主文
１ 原告の請求を棄却する。
２ 訴訟費用は，原告の負担とする。
事実及び理由
第１ 請求
被告は，原告に対し，605万円及びこれに対する平成19年４月５日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
第２ 事案の概要
１ 本件は，大阪府泉南地域（以下「泉南地域」という。）の工場において，石綿（アスベスト）製品製造のためのリング作業等に従事していた亡Ａの相続人である原告が，Ａは，上記作業従事中に石綿粉じんを吸引した結果，石綿関連疾患にり患したところ，被告には労働中の石綿粉じんばく露による労働者の石綿関連疾患の発生を防止するために労働基準法（昭和47年法律第57号による改正前のもの。以下「旧労基法」という。）及び労働安全衛生法に基づく規制権限行使を怠ったとの違法があると主張して，被告に対し，国家賠償法１条１項に基づき，605万円及びこれに対するＡが最も重いじん肺管理区分決定を受けたと主張する平成19年４月５日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による遅延損害金の支払を求める事案である。
なお，泉南地域の石綿工場における労働者の労働環境に関し，労働大臣は，昭和33年５月26日には，旧労基法に基づく雀令制定権限を行使して，罰則をもって石綿工場に局所排気装置を設置することを義務付けるべきであったのに，特定化学物質等障害予防規則（昭和46年労働省令第11号）が制定された昭和46年４月28日まで，同大臣が上記権限を行使しなかったことは，旧労基法の趣旨・目的や，その権限の性質等に照らし，著しく合理性を欠くものであって，国家賠償法１条１項の適用上違法であり，被告は，石綿工場において石綿製品の製造作業に従事したことにより石綿関連疾患にり患した者に対して損害賠償責任を負うことが最高裁判所第一小法廷平成26年10月９日判決（民集68巻８号799頁）において認められた。
そこで，被告は，同判決を踏まえ，①昭和33年５月26日から昭和46年４月28日までの間に局所排気装置を設置すべき石綿工場内において石綿粉じんにばく露する作業に従事したこと，②①の結果，石綿による一定の健康被害（石綿肺，肺がん，中皮腫など）を被ったこと，及び③提訴の時期が損害賠償請求権の期間内であることを要件として，元労働者やその相続人が被告に対して訴えを提起した場合には，訴訟手続において和解をする方法で損害賠償金（じん肺管理区分の管理２で合併症がない場合は，慰謝料550万円及び弁護士費用55万円）を支払うこととしている（〈証拠略〉）。
２ 前提となる事実（証拠を掲記しない事実は，当事者間に争いがないか，〈証拠略〉により容易に認定できる。）
⑴Ａの石綿粉じんばく露
Ａ（〈年月日略〉生まれ）は，昭和30年12月２日から昭和58年６月25日までの間，泉南地域で営業していたＢ石綿工業株式会社（昭和63年３月11日に「Ｃ産業株式会社」に商号変更〔〈証拠略〉〕。）に勤務し，局所排気装置を設置すべき石綿工場内において，石綿製品の製造過程における作業のうち，主としてリング作業に従事し，石綿粉じんにばく露した（〈証拠略〉）。⑵Ａに対するじん肺管理区分の決定
ア Ａは，昭和56年12月25日，エックス線写真像の分類ＰＲ１／１，肺機能障害なしとの区分に基づき，管理区分２とするじん肺管理区分決定（合併症も認められていない。以下「第１回決定」という。）を受けた（〈証拠略〉）。
イ Ａは，昭和57年11月29日，第１回決定と同様のじん肺管理区分決定を受けた。
ウ Ａは，平成19年４月５日，じん肺健康診断の結果におけるエックス線写真像の分類をＰＲ１（第１型），肺機能障害ありとする区分に基づき，管理区分２とするじん肺管理区分決定（以下「第３回決定」という。）を受けた（〈証拠略〉）。
⑶相続の発生
Ａは，平成26年７月22日，死亡し，子である原告がＡを相続した。
３ 本訴請求権に関する除斥期間の起算点についての規範
石綿関連疾患を含め，身体に蓄積した場合に初めて人の健康を害することとなる物質による損害や，一定の潜伏期間が経過した後に初めて症状が現れる損害のように，不法行為により発生する損害の性質上，加害行為が終了してから相当の期間が経過した後に損害が発生する場合には，民法724条後段の「不法行為の時」は，当該損害の全部又は一部が発生したときと解するのが相当である（最高裁平成16年４月27日第三小法廷判決・民集58巻４号1032頁参照）。そして，石綿肺（じん肺）にり患した事実は，その旨の行政上の決定がなければ通常は認め難いことから，石綿関連疾患においては，じん肺の所見がある旨の最初の行政上の決定を受けた時に，少なくとも損害の一端が発生したものということができるが，石綿肺を含むじん肺は，肺内に粉じんが存在する限り進行するものの，どの程度の速度でどの程度進行するかは患者によって多様でありあらかじめ予測することができないことから，より重いじん肺管理区分の決定を受けた場合には，管理区分ごとに質的に異なる損害が発生したと解すべきであり，最も重い行政上の決定に相当する病状に基づく損害が発生するのは，同決定を受けた時と解すべきである（最高裁平成６年２月22日第三小法廷判決・民集48巻２号441頁，最高裁平成16年４月27日第三小法廷判決・裁判集民事214号119頁参照）。
４ 争点及び争点に関する当事者の主張
本件の争点は，本訴請求権に関する除斥期間の満了の有無であり，上記３記載の規範を前提に，第３回決定がＡについての「最も重い行政上の決定」に該当することにより，あるいは同決定がされた時点までにＡに「質的に異なる損害」が発生したことにより，同決定を受けた時がＡの被告に対する損害賠償請求権の除斥期間の起算点となるかが争われている。
⑴原告の主張
ア Ａについてされた最も重い行政上の決定は，同じ管理区分でも肺機能障害ありとした第３回決定であり，原告は，Ａが石綿肺による息切れやせき込みで苦しんだことに対する損害賠償を求めている。したがって，本訴請求権の除斥期間の起算点は，同決定を受けた平成19年４月５日である。
イ 肺機能障害の有無の判定の行政処分性
じん肺管理区分決定の法的性質は，意思表示を内容とする法律的な処分ではなく，じん肺の程度に関する事実の確認判断としての行政処分である。都道府県労働局長は，同決定に記載されるエックス線写真像の区分及び肺機能障害の有無及び程度に関する地方じん肺診査医の診断を尊重し，それらの事実をも行政処分の内容として確認判断した上で，管理区分決定をしているものであり，エックス線写真像の区分や肺機能障害の有無及び程度に関する事実は，同決定を構成する医学的要件たる事実である。厚生労働省労働基準局長による「じん肺管理区分の決定等に関する事務取扱要領」において，「じん肺管理区分決定通知書」における記載事項のうち，合併症の名称については行政処分としてこれを決定することを意味しない旨が明らかにされているのに対し，肺機能障害の有無の判定についてはこのような記載がないことはこれを裏付ける。
なお，じん肺管理区分決定の上記性質から，行政処分としての内容は，管理区分決定への影響や法律効果の有無により決まるものではないが，肺機能障害の有無・程度は３段階に区分され，「肺機能障害あり」の区分に関してもじん肺法上作業転換の措置が定められているのであるから，上記決定における肺機能障害の有無及び程度の判定は，行政処分たるじん肺管理区分決定の一部を構成している。
ウ 肺機能障害ありと判定されたことによる質的に異なる損害の発生石綿肺被害を理由とする損害賠償請求権に関し，最も重い行政上の決定を受けた時を除斥期間の起算点としての「損害の発生時」とする趣旨は，石綿肺の進行性等に鑑み，管理区分決定が信頼性の高い行政処分であることから，重い行政上の処分がされた場合には，権利行使可能な程度に損害が顕在化したものとしてこれを基準とし，質的に異なる損害が発生したとしているものであるが，本質的に重要な要素は，行政処分自体ではなく「質的に異なる損害」が発生したことである。そして，同じ管理区分の決定を受けたとしても，具体的な症状や健康被害の程度によっては，質的に異なる損害が発生したというべきところ，公定の診断方法に基づいて行われるじん肺健康診断の結果において肺機能障害があると判定された場合は，その程度が著しくなく，じん肺法上の取扱いには差異を設けるほどではないとしても，肺機能障害がないと判定された場合と比べて客観的に区別できる程度の健康被害の差異が生じたといえるから，「質的に異なる損害」が発生したというべきである。このことは，現実に主観的な症状，健康被害の程度が異なるだけでなく，肺機能障害の有無・程度について３段階の区別が設けられていること，管理３の決定を受け肺機能障害があると判定されたものについて作業転換に関する措置を取ることとされていること，肺機能障害ありと判定された者は労災保険における障害補償給付の対象となることからも裏付けられる。
なお，じん肺管理区分決定における肺機能障害の有無・程度の判定は，公定の判断方法に基づき，専門医である地方じん肺診査医が総合的かつ慎重に判定するものであるから，このような判定がされたＡの肺機能障害は，じん肺に起因するものである。
⑵被告の主張
ア 原告が賠償を求める損害は，Ａが石綿関連疾患により「管理２合併症なし」とのじん肺管理区分決定を受けたことによる損害であり，Ａが同区分決定を受けたのは，第１回決定がされた昭和56年12月25日である。したがって，同決定の通知がされた時点が除斥期間の起算点となるが，同時点から本訴訟の提起までに20年の除斥期間が経過している。
イ 肺機能障害の有無の判定の行政処分性に対する反論
じん肺管理区分の決定は，じん肺鍵康診断の結果に基づき，エックス線写真像と肺機能障害の判定の組合せに従って行われるが，肺機能障害は，著しい障害の有無のみが管理区分決定に影響を及ぼすものとなる。また，じん肺法は，じん肺管理区分に応じて各種の法律効果が発生することを定めているが，肺機能障害に係る判定のうち，「じん肺による著しい肺機能の障害」に至らない単なる「じん肺による肺機能の障害がある」という判定それ自体によっては，労働者又は事業者の権利義務を形成しその範囲を確定する効果を定めていない。じん肺法上，行政処分としてのじん肺管理区分決定の内容となるのは，同法４条２項に規定される管理１から管理４の管理区分の決定のみであり，肺機能障害の有無及び程度を含む地方じん肺診査医が判定したじん肺健康診断の結果としての事実の記載は，行政処分の内容に含まれない。なお，じん肺管理区分決定通知書にじん肺健康診断の結果として「肺機能の障害」に関する記載がされるのは，労働者のじん肺に関する健康管理に資することができるよう，「備考」として，地方じん肺診査医が診断した結果を記載しているのであって，じん肺管理区分決定の基礎資料にすぎず，都道府県労働局長がじん肺健康診断の結果を行政処分の内容として認定するものではない。
ウ 肺機能障害ありと判定されたことによる質的に異なる損害の発生に対する反論
じん肺法は，じん肺管理区分によってじん肺の程度の軽重の区別をしているところ，じん肺法施行規則１条の定める合併症の有無と異なり，同じ管理区分における肺機能障害の有無によっては療養の要否も区別していない。症状面で管理区分を異にするには，単なる肺機能の障害が存在することでは足りず，著しい肺機能の障害の存在を要するのであり，著しいといえない肺機能障害の有無によりじん肺の程度に軽重はないから，第１回決定時（昭和56年12月25日）に発生していた損害と質的に異なる損害が，同日以降にＡに発生したことはない。Ａには，同決定時点で管理２を前提とする損害が発生しており，その後に管理区分の変更はないのであり，肺機能障害ありとの診断を受けたとしても，損害の量的な拡大を意味するに過ぎない。
なお，じん肺の線維増殖性変化や気腫性変化等の病変は不可逆性があるから，これらを原因とする肺機能障害が生じた者がその後回復することはあり得ないところ，Ａは平成19年に行われた一次検査では著しい肺機能障害があると判定されたにもかかわらず，二次検査においては肺機能障害なしと判定されている。同年当時，Ａが83歳であったことからすると，Ａの肺機能の障害はじん肺の進展によるものではなく，体調による肺機能の振幅によるものと考えるのが自然であり，このことからも「質的に異なる損害」が発生したとはいえない。
第３ 当裁判所の判断
１ 認定事実
〈証拠略〉によると，以下の事実が認められる（第２の２の前提となる事実を含む。）。
⑴疾病としての石綿肺の特徴
ア 石綿肺は，石綿関連疾患の一つであり，石綿の粉じんを大量に吸入することにより発生するじん肺で，肺線維症の一種である。石綿肺（じん肺）にり患すると，早期病変のみの場合には自覚症状はないが，進行すると労作時の息切れやせき，たんが見られるようになり，さらには安静時にも息切れがするような肺機能障害が生じることがある。このようなじん肺の症状の進行具合は，進行の有無，程度，速度が患者によって極めて多様であり，特定の時点の病状について，進行しているか否か，今後どの程度まで進行するかなどは医学的に確定することができない（〈証拠略〉）。
イ じん肺は，原因となる粉じんの種類やばく露量によって，線維増殖性変化，気腫性変化等を来し，その進行の程度によって様々な病変が出現する。線維増殖性変化，気腫性変化等の病変は不可逆性（治療等により症状が改善する可能性がない。）である。他方，じん肺に伴う合併症による症状（管理２又は管理３と決定された者に係るじん肺と合併した肺結核，結核性胸膜炎，続発性気管支炎，続発性気管支拡張症，続発性気胸，原発性肺がんの各疾病〔じん肺法施行規則１条参照〕）は，一般的には可逆性であるとされている（〈証拠略〉）。
⑵じん肺法等に基づく粉じん作業従事労働者の健康管理制度
ア 昭和52年法律第76号による改正前のじん肺法（以下「旧じん肺法」という。）に基づく管理区分及びその見直し
ア 旧じん肺法は，じん肺を「鉱物性粉じんを吸入することによって生じたじん肺及びこれと肺結核の合併した病気」と定義するとともに，じん肺健康診断に基づく胸部エックス線写真（以下，単に「エックス線写真」という。）像の型，心肺機能検査結果，結核精密検査結果及び胸部臨床検査結果を区分し，その各々を組み合わせて健康管理区分を決定していた。このうち，心肺機能検査の結果に基づく同機能の障害については，ＦＯ（なし），Ｆ１（軽度），Ｆ２（中等度）及びＦ３（高度）の４区分が設けられていた（〈証拠略〉）。
イ 旧じん肺法における健康管理区分の決定方法については，心肺機能検査結果の比重が大きいことや胸部臨床検査結果がほとんど反映されないなどの問題点が指摘されていた。また，肺結核は，必ずしもじん肺の進展に並行するものではないことに加え，旧じん肺法制定後の結核医療の進歩により，そのり患率の低下及び治癒率の向上が報告されていた。そこで，じん肺変化の不可逆性に着目し，検査結果を基礎としてじん肺の進展程度に応じた適切な事後措置を講ずることにより，じん肺のそれ以上の進展を防止することを基本的な目的とするという観点からの検討が行われ，じん肺そのものとは起因因子の異なる肺結核及び合併した諸疾病については健康管理区分の医学的要件から除外すること，じん肺の病像を客観的に把握でき，かつ，再現性が高い指標がエックス線写真像であることを踏まえ，健康管理区分を定めるにあたっては，エックス線写真像を基礎とし，これに肺機能障害を加えることが最も妥当であると考えられるようになった（〈証拠略〉）。
イ 昭和52年法律第76号によるじん肺法の改正（同改正後のじん肺法を単に「じん肺法」という。）及び同法における管理区分
昭和52年法律第76号（昭和53年３月31日施行）により，じん肺法は，じん肺の定義を，粉じんを吸入することによって肺に生じた線維増殖性変化を主体とする疾病（同法２条１項１号）と変更し，上記アイの考え方に基づき，エックス線写真像の区分を基本とし，肺機能検査を含むじん肺健康診断の結果に基づく「じん肺管理区分」を以下のとおり規定するようになった（同法４条２項）。これにより，管理区分決定においては，肺機能障害のうち著しい肺機能障害のみが影響することとなった（エックス線写真の像の区分は，後記ウイ参照。〈証拠略〉）。
ア 管理１じん肺の所見がないと認められるもの
イ 管理２エックス線写真の像が第１型で，じん肺による著しい肺機能の障害がないと認められるもの
ウ 管理３イエックス線写真の像が第２型で，じん肺による著しい肺機能の障害がないと認められるもの
エ 管理３ロエックス線写真の像が第３型又は第４型（大陰影の大きさが一側の肺野の３分の１以下のものに限る。）で，じん肺による著しい肺機能の障害がないと認められるもの
オ 管理４
ａ エックス線写真の像が第４型（大陰影の大きさが一側の肺野の３分の１を超えるものに限る。）と認められるもの
ｂ エックス線写真の像が第１型，第２型，第３型又は第４型（大陰影の大きさが一側の肺野の３分の１以下のものに限る。）で，じん肺による著しい肺機能の障害があると認められるもの
ウ 管理区分決定手続
ア じん肺管理区分のうち，管理１については，じん肺法の規定に基づくじん肺健康診断の結果，じん肺の所見がないと診断された者がこれに該当するとされる（じん肺法13条１項）。
他方，事業者は，じん肺法に基づくじん肺健康診断を行ったときは，じん肺の所見があると診断された労働者について，エックス線写真及びじん肺健康診断の結果を証明する書面等を都道府県労働局長に提出しなければならないとされており（同法12条），これらの書類の提出を契機として，都道府県労働局長がじん肺管理区分の決定をすることとなる（同法13条２項）。また，常時粉じん作業に従事する労働者又は同作業に従事する労働者であった者は，いつでも，じん肺健康診断を受けて，都道府県労働局長にじん肺管理区分の決定をすべきことを申請することができる（同法15条１条）。
イ じん肺健康診断
ａ じん肺健康診断は，①粉じん作業についての職歴の調査及びエックス線写真による検査，②胸部に関する臨床検査及び肺機能検査，並びに③結核精密検査その他厚生労働省令で定める検査によって実施される（じん肺法３条１項）。
ｂ じん肺のエックス線写真の像は，以下の第１型から第４型までに区分される（同法４条１項）。
第１型両肺野にじん肺による粒状影又は不整形陰影が少数あり，かつ，大陰影がないと認められるもの
第２型両肺野にじん肺による粒状影又は不整形陰影が多数あり，かつ，大陰影がないと認められるもの
第３型両肺野にじん肺による粒状影又は不整形陰影が極めて多数あり，かつ，大陰影がないと認められるもの
第４型大陰影があると認められるもの
ｃ じん肺法施行規則５条は，肺機能検査に関し，まずスパイロメトリー及びフローボリューム曲線による検査（一次検査）を行い，同検査又は胸部に関する臨床検査（同規則４条）によりじん肺による著しい肺機能の障害がある疑いがあると診断された者及びエックス線写真の像が第３型又は第４型（じん肺による大陰影の大きさが一側の肺野の３分の１以下のものに限る。）と認められる者に対し，動脈血ガスを分析する検査（二次検査）を行うと規定している。
また，労働省労働基準局長通達「改正じん肺法の施行について」（昭和53年４月28日付け基発第250号）は，じん肺健康診断の具体的実施手法及び判定を，労働省安全衛生部労働衛生課編「じん肺診査ハンドブック」を基本として行うとしているところ，同ハンドブックは，肺機能検査について，パーセント肺活量が60％未満であるなど，一次検査の結果から「著しい肺機能障害がある」と判定する基準を定めるとともに，同基準に該当しない者のうち，パーセント肺活量が60％以上80％未満などの要件を満たし，じん肺による著しい肺機能の障害があると認められる場合に二次検査を行うものとし，同検査により得られた肺胞気・動脈血酸素分圧較差の値が規定の限界値を超える場合に，諸検査の結果と併せて「著しい肺機能障害がある」と判定するとしている（著しい肺機能障害ではない，「肺機能障害あり」と判定する場合の基準は設けられていない。）。なお，同ハンドブックは，肺機能検査の結果判定について，医師は，肺機能検査によって得られた数値を判定のための基準値に機械的にあてはめて判定するのではなく，エックス線写真像，既往歴及び過去の健康診断の結果，自覚症状及び臨床所見等を踏まえ，総合的に判断する必要があるとしている（〈証拠略〉）。
肺機能障害の判定に際しては，じん肺以外の疾患等による肺機能低下の可能性に注意する必要があり，特に高齢者については，結果に及ぼす病態，ばらつきの大きさ等を念頭において，肺機能を慎重に判断する必要があると考えられている（〈証拠略〉）。
ウ 管理区分の決定及びその通知
ａ 都道府県労働局長によるじん肺管理区分決定は全国的な統一基準で行う必要があるため，じん肺について専門的知識を有する医師がじん肺診査医に任命されており，都道府県労働局長は，地方じん肺診査医の診査に基づき，行政処分であるじん肺管理区分の決定を行うことになる（〈証拠略〉）。
ｂ 都道府県労働局長は，管理区分の決定をしたときは，事業者にその旨を通知しなければならず，事業者は，当該労働者等に対し，その者について決定された管理区分及びその者が留意すべき事項を通知しなければならない（じん肺法14条）。また，労働者又は労働者であった者からの申請に対し，管理区分の決定をしたときは，都道府県労働局長は，申請者及び申講者を使用する事業者にその旨を通知しなければならない（同法15条３項，14条１項）。同通知は，「じん肺管理区分決定通知書」により行われる（じん肺法施行規則16条）。
エ じん肺管理区分に応じて生じる法的効果
ア 事業者は，労働者の管理区分に応じ，定期健康診断その他のじん肺健康診断を実施する義務を負い（じん肺法７条から９条の２），労働者は，同健康診断の受診義務を負う（同法11条）。
イ 事業者は，じん肺管理区分が管理２又は管理３イである労働者について，粉じんにさらされる程度を低減させるため，就業場所の変更，粉じん作業に従事する作業時間の短縮等の適切な措置を講ずるよう努力する義務を負う（じん肺法20条の３）。また，事業者は，じん肺管理区分が管理３である労働者を粉じん作業以外の作業に常時従事させるために必要があるときは，その者に対して，作業転換のための教育訓練を行うよう努力する義務を負う（同法22条の２）。
ウ 都道府県労働局長は，じん肺管理区分が管理３イである労働者が現に常時粉じん作業に従事しているときは，事業者に対して，その者を粉じん作業以外の作業に常時従事させるべきことを勧奨することができ，同区分が管理３ロである労働者が現に常時粉じん作業に従事している場合において，地方じん肺診査医の意見により，当該労働者の健康を保持するため必要があると認めるときは，事業者に対し，その者を粉じん作業以外の作業に常時従事させるべきことを指示することができる（じん肺法21条）。
これに関連し，「改正じん肺法の施行について」（昭和53年４月28日付け基発第250号）の別添「じん肺管理区分の決定等に関する事務取扱要領」は以下の取扱いをしている（〈証拠略〉）。
ａ 現に常時粉じん作業に従事している労働者で，じん肺管理区分が管理３イと決定されたもののうち，じん肺による肺機能の障害があると認められる者については，当該労働者を使用する事業者に対し，じん肺管理区分決定運知書の交付と併わせ，作業転換勧奨書を交付する。
ｂ 現に常時粉じん作業に従事している労働者で，じん肺管理区分が管理３ロと決定されたもののうち，エックス線写真の像が第３型又は第４型（Ａ：大陰影の大きさが１cmを超え，５cmを超えないもの）でじん肺による相当程度の肺機能障害があると認められるもの，あるいはエックス線写真の像が第４型（Ｂ：大陰影の大きさが５cmを超え，一側の肺野の３分の１を超えないもの）であるという医学的要件に該当するもので，地方じん肺診査医により早急に作業転換を行う必要があると判定されたものについては，当該労働者を使用する事業者に対し，作業転換促進書を交付する。
エ 管理４と決定された者及び合併症にかかっていると認められる者は，療養を要するものとされる（じん肺法23条）。
オ 管理区分決定に対する不服申立て
都道府県労働局長が行ったじん肺管理区分の決定に対しては，審査請求を行うことができる（じん肺法18条）。他方，じん肺管理区分決定通知書の「じん肺健康診断の結果」欄の内容に対する不服申立てに関する規定は設けられていない（〈証拠略〉）。
⑶Ａの症状の変化と管理区分決定
ア 第１回決定を受けた昭和56年及び第１回決定と同じ内容の管理区分決定を受けた昭和57年当時は，Ａは，管理区分を管理２とされる石綿肺にり患していたものの，自覚的には無症状で，肺機能検査上も異常がなく，肺機能障害なしとの判定を受けていた（〈証拠略〉）。
イ Ａは，Ｂ石綿工業を60歳で退職した後も体調不良はなかったが，平成17年に83歳で肺炎にり患して以降，せき込みや息切れの症状が見られるようになった（〈証拠略〉）。
ウ Ａは，平成18年４月15日，阪南医療生協診療所において，肺機能検査（一次検査）を受け，著しい肺機能障害がある（Ｆ（＋＋））との判定を受けた。Ａには，自覚症状として，呼吸困難（Ｖ），せき，心悸亢進があるとされたが，他覚所見であるチアノーゼ，ばち状指，副雑音はいずれも認められなかった。この際，Ｄ医師はＡを石綿肺・胸膜肥厚斑と診断し，管理４で療養が必要と考えると判断し，じん肺健康診断結果証明書の医師意見欄にその旨を記載した（〈証拠略〉）。
エ Ａは，平成18年６月13日，大阪労働局長に対し，じん肺管理区分の決定申請を行った（〈証拠略〉）。その後，Ａは，同年９月30日，阪南医療生協診療所において，肺機能検査（二次検査）を受けたところ，肺機能障害なし（Ｆ（－））の判定を受け，上記ウの一次検査の結果は，じん肺の進展によるものではなく，肺機能の振幅によって生じた一過性の症状と考えられた（〈証拠略〉）。地方じん肺診査医は，肺機能検査の上記結果等を考慮し，Ａに肺機能障害あり（Ｆ（＋））と診断し，これを踏まえて，平成19年４月５日，第３回決定がされた。
オ 第３回決定の「じん肺管理区分決定通知書」には，上記エ記載の申請に基づき，じん肺法15条３項が準用する同法13条２項の規定により，「下記のとおりじん肺管理区分決定をしたので通知」する旨の記載，及び「この決定」に対する不服申立制度に関する記載の下部に，「じん肺管理区分」欄と「備考」欄があり，「備考」欄には，「じん肺健康診断の結果」欄と「療養の要否」欄が，「じん肺健康診断の結果」欄には「エックス線写真の像」，「肺機能の障害」及び「かかっている合併症の名称」の欄が設けられていた（〈証拠略〉）。
２ 原告の被告に対する損害賠償請求権の存在
前提となる事実⑴及び⑵によれば，Ａは，昭和33年５月26日から昭和46年４月28日までを含む期間，泉南地域で営業していた局所排気装置を設置すべき石綿工場内において，石綿の粉じんにばく露する作業であるリング作業に従事したことにより，石綿粉じんにばく露し，これにより石綿肺にり患したものと認められる。したがって，Ａは，石綿関連疾患にり患したことによる損害につき，国家賠償法１条１項に基づき，被告に対し，損害賠償請求権を有しており，原告はこれを相続（前提となる事実⑶）により取得したことになる。
３ 第３回決定が第１回決定より重い行政上の決定であるか否か（肺機能障害の有無及び程度の判定の行政処分該当性）について
⑴上記第２の３記載のとおり，石綿関連疾患にり患したことによる損害賠償請求権の除斥期間の起算点は，「最も重い行政上の決定を受けた時」であると解される。じん肺法に基づく行政処分である第１回決定及び第３回決定において，肺機能障害の有無及び程度が行政処分としての内容に含まれているとすれば，じん肺管理区分が同一であるとしても，肺機能障害ありとの判定を含む第３回決定のほうが，肺機能障害なしとの判定を含む第１回決定よりも，じん肺による健康被害に関する重い行政処分であると解する余地がある。
そこで，行政処分としての「じん肺管理区分決定」の内容に，肺機能障害の有無及び程度の判定が含まれるかについて検討する。
⑵ある行政処分がどのような内容のものであるかは，当該処分がなされる根拠となる法令により定まるというべきである。
この点，じん肺管理区分決定が行われる直接の根拠となるじん肺法13条２項は「都道府県労働局長は，…エックス線写真及びじん肺健康診断の結果を証明する書面…が提出されたときは，これらを基礎として，地方じん肺診査医の診断又は審査により，当該労働者について，じん肺管理区分の決定をする」と規定している。この条文の文言からは，処分権者である都道府県労働局長が決定する，すなわち処分するのは「じん肺管理区分」であると解するのが，文言に沿った自然な解釈である。
また，同条に基づくじん肺管理区分決定は，意思表示を内容とする法律行為的な処分ではなく，じん肺の程度に関する事実の確認判断としてなされる行政処分であると解されており（〈証拠略〉），都道府県労働局長は，じん肺診査医によるエックス線写真像の区分，肺機能検査の結果を含むじん肺健康診断の結果に基づく肺機能障害の有無及び程度についての判定をもとに，じん肺管理区分の決定をするところ，「地方じん肺診査医の診断又は審査により」とは，都道府県労働局長の決定が地方じん肺診査医の診断又は審査の結果に拘束され，それと異なる内容の決定をすることができない趣旨であると解されている（〈証拠略〉）。
上記のような根拠条文の文言，及び都道府県労働局長が独自にエックス線写真像の区分や肺機能障害の有無及び程度の判定を行うことはできないことからすると，肺機能障害の有無及び程度について，都道府県労働局長が独自に確認判断することはないというべきである。したがって，それが都道府県労働局長の確認判断たる行政処分の内容を構成すると解することはできない。このように解することは，肺機能障害の有無及び程度に関する判定が，エックス線写真像の区分とともに，じん肺管理区分決定通知書の「備考」欄に記載されるにとどまること（認定事実⑵ウウｂ，⑶オ），じん肺法が管理区分決定自体に対する不服申立制度は明文で規定しているのに対し，肺機能障害の有無及び程度といったじん肺健康診断の結果の判定に対する不服申立制度の規定は存在しないこと（認定事実⑵オ）に沿うものである。
なお，原告は，厚生労働省労働基準局長が通達（平成28年３月14日付け基発0314第４号）により改正した「じん肺管理区分の決定等に関する事務取扱要領」において，「じん肺管理区分決定通知書」の作成について，所定の様式中の該当する事項を○印で囲むこと，及び診査の結果，合併症にかかっているとされた者については，合併症の欄にかかっている疾病名を記入し，かつ，療養の要否の欄の「要」を○印で囲むこととした上で，同通知書に「かかっている合併症の名称」を記載するのは，都道府県労働局長が行政処分として合併症の名称を決定することを意味するものではなく，じん肺診査の際に判明した事実をじん肺に係る健康管理に資するために通知するものであるとしているのに対し，同通知書に記載される肺機能障害については，合併症と同様の趣旨説明がされていないこと（〈証拠略〉）を根拠に，肺機能障害の区分の判定は都道府県労働局長が行政処分として決定するものであると主張する。
しかしながら，証拠（〈証拠略〉）によれば，上記通達は，平成28年３月，行政処分に対する不服申立制度を抜本的に改正する行政不服審査法が制定されたことに伴うじん肺法及びじん肺法施行規則の改正等を踏まえ，従来の「じん肺管理区分の決定等に関する事務取扱要領」を変更したものであること，同通達による改正前の事務取扱要領は，上記通知書の作成に関する合併症に関する記載について，変更後と同様の方式によることを記載しながら，上記趣旨説明は行っていなかったことが認められる。これに合併症のり患の有無が療養の要否というじん肺法上の法的効果を伴うものであること（認定事実⑵エエ）を併せ考えると，上記改正後の事務取扱要領が，合併症の名称の記載について上記趣旨説明を明記したのは，行政処分に対する不服申立制度における対応において疑義が生じないよう，合併症の名称の記載が都道府県労働局長の行政処分としての決定ではないことを明記したものと解される。これに対し，肺機能障害の有無及び程度は，次項で述べるように，著しい肺機能障害に至らなければじん肺法に基づく何らの法的効果も生じさせるものではないことから，行政処分性について疑義が生じることを想定せず，明文の説明がされなかったと解するのが合理的である。じん肺法上の法的効果を左右する合併症の記載が行政処分ではないことは，むしろ肺機能障害の有無及び程度の判定が行政処分ではないことを裏付けるというべきである。加えて，肺機能障害の区分の判定が行政処分でないことは，じん肺診査ハンドブック及び上記事務取扱要領において，じん肺診査においてエックス線写真の像により管理１相当若しくは管理４相当と判定した場合，又は管理２若しくは管理３相当で合併症有りと診断した場合には，肺機能検査に係る判定は行われず，したがって，じん肺管理区分決定通知書に肺機能障害に関する記載はしないこととされていること（〈証拠略〉）にも沿うといえる。したがって，原告の上記主張は採用できない。
⑶さらに，行政処分は，通常，何らかの法的効果を伴うものであるところ，じん肺法は，肺機能障害に関し「著しい肺機能障害」があると判定される場合を除き，同法に基づく事業者や労働者の権利義務，あるいは同法に基づき講じられる措置に差異を設けていないのであり（認定事実⑵エ，〈証拠略〉。原告もこの事実を争っていない。），法的効果の面からみても「肺機能障害あり」との判定が行政処分であることを肯定することはできない。なお，労災補償制度における障害補償給付の障害等級の認定においては，著しいに至らない程度の肺機能障害であっても，それに応じた等級認定がされるが（〈証拠略〉），これは肺機能に障害があるとの事実により認定されるのであって，じん肺法に基づく行政処分の効果により認定されると解することはできない。
⑷本件において他に，肺機能障害の有無及び程度に関する判定が，じん肺法に基づく都道府県労働局長の行政処分であると認めるべき事情はない。そうすると，行政処分としての第１回決定と第３回決定は，同じ管理区分の決定として同一の重さの決定であることになる。したがって，第３回決定が最も重い行政上の決定であることを理由とする原告の主張は理由がない。
４ 肺機能障害ありと判定されたことによる質的に異なる損害の発生の有無について
⑴上記第２の３の規範は，行政上の決定がなければ石綿肺（じん肺）にり患した事実が認め難く，かつ，じん肺の進行速度や程度が多様であり予測不可能であることを根拠に，各管理区分に対応する病状に基づく損害を質的に異なる損害であるとして，より重い管理区分の決定を受けた時点から，当該管理区分に対応する損害の除斥期間が開始するとするものである。そうすると，上記３で検討したようにじん肺法に基づく肺機能障害の有無及び程度の判定が行政上の決定でないとしても，「肺機能障害あり」との判定に対応する損害が，「肺機能障害なし」との判定に対応する損害とは質的に異なる損害であると認められるならば，地方じん肺診査医によってなされる当該判定を客観的な指標として，「肺機能障害あり」との判定に対応する損害の除斥期間の起算点と解する余地があるように思われる。
⑵そこで検討するに，認定事実⑵ア及びイのとおり，じん肺法は，じん肺の疾病としての特徴である不可逆性に着目し，より適正な事後措置を講ずることによりじん肺の進展を防止することを目的として，じん肺管理区分の決定においてエックス線写真像をより重視し，肺機能障害については，著しいもののみを同区分に影響させるものとしている。そして，認定事実⑵エのとおり，じん肺法は肺機能障害に関し，「著しい肺機能障害」があると判定される場合を除き，同法に基づく事業者や労働者の権利義務，あるいは同法に基づき講じられる措置に差異を設けていない。じん肺法がじん肺の適正な予防及び健康管理その他必要な措置を講ずることにより，労働者の健康の保持その他福祉の増進に寄与することを目的としている（同法１条）にもかかわらず，このような取扱いがされていることからすると，じん肺法は著しい肺機能障害に至らない程度の肺機能障害の有無を上記目的達成のための重要な区別としていないと解するのが相当である。この点において，著しい肺機能障害に至らない程度の肺機能障害の有無は，じん肺法に基づく法的効果が異なるじん肺管理区分の違いや合併症の有無の認定とは異なるというべきである（肺機能障害の有無による損害の差異が，異なるじん肺管理区分に相当する病状に基づく損害の差異ほどに大きくないことは原告も認めるところである。）。
なお，認定事実⑵エウのとおり，じん肺法の施行に際して定められた「じん肺管理区分の決定等に関する事務取扱要領」においては，同区分が管理３イと決定されたもののうち，じん肺による肺機能の障害があると認められる者，あるいは同区分が管理３ロと決定されたもののうち，じん肺による相当程度の肺機能障害があるものについて，作業転換勧奨書や作業転換促進書を交付するというように，著しい程度に至らない肺機能障害の有無によって，異なる取扱いがされているようにも思われる。しかしながら，この点に関する上記取扱いは，管理３該当以上のエックス線写真像であると判定されることを要件としており，管理２に該当する場合を対象にしていない。したがって，単に「著しい肺機能障害」に至らない肺機能障害の有無により，通達上の取扱いを異にしているとは認められないから，上記認定を左右するものではない。
⑶また，肺機能障害の有無及び程度の判定に関する検査方法や基準を定めたじん肺ハンドブックは，「著しい肺機能障害」の有無を判定するにあたっての基準は設けているものの，これに至らない程度の「肺機能障害あり」と判定する基準は設けていないのであり（認定事実⑵ウイｃ），「肺機能障害あり」と判定される症状には相当な幅が存在すると推認されること（〈証拠略〉），著しい肺機能障害に至らないじん肺による「肺機能障害あり」との判定は，肺機能検査時の被検者の体調等により，後にじん肺による「肺機能障害なし」との判定に変動する可能性が否定できないこと（〈証拠略〉）等を勘案すると，同一のじん肺管理区分内において，著しい程度に至らない肺機能障害ありと判定される病状が生じたことをもって，類型的に，肺機能障害なしと判定される症状と質的に異なる損害が生じたと評価することはできないというべきである。
⑷以上のとおり，同じ管理区分において，肺機能障害があるとの判定を受けたことをもって質的に異なる損害が発生したと認めることはできないというべきである。肺機能障害があると認められる者について，労災補償保険の障害補償給付がされることも，除斥期間を異にするような質的に異なる損害の発生を意味するものとはいえない。
なお，上記のように解すると，じん肺健康診断における肺機能障害の判定区分として，「じん肺による肺機能障害がある」との区分を設けること自体に意味がないように思われるが，じん肺健康診断において同区分が設けられているのは，著しい肺機能の障害があるとまでは認められない場合であっても，作業転換等の適切な就業上の措置が必要となる場合を踏まえ，その旨の情報を事業者に提供する趣旨であると解することができる（〈証拠略〉）。したがって，同区分が設けられていることと「肺機能障害あり」との判定が質的に異なる損害の発生を意味しないことは矛盾するものではない。本件において，他に，上記認定を覆すに足りる事情はない。
５ 原告は，第１回決定の時点では，Ａには息切れやせき込みなどの肺機能障害を含む症状に基づく損害は発生していなかったから，同時点ではＡの権利行使は客観的に困難であり，肺機能障害ありとの判断を含む第３回決定を受けて初めて肺機能障害を含む損害について客観的に権利行使できるようになったとして，第３回決定より前を除斥期間の起算日とすることは不当である旨主張する。
しかしながら，同一の管理区分であれば，著しい程度に至らない肺機能障害の有無が異なっても，その損害に質的な差異がないことは上記４で認定説示したとおりである。また，第１回決定により，Ａが石綿粉じんばく露により損害を被っていること自体は明らかになっているのであり，これにより不治の病にり患し，それが進行していくおそれが高いことによる将来の不安自体軽度のものとはいえないから，Ａがじん肺り患に基づく損害賠償を請求することは不可能であったとはいえない。したがって，Ａは，第１回決定を受けたことにより，息切れ，せき，たんなどの症状を含む肺機能障害が生じ得る管理２の石綿肺にり患したことに基づく肉体的，精神的損害の賠償を請求することが可能であったというべきであり（実際，肺機能障害の有無にかかわらず，管理２の管理区分決定を受けた労働者等が，多数，損害賠償請求訴訟を提起していることは当裁判所に顕著な事実である。），原告の上記主張は採用できない。
なお，原告は，本件で賠償を求めている損害は，肺機能障害を伴う病状に基づく損害，すなわち石綿肺による息切れやせき込みで苦しんだことに対する損害であって，昭和56年頃から石綿肺にり患していたことの損害ではないと主張するが，管理区分決定が同一である以上，上記両損害が質的に異なるものとして，別個の損害とならないことは上記４で認定説示したとおりである。そして，このことは，最高裁判所第一小法廷平成26年10月９日判決，それを踏まえた大阪高等裁判所における和解において，管理２のじん肺管理区分決定を受け，合併症のない者については同額の賠償額とされていることと合致する。なお，肺機能障害の有無により，同一の管理区分内で慰謝料額に差異を設けることと，除斥期間の起算点としての質的に異なる損害の発生を認めることは別の問題であるというべきである。
６ 除斥期間の起算点に関するまとめ
以上のとおり，［判示事項］管理区分を同じくするじん肺管理区分決定は，肺機能障害なしとの判定に基づくものも，肺機能障害ありとの判定に基づくものも行政上の決定としての軽重はなく，また，「肺機能障害あり」との判定がされたことによって，肺機能障害なしとされていた状態から質的に異なる損害が発生したと認めることはできない。したがって，Ａには，第１回決定を受けた時点で，管理２に該当する石綿肺にり患したことを原因とする損害が発生したものといえ，その後になされた肺機能障害ありとの判定は，質的に異なる損害の発生を意味しないというべきである。
そうすると，Ａが被告に対して有していた本訴請求権の除斥期間の起算点は，第１回決定が通知された昭和56年12月25田頃であり，それから20年の経過をもって，本件損害賠償請求権は，除斥期間の経過により消滅したと認められる。
第４ 結論
以上によれば，原告の請求は理由がないから，これを棄却することとして主文のとおり判決する。
（裁判官倉地真寿美渡部美佳澤口舜）
出典：「訟務重要判例集データベース」（法務省）（https://shoumudatabasep.moj.go.jp/hanreiSearch/HanreiSearch）を加工して作成（加工：TaiLexi AI）。訟務月報64巻10号1413頁。
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