当否については，最終的には主権者である国民の自由な言論及び選挙による政治的な評価にゆだねるのが相当である。

イ早期帰国実現義務が認められるとした場合の国賠法上の違法性判断基準

仮にＹが，法的義務として早期帰国実現義務を負うとしても，Ｙの各行政機関による早期帰国実現のための政策の立案・実行は，外交，財政，経済，社会政策等の国政全般にわたる総合的政策判断として行われるものであるから，Ｙの各行政機関の極めて広範な裁量にゆだねられているというべきである。Ｙの各行政機関は，満州（中国東北地方）に移住した邦人が敗戦及びその直後の過酷な条件の下で日本に引き揚げることができず，引き続き中国残留を余儀なくされたという事態に対処し，中国残留邦人の早期帰国のために種々の政策を講じてきたものであり，これら一連の政策の立案・実行は，全体としてみても，また，個別的に見ても，著しく合理性を欠くものとまではいえず，国賠法上の違法を認めることはできない。

（２）帰国制限について

[1]未帰還者特別措置法において戦時死亡宣告制度を創設したこと，[2]帰国旅費の国庫負担制度について，その申請を日本の親族（留守家族）に行わせることを原則としたこと，[3]一時帰国者の永住帰国について，身元引受者の同意を必要としたこと，[4]中国残留邦人の入国に際し，外国人扱いして日本の親族の身元保証を要求した措置，[5]昭和61年10月以降，身元判明者に対し，招へい理由書の提出を要求した措置，[6]中国残留婦人等について特別身元引受人制度の適用が遅れたことが，中国残留邦人の帰国を制限する措置（以下「帰国制限措置」という。）であり，そのために帰国が遅れたとする主張については，以下のとおり，未帰還者特別措置法の立法行為及びいずれの措置も帰国制限措置ということは相当ではなく，これらの措置によって，Ｘ1らの早期帰国実現を違法に妨害したり，制限したと認めることはできない。上記[1]については，未帰還者特別措置法は，未帰還者のうち，Ｙがその状況に関して調査究明をした結果，なおこれを明らかにすることができない者について，特別の措置を講ずることを目的とするもので，上記該当者の最終的戸籍処理をＹが裁判手続によって行うことが妥当であり，また，留守家族の希望に添うものと考えられたことから，戦時死亡宣告制度を創設して，その適用により死亡したものとみなされる者の遺族には援護がされるとしたものであり，未帰還者の調査究明，帰還促進業務を打ち切ることを目的としたものではないことは明らかであり，同法を制定して施行したことをもって帰国制限措置ということは相当でない。上記[2]については，中国残留邦人には条理上当然に国費で帰国する権利があるとまで認めることはできない。中国残留邦人の帰国旅費の国庫負担制度は，Ｙが，未帰還者の帰国促進を図るため，帰国旅費を支弁できない者に対して行政上の措置として帰国旅費を国庫負担としたものであり，その手続の定め方や利用対象者の選定についても主務大臣（厚生大臣）の合理的な行政裁量にゆだねられているというべきである。帰国旅費の手続により利用対象者が利用しにくい事態が生じたり，当初は利用対象者に含まれていない者がいたとしても，これをもって帰国制限措置というのは相当ではない。上記[3]については，身元引受者の同意を必要としたことは，一時帰国の際は，一時帰国した中国残留邦人は身元引受者と共に生活しているのであるから，当該中国残留邦人の実情等については身元引受者が最もよく知っていること，当該一時帰国者が永住帰国に意思変更をした場合，円滑に日本での生活基盤を築くためには，身元引受者の協力を得ることが最適であると考えられたことによるもので相応の合理性がある。必要に応じて再帰国希望者に対し真に援護を必要とするかどうかの事情聴取を行ったことは，帰国旅費の国庫負担が帰国旅費を支弁できない者に対して行うこととされていることから，その者の経済状況等を調査する必要があり，そのために中国残留邦人本人の状況調査を行うことをいうものであって，一時帰国しないで永住帰国を希望した者よりも厳しい審査条項を付したものとは解されない。上記[4]については，出入国管理及び難民認定法（以下「入管法」という。）は，我が国に入国しようとする者が日本国籍を有するか否かに応じて，それぞれ帰国，入国の手続を定めるものである（同法２条２号参照）から，同法の適用上，日本国籍を有することが確認できない場合に，日本人の帰国手続ではなく，外国人（日本国籍を有しない者）の上陸の手続（入国手続に先立ち，あらかじめ査証申請の際に身元保証書の提出（身元保証人の資格は親族に限られていない。）を要すること。同法61条，６条，７条，入管規則６条別表第３等）をとることになり，厚生大臣により中国残留邦人と認められた者であっても日本国籍であることを確認できない場合に，外国人として取り扱い，身元保証人の身元保証書の提出を求めた措置は同法の執行の観点からはやむを得ないところであって，これをもって違法であるということはできない。上記[5]については，身元保証書の提出を要しないとする代わりに，在日関係者からの招へい理由書の提出が求められたのは，中国残留邦人が落ち着き先未定のまま帰国し，トラブルを起こすことがないよう，帰国の際に，申請人との連絡，世話をしてくれる人物がいることを確認し，帰国後の日本社会への定着が円滑に進むようにする趣旨のものであるから，相応の合理性があり，身元保証書の提出を要しないこととする代わりに招へい理由書の提出が求められたのは，全体としてみると，身元の判明した中国残留邦人について有利な取扱いの変更といい得るから，これをもって帰国制限措置というのは相当ではない。上記[6]については，特別身元引受人制度は，身元未判明孤児を対象として創設された身元引受人制度との比較において，身元判明孤児の方がかえって帰国が困難になっていることがあるとの問題を解消するために，平成元年に導入された制度であり，中国残留婦人等の場合，全員の身元が判明しており身元判明の有無による不均衡が生ずる事態が想定されず，問題状況が異なっていたため，当初は同制度の適用対象とされなかったところ，その後，中国残留婦人等についても適用すべきであるとする意見があり，平成３年から中国残留婦人等も適用対象となったものである。これは，その時点での国民の要望，国会等における議論を踏まえ，段階的に施策を拡充していった結果であって，これをもって違法ということはできない。

（３）自立支援義務違反について

ア自立支援義務の法的根拠

自立支援義務の法的根拠として，憲法，国際人権Ａ規約の各規定から，自立支援に関する総合的政策の立案・実行を求める具体的権利とこれに対応するＹの義務が直接導き出されるものと解することはできない。また，先行行為に基づく条理上の作為義務としての自立支援義務は，中国残留邦人が帰国まで長期間を要したことにつき，Ｙに早期帰国実現義務違反が認められない以上，先行行為に基づく条理を根拠として，Ｙに中国残留邦人が長期間中国に残留したことに起因する不利益に対する自立支援義務を認めることはできない。さらに，条理に基づく自立支援義務についても，自立支援の必要があることから直ちに条理上の法的義務が生じると解することもできない。もっとも，帰国した中国残留邦人が長期間の中国残留に起因して被っている種々の社会生活上の不利益は，戦前の政府が国策移民を決定して遂行したことが遠因になっていること，戦後の東西冷戦構造の中で，中国残留邦人の居住地域を支配する中国と国交がなく，中国政府との外交交渉に困難が伴ったことが帰国までに長期間を要した要因となったことや，帰国後も生活習慣等の違いや日本語能力の不十分さなどから，帰国した中国残留邦人の多くが困窮せざるを得なかったことも否定し難いことなどに照らせば，Ｙは帰国した中国残留邦人に対して自立支援策を講ずるよう努める政治的責務を負うとした。そして，Ｙのこの政治的責務は国民全体に対して負うものであり，Ｙの講じた自立支援策の当否については，最終的に主権者である国民の自由な言論と選挙による政治的な評価にゆだねるのが相当である。

イ自立支援義務が認められるとした場合の国賠法上の違法性判断基準仮に，法的義務として自立支援義務を負うとしても，Ｙの各行政機関の講ずる自立支援策は，国家財政，経済，社会政策等の諸般の事情を踏まえた国政全般にわたる総合的政策判断として行われるものであるから，その具体的な政策の立案や，その実施の具体的方法等については，Ｙの各行政機関の極めて広範な裁量にゆだねられている。Ｙの各行政機関は，中国残留邦人が，帰国後も生活習慣等の相違や日本語能力の不十分さ等から種々の社会生活上の不利益も被るという事情等を相応に考慮した上で，日本語能力が十分でないこと等による日常生活や就職活動上の不利益をできる限り解消するための各種施策や住宅施策等を講じてきており，これら種々の自立支援策を総体としてみても，また，個別的に見ても，帰国した中国残留邦人の支援策として著しく合理性を欠くものであったと評価することは困難であり，国賠法上違法であるということはできない。

（４）立法不作為の違法について

ア憲法の諸規定（11条，13条，22条１項，25条，26条，27条１項，29条３項）からＹが，帰国した中国残留邦人の生活の自立を支援するために，生活保護とは別の，生活保障，老後保障のための援助金支給制度（年金制度の特例を含む。）の立法をすべき義務を負っているのに，長期間にわたって当該立法をせず，中国残留邦人に生じた逸失利益を放置したのは国賠法１条１項の違法な行為に当たるという主張については，Ｘ1らが指摘する憲法の条項は，自立支援策を講ずべきことを請求できる権利を国民に認めた規定とは解されず，Ｙに自立支援策を講ずべきことを定めた規定とも解されないから，国会議員に立法不作為による国賠法上の違法があるとはいえない（最高裁判所平成17年９月14日大法廷判決・民集59巻７号2087ページ参照）。

イ旧軍人関係者に対する恩給法の恩給や戦傷病者戦没者遺族等援護法による金員支給があることについては，恩給法，戦傷病者戦没者遺族等援護法と中国残留邦人とでは前提事実が異なるので，これらの法律との比較から立法の不作為が法の下の平等に反するとはいえない。

ウ拉致被害者支援法による施策及びハンセン病補償法による施策との比較から，帰国した中国残留邦人に対する自立支援に係る立法の不作為は法の下の平等に反し違法であるという主張については，拉致被害者支援法は，北朝鮮拉致の被害が平時における北朝鮮の未曾有の国家的犯罪行為によるものであり，これにより北朝鮮に居住を余儀なくされたことや本邦における生活基盤を失ったこと等の事情を考慮して制定されたものであり，また，ハンセン病補償法は，昭和30年代以降もハンセン病に対する誤った認識が改められることなく，隔離政策の変更も行われることなく，ハンセン病患者であった者等にいたずらに耐え難い苦痛と苦難を継続せしめるままに経過したことから，ハンセン病療養所入所者等の被った精神的苦痛を慰謝するための補償金の支給に関して必要な事項を定めるとともに，ハンセン病の患者であった者等の名誉の回復等について定めるものである。このように，これらの法律は，いずれも特殊な立法背景があり，当該立法時の政治，財政，経済情勢等に基づいて成立しており，拉致被害者やハンセン病療養所入所者等に対する政策時と中国残留邦人の帰国時とでは我が国の政治，財政，経済情勢等が異なる上，人数も大幅に異なるものであるから，中国残留邦人への自立支援に係る立法をこれらと単純に比較考量するのは相当でない。

４本判決の意義等

本件は，中国残留孤児と類似の状況下にあった中国残留婦人による国家賠償請求訴訟であり，中国残留婦人又は中国残留孤児による，いわゆる中国残留邦人訴訟における，初めての控訴審判決として社会的耳目を集めたものであった。

（１）中国残留邦人訴訟は，平成13年12月から，全国各地で訴えが提起され，各地における原告らの請求を基礎づける主張内容は，若干の違いはあるものの，基本的には，本件と同様に，被告国の公務員の早期帰国実現義務違反，自立支援義務違反を根拠として国賠法に基づき損害賠償を求めているものであった。中国残留邦人訴訟において，国は，原告らの請求は，主張自体失当であり，原告らの請求はいずれも理由がないから，棄却されるべきであるとし，原告らの主張する早期帰国実現義務及び自立支援義務については，いずれの義務も法的根拠を欠き，法的義務として認める余地がないこと，また，原告らの求める早期帰国実現や自立支援のための措置は，いずれも第二次世界大戦によって生じた戦争損害に対する補償を求めるものにほかならず，これらの戦争損害についての補償は憲法の予想するところではなく，立法裁量にゆだねられるとともに，それらの措置の実施にあっては，政府の裁量的な政策判断にゆだねられている事柄であって，その結果について政府の政治的責任が問われることがあっても，法律上の義務違反ないし違法行為として国賠法上の損害賠償責任を生じることはないと主張していた。

（２）中国残留邦人訴訟について，これまでに言い渡された判決の概要は「判決理由対比表」（3006ページ，以下，本文中（）内の丸数字は本表記載事件を示す。）のとおりであり，これまで（平成19年12月31日現在）言い渡された判決では，神戸地方裁判所平成18年２月１日判決（[3]，国控訴・判例時報1968号18ページ，以下「神戸判決」という。）を除き，11件中10件において，国勝訴の判断がされている。

これまでの判決では，早期帰国実現義務については，その法的義務を否定しているもの（[4]，[7]，[8]）及び法的義務はないが政治的責任（責務）があるとしているもの（[2]，[10]）と，法的義務を先行行為に基づく条理上の作為義務として認定しているもの（[1]，[5]，[6]，[9]）がある。早期帰国実現義務が法的義務であることを認め，同義務違反を国賠法上違法であると認定した判決は，[9]判決のみであるが，同判決では，原告全員についての請求権が消滅時効により消滅しているとした。また，早期帰国実現義務違反の有無についての争点の一つである帰国制限措置の判断において，国賠法上，違法と判断したのは，神戸判決及び[9]判決のみである。

また，自立支援義務については，その法的義務を否定しているもの（[1]，[4]，[7]，[9]）及び法的義務はないが政治的責任があるとしているもの（[2]，[5]，[10]）と，法的義務を先行行為に基づく作為義務又は条理上の作為義務として認定しているもの（[3]，[6]，[8]）があるが，自立支援義務違反を認め，国賠法上の違法性を肯認したものは神戸判決以外にはない。

本判決は，原告らの主張する早期帰国実現義務及び自立支援義務はいずれも政治的責務にすぎず，政策の当否については，最終的には主権者である国民の自由な言論及び選挙による政治的な評価にゆだねるのが相当であるとして，国賠法上違法とはならない旨判示して，政治的責務と法的義務の峻別がされている。また，国がこれまで行ってきた政策についても，ある程度積極的な評価がされている。理論的にも，事実の評価としても正当な判示であると思われる。

（３）中国残留邦人訴訟については，中国残留邦人に対する新たな支援策が立法され，政策的な解決が図られたが，これまでの判決を総括する意味から本判決を紹介する。

なお，併せて，名古屋地方裁判所平成19年３月29日判決（[6]），広島地方裁判所平成19年４月25日判決（[7]）を参考掲載する。

判決理由対比表<略>