主文
１ 本件控訴を棄却する。
２ 控訴費用は控訴人の負担とする。
事実及び理由
第１ 控訴の趣旨
１ 原判決を次のとおり変更する。
２ 被控訴人は，控訴人に対し，５万8404円及びこれに対する平成24年３月29日から支払済みまで年５％の割合による金員を支払え。
３ 訴訟費用は，第１，２審とも，被控訴人の負担とする。
４ 第２項につき仮執行宣言
第２ 事案の概要（以下，略語は，新たに定義しない限り，原判決の例による。）
１ 本件は，控訴人が，控訴人の行政財産である東京都目黒区所在の航空自衛隊目黒基地の建物（本件建物）の一部（本件使用許可物件）につき，被控訴人に使用許可（本件使用許可）をしたところ，被控訴人がその使用料を支払わないとして，被控訴人に対し，未払使用料５万8404円及びこれに対する納付期限の翌日である平成24年３月29日から支払済みまでの年５％の割合による延滞金の支払を求める事案である。
原審は，①国有財産法18条６項の規定による使用許可に基づき設定される行政財産の使用関係に公法的な面があることは否定できないが，基本的には私法上の賃貸借又は使用貸借関係と異なるところはないというべきであり，その関係が成立するためには同項の規定による行政処分としての使用許可が必要であるが，その関係を構成する使用料等の具体的な債権債務については，法令に特別の定めがない限り，使用者と国との間の合意によって形成され，又はその範囲が確定されるものと解するのが相当である，②本件の使用料の決定等については法令に特別の定めが存しないが，両当事者の合理的な意思解釈として，控訴人が本件公募公告等において提示した見込額とそれ程相違のない相当な額で合意したと認めるのが相当であるところ，本件の使用料の算定の基礎とした賃貸取引事例のうち一つは合理性を欠いており，本件使用許可物件の使用料は日額70円／㎡（税抜き）が相当というべきで，控訴人と被控訴人は，この金額をもって使用料の合意をしたと認めるのが相当であるとして，本訴請求を２万0280円及びこれに対する延滞金の支払を求める限度で認容し，その余の請求を棄却した。
控訴人は，敗訴部分を不服として控訴を提起したが，被控訴人は，控訴も附帯控訴も申し立てなかった。したがって，当審における審理の対象は，控訴人の請求を棄却した部分のみである。
２ 前提事実，争点及び争点に関する当事者の主張は，次のとおり当審における控訴人の主張を加えるほかは，原判決の「事実及び理由」欄の「第２事案の概要」の１ないし３（原判決２頁11行目から６頁26行目まで<編注・訟務月報本号(以下月報巻号省略)1172ページ30行目から1176ページ30目まで>）に記載するとおりであるから，これを引用する。
（当審における控訴人の主張）
⑴固有財産法は，国有公物たる行政財産につき，行政処分として使用又は収益の許可ができる旨の規定（18条６項）を置く一方，かかる使用許可に際して国が行政処分として使用料を賦課することができる旨の明文規定は置いていないが，一般に，公物の占用・使用許可においては，明文の規定がない場合であっても，占用料・使用料の納付義務を行政処分たる附款として行政庁の裁量により定めることが法令上予定されていると解される。すなわち，公物管理法においては，行政処分たる公物の占用・使用許可に当たり，行政庁が行政処分として使用料を賦課することができる旨を規定する例が見られるところ，かかる占用料・使用料の納付義務は，行政行為（行政処分）の「附款」（行政行為の効果を制限するために意思表示の主たる内容に付加される従たる意思表示）たる「負担」（主として特許や許可等の相手方に権利利益を付与する授益的処分において，主たる意思表示に付随して相手方にこれに伴う特別の義務を命ずる意思表示）の典型例である。附款には，行政庁と相手方との利害の一致，行政実務の柔軟性及び相手方の利益と第三者の利益ないし公益との調整等の機能があり，明文規定がある場合はもとより，明文の規定がない場合であっても，法が「主たる意思表示」である行政処分の当否やその条件について行政庁に裁量を認めているときには，当該行政処分に付髄して附款を付することが許されるところ，公物の占用・使用許可は，当該公物を管理する行政庁の裁量的判断に基づき行政処分によって相手方に特別の権利利益を付与する授益的処分にほかならないから，これに際して占用料・使用料の納付義務を課すことは，上記の附款の定義，機能及び明文規定がない場合の許容性に関する解釈が正に妥当する。したがって，公物の占用・使用許可において占用料・使用料の納付義務を行政処分たる附款として定めることは，一般に法令上予定されているというべきである。
⑵国有財産法の構造・規定ぶりや制定・改正経緯，使用料の法的性質に照らしでも，行政財産に係る使用料の賦課は，行政処分である附款として定められるべきものである。すなわち，国有公物たる行政財産は，国の行政活動の物的基礎であり，当該行政財産の本来の用途又は目的のために利用しなければならないという原則に服することから，原則として貸付け等の対象とすることが禁じられ（18条１項），賃借権等の設定が認められる例外規定（同条２項ないし４項）に該当しない限り，あらゆる私権の設定が無効とされている（同条５項）。そして，同条６項がかかる私権設定の禁止の原則とは制度上異なるものとして行政処分たる使用許可を規定していることからすれば，同法は，同項の使用許可に基づく使用権についても，同条２項ないし４項によって例外的に設定が認められた賃借権等の私権とは制度上異なる特別の利用権とする立法政策を採っているものといえ，同条８項が使用許可に基づく使用又は収益について借地借家法の適用を除外しているのも，使用許可に基づく使用権が私法上の賃借権とは異なる特別の利用権であることを前提に念のため規定する趣旨であると解され，かかる解釈は，国有財産法の制定以降，数次の改正を経た経緯に照らしても正当である。そして，同条７項や同法19条が準用する同法22条，23条の規定により，行政財産の使用許可においては原則として使用料の負担義務が課されるところ，行政財産は本来公用のために管理しなければならず，同法18条６項の使用許可に基づく使用権が私法上の賃借権とは異なる特別の利用権であり，使用許可について「その用途又は目的を妨げない限度において」という限定以外に何ら要件等が法律上規定されていないこと，使用料が使用許可によって認められた範囲ないし具体的内容と密接に関連し，使用許可に付加される付随的条件というべきものであることからすれば，使用許可に際して徴収すべき使用料は，行政処分たる使用許可に付随する附款として，行政庁の裁量によって決定されるべきものである。さらに，公物の占用・使用許可に際して徴収される占用料・使用料の法的性質には，特定人に特別な使用を許すことについて第三者との間で公平を図るための報償としての側面と，使用収益の対価としての側面とがあると解されるところ，かかる法的性質からすれば，使用許可に際して徴収すべき使用料は，純粋な対価として徴収すれば足りる普通財産の貸付料のように当事者間の私法上の合意に委ねるのでなく，公益的観点から，行政処分として行政庁の合理的裁量によって定めることが相当である。
⑶行政財産の使用許可に係る使用料について以上のような法解釈を採ることは，公有行政財産の使用許可に基づく使用関係について判示した最高裁判決とも整合するものであり，かつ，使用料の算定基準を定めた通達に基づく行政実務の運用や，本件の具体的事実関係とも整合する。
⑷以上の法解釈を前提に，使用料の算定基準を定めた通達に基づいて検討すれば，本件の使用料は国の裁量権の範囲内で決定されており，裁量権の逸脱・濫用はない上，取消訴訟を提起することなく使用料が無効となるような重大かつ明白な瑕疵もない。
第３ 当裁判所の判断
１ 当裁判所は，本件使用許可に係る使用料の決定は行政処分であるものの，２万0280円及びこれに対する延滞金を超える部分は無効であるから，本件控訴は棄却すべきものと判断する。その理由は，次のとおりである。
２ 本件の使用料債権の性質について
前記前提事実によれば，被控訴人による本件使用許可物件の使用は，国有財産法18条６項に基づく行政財産の使用許可により設置されることが明示された本件公募公告に被控訴人が応じて本件使用申請をし，北関東防衛局長が被控訴人に対し本件使用許可をしたことに基づくものであったことが明らかである。そして，［判示事項］同法は，国有財産を行政財産とそれ以外の普通財産とに分類し（３条１項及び３項），国において公用又は直接公共の用等に供し，又は供するものと決定したものを行政財産というとした上で（同条２項），行政財産については，原則として，これを貸し付け，交換し，売り払い，譲与し，信託し，若しくは出資の目的とし，又はこれに私権を設定することができないものとし（18条１項），特定の場合に限って，その用途又は目的を妨げない限度において，これを貸し付け，又はこれに私権を設定することができるとする（同条２項）ほか，一般的に，その用途又は目的を妨げない限度において，その使用又は収益を許可することができるとしている（同条６項）。すなわち，行政財産について貸付け等により私権を設定することを原則として禁止した上で，私権の設定に当たらない使用を許す方法として，行政財産の使用を行政処分である「許可｣によって許す制度を設けているのであり，本件使用許可は正にこの許可に当たるものである。これに対し，被控訴人は，自己の本件使用許可物件の使用は賃貸借契約に基づくものであり，当事者間の合意があって初めて効力を生じると主張するが，採用できない。
もっとも，いわゆる公営住宅の使用関係については，公の営造物の利用関係として公法的な一面があることは否定し得ないものの，使用許可を受けて事業主体と入居者との間に使用関係が設定された後においては，事業主体と入居者との間の法律関係は基本的には私人間の家屋賃貸借関係と異なるところはなく，法及び条例に特別の定めがない限り，原則として一般法である民法及び借地借家法の適用があり，その契約関係を規律するについては，信頼関係の法理の適用があると解される（最高裁昭和59年12月13日第一小法廷判決・民集38巻12号1411頁。以下「昭和59年最高裁判決」という。）ところであるが，公営住宅の入居者が死亡した場合には，その相続人が公営住宅を使用する権利を当然に承継すると解する余地はないこと（最高裁平成２年10月18日第一小法廷判決・民集44巻７号1021頁）等に照らしても，行政財産の使用許可処分により成立する法律関係に私法を一律に適用することはできない。本件使用許可物件の使用料については，前記前提事実によれば，使用申請後に北関東防衛局長が別途定める旨が本件募集要項に添付された本件仕様書に記載され，本件使用申請では北関東防衛局長の指示のとおりとされ，本件使用許可では別途通知する額とされていたものであり，募集，使用申請及び使用許可の各段階を見ても，使用料を合意によって形成することとしていたと解する根拠は見いだし得ず，むしろ国の行政処分（附款たる負担）により決定されることを踏まえた手続がとられていたということができる。そもそも使用の対価をどの程度にするかは，使用許可の範囲ないし具体的内容（対象物件の範囲や，用途，使用期間等）と密接な関連性があり，使用許可に付される付随的な条件ともいうべきものであるから，これが使用許可と同時に確定額が決定され相手方に告知された場合はもとより，本件のように使用許可の際には別途通知するとされ，同許可に後れて決定され告知された場合においても，これを行政処分である使用許可と性質を異にし使用者と国との間の合意によって形成され又はその範囲が確定されるものであると解することは不自然であって相当といえないし，昭和59年最高裁判決にいう「使用許可を受けて使用関係が設定されたのちの法律関係｣ということもできない。そして，本件においては，実際の使用料が北関東防衛局の防衛事務官により算定され，平成24年３月９日，歳入徴収宮から被控訴人に対し納入告知書が送付されているところ，これは本件仕様書において北関東防衛局長が別途定めることとされた国有財産使用料にほかならないから，上記送付による告知に当たって，本件使用許可の附款として別途定めるとされていた使用料を確定する行政処分がされたものと解することが相当である（以下，この処分を「本件使用料決定処分｣という。）。
以上の判断は，①国有財産法18条６項による使用許可を受けてする行政財産の使用について，民法全般ではなく借地借家法の規定に限ってその適用を除外する旨の規定が置かれていること（同条８項），②普通財産の貸付期間，無償貸付，貸付料及び貸付契約の解除に関する国有財産法の規定の多くが特段の読み替えもなく準用されていること（同法19条），③本件使用許可による使用関係において，「転貸｣が禁止され，使用期間や使用時間について，基地司令と使用者間で協議することとされ，使用者側の自己都合による解除が認められていること，④取扱基準（<証拠略>）第４節の第４において，使用中の財産が，風水害その他使用者の責に帰することができない事由により被害を受けた場合に，使用料の減免が認められていること等を考慮しても，左右されない。すなわち，上記①の借地借家法の適用を除外する旨の規定は，同規定が国有財産法に盛り込まれた改正当時の政府委員の説明（<証拠略>）に照らしても，使用許可に基づく使用権が私法上の賃借権とは異なる特別の利用権であることは当然の前提として，誤解を生じないよう念のため規定したものにすぎないと解されるし，その余の点についても，行政処分である使用許可自体と密接不可分に関連する使用料の決定が行政処分の附款であることを否定するに足りるような事情とはいえない。
３ 本件使用料決定処分の違法性及び有効性について
⑴被控訴人は，歳入徴収官作成の納入告知書に記載された使用料の支払義務を争っているところ，これは仮に当該使用料が行政処分により決定されたものであるとすれば，当該処分が違法であるとしてその効力を争う趣旨であると理解される。
⑵そこで，まず，本件使用料決定処分の違法性について見るに，上記のとおり，使用料が行政処分により決定されることを踏まえた手続がとられていたことに加え，公物の使用許可に際して徴収される使用料は，その法的性質に照らしても，公益的観点から行政庁が合理的裁量によって定めることが相当であると解されることに照らせば，行政庁には使用料の決定に当たり一定の裁量が認められるが，裁量権を逸脱し又はこれを濫用した場合は違法な処分となるものと解される。
⑶ところで，取扱基準（<証拠略>）第４節第２の１によると，行政財産の使用許可をする場合の使用料は，取扱基準別添３第２節により算定した額とし，当該使用料に消費税及び地方消費税の相当額を加えた額を一括して相手方に通知するとされ，建物の使用料については，取扱基準別添３第２節第２により，概要，以下のとおり定められている。
使用料＝（１㎡当たりの使用料年額Ａ×使用許可面積Ｂ＋土地に係る加算額Ｃ）×調整率Ｄ
Ａ＝当該使用許可を行おうとする財産の近隣地域内に所在する賃貸取引事例又は民間精通者の意見価格等を基に算定する。
賃貸取引事例を基に算定する場合，できる限り，当該使用許可と利用用途，建物の構造，品位，経年，使用面積，階層等の類似する事例を選定するものとし，２事例以上の平均価格とする。なお，当該使用許可財産と賃貸取引事例として採用した財産との間に利用度等において著しい開差がある場合は，不動産鑑定士から修正について意見を求め，それに基づいて，賃貸取引事例に修正を加えることができる。
Ｂ＝建物の一部を使用許可する場合において，相手方の従業員，来客等が占用部分のほか共用部分についても専ら使用するときは，当該共用部分も含めた面積とする。
Ｃ＝使用許可面積が当該建物延べ面積の５割以上の場合の土地に係る使用料の加算額
Ｄ＝行政財産の使用許可は，借地借家法の適用を受けない行政処分であり，その特殊性を考慮し，0.7を乗ずるものとする。ただし，採用した賃貸取引事例等が，本件特殊性を考慮されたものである場合，又は使用許可先例により算定したものである場合は，本措置を適用しないものであることに留意する。このような算定方法は，近隣の賃貸取引事例等を参考にしながら，使用許可に基づいて設定される行政財産の使用関係の性質等も考慮の上，必要な補正を加えるものであって，合理的なものと認められる。
⑷控訴人（防衛事務官）は，上記⑶の算定方法に従い，使用料を算定しているところ，次の二つの賃貸取引事例を基に，これらの調整率適用後の使用料の平均値である日額201.57円／㎡（税抜き）をもって，本件使用許可物件の使用料としている（<証拠略>）。
ア 所在地：東京都目黒区東が丘２－５－１
賃貸人：独立行政法人国立病院機構東京医療センター長
借受人：展示即売会業者
設置場所：建物の一画
貸付料：日額2095円
使用面積：21.00㎡
１㎡当たりの貸付料：日額99.76円／㎡
調整率適用後の価額：日額69.83円／㎡（70％）
イ 所在地：東京都目黒区上目黒５－33－12
賃貸人：国家公務員共済組合連合会三宿病院長
借受人：展示即売会業者
設置場所：建物の一画
貸付料：日額2857円
使用面積：6.00㎡
１㎡当たりの貸付料：日額476.16円／㎡
調整率適用後の価額：日額333.31円／㎡（70％）
しかしながら，日額201.57円／㎡（税抜き）という本件使用許可物件の使用料は，前年度である平成22年度の使用料が日額１㎡当たり約56円（税別）と算定されており（<証拠略>），使用許可の更新の場合は前年次の使用料の1.2倍を超えないよう調整することとされていたこと（取扱基準別添３第２節第５の１。<証拠略>）や，控訴人が本件公募公告及び本件仕様書において使用料の見込金額を日額１㎡当たり59円（税込み）程度としていたことに鑑みれば，著しく高額になっているといわざるを得ないところ，かかる算定の基とされた上記ア及びイの物件は，いずれも借受人は展示即売会業者で本件と類似しており，本件使用許可物件との直線距離もそれぞれ約4.1㎞，約2.0㎞（<証拠略>）と比較的近接する場所に所在するといえるものの，取扱基準では，当該使用許可と類似する事例を選定する要素の一つとして「使用面積｣が挙げられているにもかかわらず，本件使用許可物件の使用面積は23.00㎡であるのに対し，上記イの物件の使用面積は僅か6.00㎡という，本件使用許可物件に類似するとは到底いえないものであった。しかも，使用面積21.00㎡と本件使用許可物件に類似している上記アの物件の1㎡当たりの貸付料が日額99.76円／㎡であるのに対し，イの物件の１㎡当たりの貸付料が日額476.16円／㎡と約4.8倍になっていることに照らせば，かかる面積の相違が，算定される使用料の多寡に大きく影響するであろうことはたやすく推認できるところであるから，イの物件を本件使用許可物件に類似するものとして選定した上で本件使用許可物件の使用料を算出したことは朋らかに合理性を欠き，控訴人（北関東防衛局長）が有している裁量権を逸脱ないし濫用したものとして違法なものであったといわざるを得ない。
⑸もっとも，行政処分が違法なものであっても，処分の相手方が当該処分の効果を否定するためには，処分の取消しを求める訴訟を提起して当該処分の取消しを得る必要があるのが原則であり，取消しを得ていなくても処分が当然に無効であるとしてその効果を否定するためには，当該処分に重大かつ明白な瑕疵が存することが要件となると解される（最高裁昭和34年９月22日第三小法廷判決・民集13巻11号1426頁等参照）。しかしながら，本件において問題となっている行政財産の使用料は，その使用許可を申請しようとする者にとっては申請するかどうかを判断するに当たり決定的な考慮要素となるものであることが明らかであるところ，上記のとおり，本件公募公告においては設置条件の国有財産使用料が「日額１㎡当たり59円（税込み）程度（見込み）｣と記載され，同公告に基づき配布された本件募集要項に添付された本件仕様書にも同旨が記載されていたのであるから，かかる記載を目にした被控訴人が「日額１㎡当たり59円程度｣という使用料額を考慮して使用面積23.00㎡である本件使用許可物件の募集に応じたものであることは明らかであり，「程度（見込み）｣という記載から「日額１㎡当たり59円」を確定的な金額と理解することはないとしても，この金額からかけ離れた使用料を支払わなければならなくなることはないとの信頼を抱いて使用申請に至ったであろうことはたやすく推認できるし，被控訴人がそのような信頼を抱くこともやむを得ないものであったといえる。にもかかわらず，本件使用料決定処分において定められた使用料額は，201.57円／㎡と上記見込額の約3.4倍にも及ぶものとなっており，上記見込額から合理的に予測される範囲を甚だしく逸脱していたものである。しかも，本件においては，控訴人が実際の使用料を算定してそれを納入告知書によって被控訴人に通知したのは，被控訴人が本件使用物件を使用しようとする期間の最終日の直前である平成24年３月９日であったというのであり，そのため，被控訴人としては，上記通知を受けた時点では本件使用許可物件の使用自体は大部分終えていたのであるから，今更使用自体を取りやめようとすることも実際上できなかったといえる。加えて，本件使用料決定処分は，一般に処分行政庁と相手方との間にのみ存するものであって，処分の存在を信頼する第三者の保護を考慮する必要があるものではない。これらの諸事情に照らせば，控訴人（北関東防衛局長）による本件使用料決定処分は，行政処分の原則に従って被控訴人が処分の取消しを得なければ支払請求を受けた訴訟において処分の効力を争うことができないとすることは著しく不当であるといわざるを得ず，少なくとも当審における審理の対象となっている部分，すなわち２万0280円を超える部分（１㎡当たりの単価が日額70円／㎡を超える部分）については，重大かつ明白な瑕疵があるため当然に無効であると認めることが相当である。
４ 結論
以上によれば，控訴人の請求は，原審が認容した限度で理由があるからその限度で認容し，その余は理由がないからこれを棄却すべきである。よって，原判決は結論において正当であり，本件控訴は理由がないから，これを棄却することとし，主文のとおり判決する。
（裁判官阿部潤田口治美上田哲）
出典：「訟務重要判例集データベース」（法務省）（https://shoumudatabasep.moj.go.jp/hanreiSearch/HanreiSearch）を加工して作成（加工：TaiLexi AI）。訟務月報65巻8号1155頁。
本文は公表資料（PDF 等）から機械的に抽出・整形したもので、改行や記号に誤りを含むことがあります。正確な文言は原本でご確認ください。