主文
１ 本件控訴をいずれも棄却する。
２ 控訴費用は控訴人らの負担とする。
事実及び理由
第１ 控訴の趣旨
１ 原判決を取り消す。
２ 国土交通省中部地方整備局長（以下「認定庁」という。）が平成17年７月５日付けでした原判決別紙〈略〉記載の事業認定（以下「本件事業認定」という。）を取り消す。
３ 訴訟費用は，第１，２審とも，被控訴人の負担とする。
第２ 事案の概要
１ 概要
本件は，認定庁が静岡空港整備事業（以下「本件事業」という。）につき本件事業認定をしたことについて，同空港建設予定地の土地の一部を共有し又は同土地上の立木の一部を所有する控訴人らが，[1] 本件事業認定は，起業者である参加人に本件事業を遂行する充分な意思と能力がなく，また，その事業計画は土地の適正かつ合理的な利用に寄与するものではなく，土地を収用し又は使用する公益上の必要もないなど土地収用法（以下「法」という。）20条各号の要件を欠くにもかかわらずされたものであるから違法である，[2] 起業者である参加人が静岡空港の設置許可処分を得た経緯等に照らせば，参加人による本件事業認定の申請（以下「本件事業申請」という。）は禁反言の法理及び信義則に反し，又は本件事業認定の手続が適正な行政手続に反して違法であるなどと主張して，本件事業認定の取消しを求める事案である。なお，本件事業の起業者である静岡県は，行政事件訴訟法22条１項に基づき訴訟参加した。
原審は，[1] 本件事業が法20条各号の要件を全て満たすとした認定庁の判断に違法はない，[2] 本件事業申請が禁反言の法理及び信義則に反するとはいえず，本件事業認定の手続に違法があるともいえないとして，本件事業認定は適法であると判断し，控訴人らの請求を棄却した。これに対し，控訴人らが控訴した。
２ 前提となる事実
前提となる事実は，原判決の「事実及び理由」欄の「第２事案の概要等」の１に記載のとおり（原判決14頁12行目〈編注・訟務月報本号（以下月報巻号省略）3766ページ２行目〉から15頁20行目〈編注・3767ページ３行目〉まで）であるから，これを引用する。
３ 当事者の主張
当事者双方の主張は，原判決の「事実及び理由」欄の「第２事案の概要等」の２に記載のとおり（原判決15頁21行目〈編注・3767ページ４行目〉から85頁22行目〈編注・3821ページ25行目〉まで）であるから，これを引用する。
４ 当審における控訴人らの補充的主張
（１） 法20条３号及び４号の要件を満たさないこと
ア 静岡空港の開港後１年間の運用実績は，国内線が需要予測106万人に対して41万8742人（約40％），国際線が需要予測32万人に対して21万5919人（約67％）にとどまった。これらの利用者数は合計しても63万4661人であり，費用便益比が1.0になる均衡点である86万人を大きく割り込んだ。このことからしても，本件需要予測が過大であり不合理であったことは明らかである。
静岡空港の需要予測に際して用いられた前提条件は甚だしく不合理であり，これを基に計算された需要予測結果も極めて不合理であって，本件事業認定時においても，本件事業は公益性を欠いていたものである。
また，静岡空港において大型機の就航は困難であること，平成22年３月末日でＡ航空会社が撤退し，より小型の機材で運行するＣ航空会社が航路を拡張していることからすれば，静岡空港の2500m滑走路は全く不要であったことが明らかである。
このように不合理な需要予測の手法により現実からかけ離れた費用便益を前提に判断された本件事業認定は，裁量判断の方法ないし過程に重大かつ明白な瑕疵があったものとして，法20条３号及び４号の要件を欠く。
イ 生物の多様性に関する条約及び絶滅のおそれのある野生動植物の種の保存に関する法律（以下「種の保存法」という。）の趣旨等からすれば，生息地又は生育地の消滅ないし生息又は生育環境の著しい悪化を生じさせる行為も，間接的に個体の生存に影響し，将来確実に種を絶滅へと追いやる行為であるから，種の保存法９条に規定する「殺傷又は損傷」にあたると解すべきである。控訴人らは認定庁や参加人について処罰を求めているものではないから，罪刑法定主義の観点から同条の該当性を否定することは不当である。
ウ 収用範囲の誤り
（ア） 収用漏れ
本件事業認定においては，制限表面を超えているにもかかわらず収用ないし使用制限の対象になっていない土地及び立木が存在した。このような状況で残りの用地のみを収用しても航空機を安全に飛行させることはできないから，本件事業は「土地の適正且つ合理的な利用」（法20条３号）に寄与せず，「公益上の必要」（同条４号）も満たさない。本件事業認定時にこのような事情が判明していたならば，認定庁が本件事業認定をしたはずがない。取消訴訟の違法性の判断の基準時は当該処分時であるから，制限表面を超える立木が既に伐採されて静岡空港が開港しているとしても，本件事業認定時に存在した違法がなくなるわけではない。
（イ） 過大収用
収用ないし使用制限の範囲は必要最小限でなければならないところ，本件起業地には制限表面より下に存在し収用の必要のない土地が35.87平方メートルも含まれていた。これは憲法で保障された財産権に対する重大な侵害であって，同事実が本件事業認定時に判明していたなら認定庁が本件事業認定をしたはずはない。
（ウ） 上記のとおり，認定庁は，本件事業認定の違法性に重大な影響を及ぼす収用漏れ及び過大収用について気付かず，これらの点について全く考慮を払わなかったのであるから，裁量判断の方法ないしその過程に誤りがあり，本件事業認定そのものが違法となる。
（２） 本件事業申請が禁反言ないし信義則に違反すること
ア 参加人（当時の知事であった石川嘉延）は，静岡空港の設置許可を申請した際，地権者らの一部が用地提供を拒絶していたことを理由に難色を示す運輸省航空局長に対し，平成８年７月22日付け確約書（以下「本件確約書」という。）を提出し，「誠心誠意の交渉」により「県の責任において全用地を取得する」旨を約して空港設置許可を取得した。このような経緯からすれば，本件確約書の誠実かつ確実な履行は本件空港設置許可の条件というべきものであり，その不履行は本件空港設置許可の適法性の根拠を失わせるものである。そして，本件確約書の内容は，用地取得に強制力は用いないことを含むものであるから，本件空港設置許可の適法性の維持と強制的な土地収用とは両立しない。
それにもかかわらず，参加人は，本件確約書の趣旨に反して用地の強制取得のため事業認定を申請したのであるから，本件事業は遡って空港設置許可の法的根拠を失い違法状態に陥ったというべきである。
参加人による本件事業申請及び被控訴人による本件事業認定処分は，いずれも禁反言の法理及び信義則に違反する。
イ 社会資本整備審議会における本件事業認定に係る事案の審議では，本件確約書の存在及び空港設置許可の際の経緯等につき説明がされた形跡がなく，審議もされなかった（〈証拠略〉）。したがって，本件事業認定に係る事案は，社会資本整備審議会に適正に付議されなかったというべきであって，手続に重大な瑕疵があるから，本件事業認定は違法である。
第３ 当裁判所の判断
１ 当裁判所も，本件事業認定は適法であるから，その取消を求める控訴人らの請求は理由がないものと判断する。その理由は，次のとおり付加，訂正するほかは，原判決の「事実及び理由」欄の「第３当裁判所の判断」の１〜３に記載するとおり（原判決85頁24行目〈編注・3821ページ27行目〉から153頁１行目〈編注・3875ページ22行目〉まで）であるから，これを引用する。
（１） 原判決87頁20行目〈編注・3823ページ13行目〉の次に行を改めて次のとおり加える。
「運輸省航空局（当時）が平成３年11月に策定した第６次空港整備五箇年計画においては，滑走路の長さが2500メートル級の空港として，静岡空港が，地域振興等の観点から一定の必要性が認められるものの，諸課題についての調査検討が求められる事業であるため，課題解決の見通しが立った段階で，「新規事業」に組み入れるという意味の「予定事業」として明記された（〈証拠略〉）。」
（２） 原判決90頁４行目〈編注・3825ページ11行目〉冒頭から10行目〈編注・3825ページ17行目〉末尾までを削り，11行目〈編注・3825ページ18行目〉の「ｄ」を「ｃ」に改める。
（３） 原判決127頁末行〈編注・3855ページ18行目〉の「その判断には，」から128頁３行目〈編注・3855ページ21行目〉から４行目〈編注・3855ページ22行目〉にかけての「（行政事件訴訟法30条）。」までを次のとおり改める。
「その判断には事業の認定をする行政庁に裁量が認められるが，その判断の基礎とされた重要な事実に誤認があること等によりその判断が全く事実の基礎を欠く場合又は事実に対する評価が明白に合理性を欠くこと等によりその判断が社会通念に照らし著しく妥当性を欠くことが明らかである場合には，その判断は裁量権の範囲を超え，又はその濫用があったものとして違法となる。」
（４） 原判決128頁16行目〈編注・3856ページ３行目〉の「平成13年」を「平成３年」に改める。
（５） 原判決128頁17行目〈編注・3856ページ４行目〉の「静岡県は，」から22行目〈編注・3856ページ10行目〉までを次のとおり改める。
「静岡県は大規模地震対策特別措置法３条１項によりその全域が東海地震に係る地震防災対策強化地域として指定されていることが認められ，静岡空港を整備することにより，地震災害（地震動により直接に生ずる被害及びこれに伴い発生する津波，火事，爆発その他の異常な現象により生ずる被害。同法２条１号）が発生した場合における人員や物資の緊急輸送手段や陸路が断絶したときの代替輸送手段が確保されることから，同空港は危急時における静岡県民の防災支援拠点として必要な施設であると認められること，同空港を整備することにより国の推進する全国的な国内航空ネットワークの充実に寄与するとともに，その利便を享受することにもなり，県民，県内産業等にとって利便性が向上することが見込まれること，以上のとおり認めることができる。」
（６） 原判決131頁17行目〈編注・3858ページ19行目〉冒頭から23行目〈編注・3858ページ25行目〉末尾までを次のとおり改める。
「原告らは，本件補正方法が不合理であると主張する根拠の１つとして，本件補正の結果，静岡県の航空旅客流動量における北海道路線の占める割合が26.2パーセント（平成11年度の実績による割合）から38.5パーセント（本件補正後の割合）へと増加するのに対し，沖縄路線の占める割合が17.7パーセント（平成11年度の実績による割合）から7.2パーセント（本件補正後の割合）へと減少することを指摘するが，結果的にこのような増減が生ずることのみをもって，本件補正が北海道路線が高い割合を占めるように恣意的にされたものであるということはできない。もっとも，上記のような増減は，平成７年から平成11年にかけて生じた旅客量及び目的地の傾向の変動によるものである可能性があるところ，本件補正は，12都県の平成７年の航空旅客流動量の構成比に基づいて行われるため，同年から平成11年までの間に生じた都県ごとないし路線ごとの旅客量等の変動を正確に反映することはできないという問題があることは否定できないところである。」
（７） 原判決132頁22行目〈編注・3859ページ17行目〉の「これらの見解に照らせば，」から26行目〈編注・3859ページ21行目〉末尾までを「これらの見解を踏まえて検討すれば，上記のとおり平成７年から平成11年までの間に生じた都県ごとないし路線ごとの旅客量等の変動を正確に反映することはできないという問題点があることを考慮しても，信頼性の高い平成11年度の動態調査の結果が存在しないためやむを得ず直近の平成７年度の調査データを用いてされた補正の方法としては，本件補正には合理性が認められるというべきである。」に改める。
（８） 原判決139頁１行目〈編注・3864ページ11行目〉から12行目〈編注・3864ページ21行目〉までを次のとおり改める。
「以上によれば，本件事業認定が行われた当時の予測としては，本件需要予測が過大であって合理性を欠いたとまで認めることはできないというべきである。
ウ 本件事業によって得られる利益（小括）
前記のとおり静岡県はその全域が東海地震に係る地震防災対策強化地域に指定されており，静岡空港は，地震災害が発生した場合における人員や物資の緊急輸送手段や陸路が断絶したときの代替輸送手段を確保するために必要な施設であり，静岡県民の防災支援拠点として重要な役割を担うことになると考えられるから，開港後の実績が本件需要予測と異なるものであったことが認められるからといって，本件事業によって受ける利益が小さいということはできない。」
（９） 原判決139頁13行目〈編注・3864ページ22行目〉の「ウ」を「エ」に改める。
（10） 原判決139頁23行目〈編注・3865ページ１行目〉の「文化財の影響」を「文化財への影響」に改める。
（11） 原判決143頁14行目〈編注・3867ページ30行目〉の「エ」を「オ」に改め，144頁７行目〈編注・3868ページ18行目〉の「オ」を「カ」に改め，148頁20行目〈編注・3872ページ５行目〉の「カ」を「キ」に改める。
（12） 原判決148頁21行目〈編注・3872ページ６行目〉から24行目〈編注・3872ページ９行目〉までを次のとおり改める。
「以上によれば，【判示事項】本件事業により得られる利益が失われる利益を上回り，本件事業計画が土地の適正かつ合理的な利用に寄与するとした認定庁の判断が，その判断の基礎とされた重要な事実に誤認があること等によりその判断が全く事実の基礎を欠く場合又は事実に対する評価が明白に合理性を欠くこと等によりその判断が社会通念に照らし著しく妥当性を欠くことが明らかである場合に該当するということはできず，その判断が裁量権の範囲を超え，又はその濫用があったということはできない。」
２ 控訴人らの当審における補充的主張に鑑み，以下のとおり検討する。
（１） 控訴人らは，静岡空港の開港後１年間の運用実績が予測を大幅に下回ったことからしても，本件需要予測が過大であり不合理であったことは明らかであると主張する。
しかし，需要予測は将来の不確実な要因が複合することによって生ずる結果をあらかじめ予測するものであるから，本件需要予測と開港後の現実の運用実績との間に乖離が生じたとしても，その結果のみから直ちに本件需要予測が不合理なものであったということはできない。本件需要予測に用いられた需要予測モデル及びその前提条件（本件補正を含む。）に合理性が認められることは上記引用に係る原判決が説示するとおり（原判決第３の３の（３）イ）であって，本件事業認定が行われた当時における予測としては本件需要予測に合理性がないということはできない。上記判断を覆すに足りる証拠はない。
控訴人らは，2500m長の滑走路は不要であったとも主張する。しかし，上記引用に係る原判決認定の事実によれば，2500m長の滑走路の設置基準となる大型ジェット機の就航の見込みの有無の判断は，将来の需要予測において年間50万人以上の旅客が見込める航空路線があるか否かが１つの目安となるところ，本件需要予測では静岡・新千歳路線において年間50万人程度の利用者が見込まれていたものであって，上記のとおり本件需要予測に合理性がないということはできない。このことに加えて，認定庁がＡ航空会社代表取締役及びＢ航空会社代表取締役に対して大型機の就航可能性について意見を求めた際，Ａ航空会社代表取締役は，一般論として，繁忙期等の大型機就航及び大型機を使用した国際チャーター便の可能性はあり得るとの意見を述べ（〈証拠略〉），Ｂ航空会社代表取締役は，大型機の運航については需要動向，採算性を考慮して決定しており，定期便以外にも2500m長の滑走路を有する場合には様々な活用方法が考えられ，国際チャーター便などの可能性も考慮に入れる必要があるなどの意見を述べたこと（〈証拠略〉），以上の事実が認められ，これらの事実を総合すれば，本件事業計画において2500m長の滑走路の設置が計画されたことに合理性がないということはできない。平成22年３月末日限りでＡ航空会社が撤退したなどの開港後の事情をもって本件事業計画に合理性がなかったということはできず，この点に関する控訴人らの主張は採用することができない。
（２） 控訴人らは，生息地又は生育地の消滅ないし生息又は生育環境の著しい悪化を生じさせる行為も種の保存法９条に規定する「殺傷又は損傷」にあたると解すべきであると主張する。
しかし，種の保存法が絶滅のおそれのある種の保存を図ることを目的とするものであるからといって，そのことから当然に，同条がその禁止する「殺傷又は損傷」に間接的ないし将来的に個体の生存や繁殖に影響を及ぼす行為まで含む趣旨であると解することはできない。「殺傷又は損傷」という文言の通常の用法や同条が罰則をもってこれらの行為を禁止していることに照らせば，控訴人らが主張するような間接的ないし将来的に個体の生存や繁殖に影響を及ぼすにすぎない行為は，同条の規定する「殺傷又は損傷」にあたらないものと解するのが相当である。このことは，控訴人らが同条の規定に基づいて処罰を求めているか否かによって左右されるものではない。控訴人らの上記主張は，採用することができない。
（３） 控訴人らは，本件起業地外に制限表面を超えていながら収用ないし使用制限の対象になっていない土地及び立木が存在したこと（本件過小収用）をもって，本件事業は「土地の適正且つ合理的な利用」（法20条３号）に寄与せず，「公益上の必要」（同条４号）の要件も満たさないと主張する。
しかし，本件起業地外にこれらの土地及び立木が存在していたとしても，その範囲が本件起業地の総面積に比較して極めて限定的であって，[1] 本件事業認定後に交渉を継続して任意にこれらの土地を取得するか，[2] これらの土地につき改めて事業認定の申請をして土地収用又は使用制限の対象とするか，[3] 航空法49条３項に基づき当該物件の所有者等に対し損失を補償して制限表面の上に出る部分の除去を求めるか，以上のいずれかの手段によって本件事業を完成させる可能性があったと認められることは，上記引用に係る原判決が説示するとおりである。したがって，本件事業認定時にこれらの土地及び立木が存在したとしても，そのことをもって，本件事業が「土地の適正且つ合理的な利用」（法20条３号）に寄与するものでないとか，「公益上の必要」（同条４号）を満たさないとかということはできない。なお，上記[3]に関し，控訴人らは，航空法49条３項の除去請求権は行政上の義務の履行を求めるものであるから民事訴訟により除去請求権を実現することはできないと主張するが，同項の規定する除去請求権の主体は「空港の設置者」であって国又は地方公共団体に限られないこと，同項は，航空機の安全な離着陸を確保し空港の十全な使用を可能ならしめるため空港の設置者に除去請求権を認める旨の規定であることからすれば，同項に基づく除去請求訴訟は，空港の設置者として自己の財産上の権利利益の保護を求める訴訟であり，「国又は地方公共団体が専ら行政権の主体として国民に対して行政上の義務の履行を求める訴訟」（最高裁平成10年（行ツ）第239号同14年７月９日第三小法廷判決・民集56巻６号1134頁参照）にはあたらないと解するのが相当であるから，控訴人らの上記主張は理由がない。
控訴人らは，また，本件起業地に制限表面より下に存在し収用の必要のない土地が35.87平方メートル含まれていたこと（本件過大収用）をもって，本件事業認定が違法であると主張するが，本件過大収用によって本件事業が全体として合理性を欠き法20条３号又は４号の要件を欠くことになるとまではいえないことは，先に引用した原判決が説示するとおりである。
なお，認定庁が本件事業認定時に本件過小収用及び本件過大収用の事実を認識していなかったとしても，そのことのみから当然に，本件事業が法20条３号及び４号の要件を満たすとした認定庁の判断に裁量権の逸脱，濫用があったということはできない。
（４） 控訴人らは，参加人は用地取得に強制力を用いないことを内容とする本件確約書を運輸省航空局長に提出して空港設置許可を受けたのであるから，本件確約書の履行は空港設置許可の条件であり，参加人が用地の強制取得のため本件事業申請をしたことによって空港設置許可の根拠を失い本件事業は遡って違法状態に陥ったもので，参加人による本件事業申請及び被控訴人による本件事業認定は禁反言の法理及び信義則に違反すると主張する。
しかしながら，本件確約書は，静岡空港の「設置許可を得た後も，貴重な土地を提供していただく未同意地権者に十分配慮しつつ，引き続き諸対策を進める中で誠心誠意交渉に当たること等により，県の責任において最終的にはすべての用地を取得してまいることを確約いたします。」などというものであって，その内容に照らせば，本件確約書を提出した時点において，参加人が直ちに強制的手段に訴えることなく地権者らとの交渉による任意の土地取得に向けて努力する意向を示していたことは窺えるものの，その提出経緯を踏まえてみても，参加人が将来にわたり本件事業に必要な用地取得について一切強制的手段を用いないことを約束する趣旨のものとは認められない。また，参加人が用地取得について強制的手段を用いないことが静岡空港設置許可の条件になっていたとの事実を認めるに足りる証拠もない。なお，静岡空港設置許可処分については，平成８年にその取消しを求める行政訴訟（静岡地方裁判所平成８年（行ウ）第11号）が提起されたが，第１審で請求を棄却する判決が出され，その後の東京高等裁判所における控訴棄却判決，最高裁判所における平成16年３月11日付け上告棄却及び上告不受理の決定により（〈証拠略〉），静岡空港設置許可処分の適法性は確定したものであるから，本件事業申請によって空港設置許可の根拠を失い本件事業が遡って違法になった旨の控訴人らの主張には理由がない。
そして，参加人が，平成８年に静岡空港設置許可処分を受けた後，直ちに強制的手段に訴えることなく約９年にわたり地権者らから任意に土地を取得するため交渉を継続したが，最終的に同意が得られなかった地権者らについて平成16年に本件事業申請をするに至ったことなど上記引用に係る原判決の認定した事実経緯に照らせば，参加人が交渉による任意の土地取得を断念し本件事業申請をしたからといって，禁反言の法理又は信義則に違反するということはできない。この点に関する控訴人らの主張は採用することができない。
（５） 控訴人らは，社会資本整備審議会における審議では本件確約書の存在等につき説明がされなかったから，本件事業認定は社会資本整備審議会に適正に付議されなかったというべきであって，本件事業認定の手続に瑕疵があると主張する。
法は，国土交通大臣が事業の認定に関する処分を行おうとするときは，あらかじめ社会資本整備審議会の意見を聴き，その意見を尊重しなければならないと規定するところ（法25条の２），同条の趣旨は，事業の認定をする庁が事業の公益性に関する様々な考慮要素を比較考量した結果が適正であるか否かについて，社会資本整備審議会が第三者機関としてこれを検討することにより，事業認定に関する処分を公正妥当なものとするところにあると解される。本件事業認定に際しても，認定庁は，本件事業を認定すべきであると判断した上で社会審議整備審議会に付議し，同審議会において事業の公益性に関する認定庁の判断結果が適正であるか否かが審議されてこれを相当と認める旨の意見が出され，同意見をふまえて本件事業認定がされたものであるから，法の要求する適正な手続に欠けるところはないというべきである。社会資本整備審議会が第三者機関として事業の公益性に関する認定庁の判断の適否を審議するにあたり本件確約書の存在等が必要不可欠な判断資料であったとは認められないから，控訴人らの上記主張は採用することができない。
３ 以上によれば，本件事業認定は適法であって，その取消しを求める控訴人らの請求は理由がないから，これをいずれも棄却すべきである。
第４ 結論
以上の次第で，当審の上記判断と同旨の原判決は正当であって，本件控訴は理由がないから，これをいずれも棄却することとして，主文のとおり判決する。
（裁判官高世三郎森一岳増森珠美）
別紙〈略〉
出典：「訟務重要判例集データベース」（法務省）（https://shoumudatabasep.moj.go.jp/hanreiSearch/HanreiSearch）を加工して作成（加工：TaiLexi AI）。訟務月報58巻11号3746頁。
本文は公表資料（PDF 等）から機械的に抽出・整形したもので、改行や記号に誤りを含むことがあります。正確な文言は原本でご確認ください。