建設委員会 第18号
法律案の審議部分（発言 129 以降）を収録しています。それより前の発言は国会会議録検索システムでご覧ください。
渡辺武三君。
前回の委員会で問題になりました総理発言、つまり余剰資金の吸収、インフレ抑制の一環として公団、公営住宅の払い下げ、こういうことが新聞に報道され、それらが問題にされたわけですが、きょうの大臣の発表された御意見によって、つまり公団住宅払い下げあるいは公営住宅払い下げという問題は従来からの問題であり、それをやることによって余剰資金の吸収あるいはインフレ抑制の一助にもなるであろうというつけ加えに変わってきておるわけでございまして、その限りにおいては一応の理解ができるわけでございますが、大臣のお話しになりました御意見、つまり委員会の意見を尊重し、世論の動向を見きわめた上で慎重に対処する、きわめて政治的な発言でございまして、いろいろの解釈が分かれてまいると思います。
そこで再度確認をいたしておきたいと思いますが、委員会の意見、あるいは世論の動向、新聞論調、すべて反対でございます。さらには入居者自身も、先ほど来から論議をされておりますようにその大半が反対の意見、こういう状況の中でございますから、その中における大臣の政治的な発言、したがって慎重に取り扱いたいと言っておるが、慎重に取り扱う、当面はやらないのだ、こういうふうに理解してよろしゅうございますか。
世論の動向というか、四党反対の状況でもありますし、委員会の空気もかようないろいろな御意見も出ておりますし、そういうようなものを重視しまして慎重に対処していくということでございます。先ほど浦井先生からのお話もありまして、一部そういう状況のあることもつぶさに伺ったわけであります。ただ、先ほど来公団がいろいろ皆さま方に御説明申し上げたわけでございますが、私はつぶさにまだ報告を直接受けておらない。そういうものも一応聞いて判断したい。私が任期中にどうしてもやらなくちゃならないというような考え方でなくて、あせらずに慎重にやってまいりたい、こう思っております。
住宅公団の総裁に考え方をただしておきたいと思いますが、これも論議になりました日本住宅公団法の施行規則第十五条によって、確かに賃貸住宅の処分の項がございます。その中でいっておりますことは、特別の必要があると認めたとき、これを公団が建設大臣の承認を得て行なう、こういうことになっておるわけですが、現在の社会情勢の中で、公団自身、いわゆる賃貸住宅を分譲しなければならない特別な理由をお認めになるかどうか、お聞かせ願いたいと思います。
先ほど御答弁申し上げましたように、ただいまのところ特に特別な必要ということについては、公団自身としてはいまの試験的な三団地、これ以外については考えておりません。これは条件その他、大臣の御承認を得られればということで進んでおりますし、そういった問題で今後も慎重に対処していきたい、このように考えております。
三団地以外は特別な必要がないと思っておる。この指定された三団地ですね、これはいわば特別な必要があるとお認めになっているわけですね。
三団地について特別な必要があると認めておるというのではなくて、従来の経緯で個々についていろいろのデータをとるということで検討を進めております。それでこれをどうするかということについては大臣と十分に御相談の上実施していきたい、このように思っております。
その実際に分譲を試験的にやってみなければわからないような問題点があるのですか。分譲しなければ予知できない問題点というものがあるのですか、試験的試験的とおっしゃるけれども。
試験的に実行しなくても判断はつくと私は考えております。
それならば総裁、ちょっと言い直してください。あなたの言われたことは、試験的にやって、三団地以外も何だかやってみたいのだというようなことをおっしゃっているわけなんですから、ちょっと訂正してください。
三団地について実施するということを言っておるわけではございません。私のほうはいままでいろいろ検討してきておる。それで大臣の御意向も体して今後の措置をしていきたい、このように申し上げておるわけでございます。
公団は、先ほど問題になりましたようなげたばき住宅の問題、これはいわゆる地主との貸借関係だけではなくて、その居住者との間にも非常に大きな問題を残しておるわけでしょう。さらには、せっかく住宅を建てても、一年、二年たってもまだ居住者すら入らない、水がない、こういうような住宅もあるのですよ。そういう緊急にやらなければならない問題こそもっと精力的にやっていただくべきである。こんなわけのわからないような問題にあまり積極的に取り組む必要もないし、降ってわいたような問題で何か非常に歯切れの悪い答弁をしなければならないような、こういう問題は外に置いておいて、ほんとうにやらなければいけない問題がたくさんあるのですよ。御存じでしょう。私ども実際住宅公団にお願いに行きました。十年後に分譲するというげたばき住宅も、地主との問題だけではなくて、そこに入っておる居住者との問題が非常に多い。しかも公団住宅に入居させるときに全然条件も言っていない。二年前に入居した人も実際には二年後に期限が来るのですよということすら知らされていない、こういう状況なんですよ。さらには、実際にはりっぱな住宅は建った。二年たってもまだ半分も入っていない。いろいろ調べてみると水が全然ない、こういうところもあるのですよ。そういう実に緊急に解決しなければならない問題が山積しておるわけです。それを解決することがいわゆる国民の住宅を確保していくことに通ずるわけですから、どうか前向きに取り組んでいただいて、逆行するような方向はやめていただきたいと強く要望しておきたいと思います。
最後に、これも確認でございますが、いろいろ御答弁をなさっておりますが、またどういう情勢の変化によって分譲にと言い出すかわかりませんので、その辺、ほんとうに具体的にもしも払い下げをされるということであるならばあらかじめ委員会にはかっていただきたい。
渡辺先生の仰せのようにいたしたいと思います。
終わります。
都市化が進展するにつれて自然環境が破壊され、緑が失われてきています。その意味で、この都市緑地保全法案は非常に重要な意義があるというふうに私は思いますが、ただ、まだまだ非常に不十分でありますし、欠陥も多いと思いますので、そういう立場に立って若干の質問を申し上げたい、こういうふうに思います。
この法案と、首都圏近郊緑地保全法、それから近畿圏の保全区域の整備に関する法律、これは同じ建設省の所管でありますし、中身も大体共通点を持っているわけでありますけれども、特に本法案を立案するにあたって、標識の設置、行為の規制、原状回復命令、損失の補償、土地の買い入れ、罰則などについてはこの法案のほうへ移されているわけですが、必要な基準、費用の補助は、首都欄近郊、それから近畿圏のこの法律のほうへ二つ残っているわけであります。そこで、この種の自然の保全、緑化というこの法案についてどうして一本化することができなかったのか、この点について明らかにしていただきたい、こういうふうに思います。
おっしゃるとおり、内容的にはかなり共通した部面もございましたので、首都圏及び近畿圏の法律のうちで特別保全地区というもの及びそれに関する条文は本法案に一元化した次第でございます。しかしながら、法律全体の構成といたしましては、首都圏あるいは近畿圏のそれぞれの法律は首都圏とか近畿圏という広域的な、しかも大都市圏という国家的にも非常に重要関心を持つ地域を対象といたしまして、そういう広域的な観点から緑地保全をはかっていこうという仕組みになっております。たとえば、近郊緑地保全区域というような指定にいたしましても、首都圏であれば首都圏整備委員会が指定する、つまり国の立場で、地方の意見は聞きますけれども、国の計画として立てる、その計画のために指定する、こういう仕組みになっております。その辺はやはり、他の法律が考えましたそういった広域的なものというよりも、各県単位あるいは個々の都市計画の区域内というような地域のみを対象にしまして、その中での良好な自然的環境を保全する。それが全国的に積み重なれば全国的にも緑地保全に大いに役立つであろうということ、いわばローカルに考えた制度で、したがいましてこの法律では緑地保全地区は都市計画として指定する。現実には、原則として知事が指定する、指定都市であれば指定都市の長が指定するということになりますが、観点、それから指定権者等が違うということ、それからその特別保全区域の地区のほかに、首都圏にしても近畿圏にしてもさらに上位の区域として近郊緑地保全区域といった広い区域がございます。この区域は許可制ではなくて届け出制でございますが、とにかく広い区域がある。さらにその上位は首都圏整備計画とか近畿圏の整備計画があるということでございますので、統一できるのはやはり許可制にかけた特別保全地区及びこれに関係する部門だけにせざるを得ない、こう考えた次第でございます。
一番心配するのは、東京の二十三区については今度提案されている法案に該当するわけですよ。それで同じ東京でも近郊はいままで残っている首都圏近郊のほうであれする。そうなってくると、いま言われたように同じ東京の中でそういう関係が出てくるし、それからそういう関係の中で第十条の補助についての政令、これはどのくらいな補助をするというふうに政令の中でいま考えているわけですか。
この法案の補助といたしましては、四十八年度の予算におきまして補助率三分の一ということで考えております。
そうするとやっぱり、近郊のほうは三分の二の補助で、本法案のほうは三分の一、こういうふうに結果的になるわけでありますから、先ほど申し上げましたように、同じ東京都でも近郊のほうは三分の二で保全と緑化をはかっていく。旧二十三区のほうは三分の一の補助で自然保全と緑化をはかっていく、こういうかっこうが出てくると思うのです。いずれにしても旧二十三区のほうが、いままでも法の適用はなかったわけでございますし、緑化というようなことを考えたり自然保護というようなことを考えていった場合に、幾つかの困難性がある旧二十三区だと思うわけです。ですから一口にいえば、分けたというのは補助率が違うということで、政令できめるわけですけれども、そういったことであえて分けた以外に、どうして一本の法律にこの際することができなかったかという点についてどうしても納得できないわけです。だから、私はそういうことを考えてみた場合に、やはりいままである法律の首都圏近郊、近畿圏、これは三分の二の補助でずっときたわけでありますから、新しく法律ができて、十条の政令でやっていくわけですけれども、やはり三分の二なら三分の二という考え方に立って本法案についてもいけば一本でできるという方向が出てきたのではないか、こういうふうに考える。したがって、実質的にも東京都の場合には非常に補助率において不公平というか予盾が出てまいりますし、そういう意味を含めて私はどうしても納得できない。いままでの報告の中では、一本化ということについて二つの、基準と補助率の項だけ残して全部入れてしまったわけでしょう。前からのものを二つだけ残しておる。この点についてはなかなか理解できないのですが、もう一回納得のできるように説明してもらいたいと思います。
首都圏に例をとれば、首都圏整備法という、首都を中心とした大きな圏域としてこれをとらえた法律がございまして、この中に首都圏整備計画があり、以下いろいろな計画なり地域指定なりがそれに付随してあるという構成をとっております。首都圏整備法による近郊緑地保全地区の指定も、先ほど申し上げましたように国の機関としての首都圏整備委員会が定める、保全計画も首都圏整備委員会が定める。それを受けましてはじめて都市計画で特別保全地区をきめるということでございまして、そのきめ方も全体の首都圏整備計画あるいは首都圏の近郊緑地保全計画に即してきめる、こういうことになっております。これを要するに、首都圏の近郊緑地の特別保全地区というものは都市計画の手続によりますけれども、その上位計画あるいは上位手続として、いま申した国として、国の計画として、国の関心事としてこれを判断していくという面が非常に表に出ているわけでございまして、そういう意味で国の補助率につきましては従来三分の二ということで高率の補助をいたしておりますが、今度の緑地保全につきましてはやや観点が異なりまして、一つ一つの都市計画区域内における緑地保全のあり方という判断で知事あるいは指定市長が認めていくということでありまして、国ももちろん無関心というわけではありません、大いに関心を持ちますが、首都圏整備計画におけるほどの直接的国の計画ということではございませんので、そこにおのずから補助率の差がある、こういうことでありまして、そういうこともありまして条文としても補助率の規定は別途に設けざるを得なかった、こういうことでございます。
本法案が適用になった場合に、旧の二十三区にどのくらいな適用範囲が出てきますか。
東京都の二十三区も当然この法律の対象になるわけでございまして、非常に過密な地域でございますだけに、それだけ緑地保全の必要性も高いと考えておりますが、現在の段階で、知事が指定するであろうその予測はなかなか立てにくいのでございます。しかし、法律の要件に該当する良好な樹林地、池沼、こういった地域が、過密地域とはいえ相当現存しているわけでございますから、そういったところをできるだけ広くとっていただきたい、こう考えております。
ですから、私の言っているのは、近郊はいままでの法律になるわけですよ。いままで、近郊ですから、二十三区については抜けていたわけですよ。しかし、いまも言われましたように、特に過密で、これからそういう自然を保全したり緑化を進めていかなければならない最大の地域だと思うのですよ。ところがいままでの法律ではそこが抜けていた。今度そこのところが該当してくる。ところが補助率などについては、まわりのほうのいままでのほうが三分の二で、中の特に進めていかなくてはならないところについては三分の一しか出ない。私はこういう非常に矛盾した点が出てくると思うのですよ。だから、これからの政令で補助率をきめていくわけですけれども、そしてこれは同じ法律で大体全国一律に補助率がきまると思いますけれども、特に矛盾点があるわけでありますから、東京の二十三区についてはそういう面の特別の配慮をして、なお保全と緑化を積極的に進める、こういう姿勢が必要だというふうに思うのですが、その点についていかがですか。
おっしゃることもよくわかるのでございますが、首都圏の法律が、先ほど言ったように、首都圏の中でも近郊緑地保全地域として特に国の計画とし、あるいは国が指定するというところだけを対象にしている。しかして、その場合の判断として、東京を中心とする既成市街地とその周辺を、場合によっては遮断的にやっていこうというような、非常に広域なグリーンベルト的なものを設定したりいたしまして、その全体としての緑地保全地区の中でその枢要部分として位置づけて特別保全地区を指定していく、こういうものでございます。そういうことですから、近郊整備地帯でない既成市街地内の二十三区のようなところでは従来適用にならなかったわけでありますが、今回、二十三区内などにつきましても、近郊緑地保全地区でなくてもこの法律による緑地保全地区を指定することができるようにした趣旨は、全体として見れば東京という都市計画区域の中のいわば地域的な緑地保全の手法として考えたわけでございまして、その意味では他の都市における緑地保全地区とあえて変えるということもいかがかと考えております。
三分の一という補助率につきましては、全般の問題としてなお実施の状況も見ながら将来にわたっては検討さしていただきたいと思いますが、当面東京二十三区だけに別の補助率を考えるということは考えておりません。
いずれにしても、まわりはみんないままでの法律で適用になってきた。まん中だけ残っているわけですよ。そして今度の法案で適用にしていく。ですから、四十八年度は予算を一応組んで、予算面は成立してきているわけですけれども、やはりもう何回か申し上げましたように決定的に違うわけですし、いずれなおこういう東京の二十三区というところについては真剣に取り組んでいかなければならない要素があるわけですから、いま言われましたように前向きの姿勢で検討していただきたいということを強く希望して、次に移ります。
それから、やはり同じ立場で自然環境、緑化を考えてみた場合に、自然環境保全法は一応環境庁、自然公園法も同じく環境庁、それから文化財保護法は文部省、森林法は農林省、それからいま言われてきた三つの法律は建設省。大体同じ自然保護、緑化、この種の法律についてそれぞれ各省ばらばらな所管になっているわけですけれども、こういうことを考えてみた場合に、こういうものを総括した自然環境保全緑化の基本法というものを制定して、そういう基本的な考え方のもとに、いま申し上げたように一定の方向に向かって自然保護と緑化を進めていく、こういうふうにならなければ、各省庁ばらばらに法律が所管になっている。それのみならず、これからの方向として一定の前進というものがなかなかむずかしいじゃないか。こういうふうに考えてみた場合に、それぞれの関係と、いま申し上げた一貫した方向をきめる基本法を考える意思があるかどうか、この点について明らかにしていただきたいと思います。
おっしゃるとおり、自然保護、自然環境の保全という観点についての規定を持っております法律はたくさんございます。所管する省もそれぞれに違っておりますが、概していえば、それぞれの法律によってその目的とするところが若干ずつ違っておるわけでございます。その共通して流れるところはもちろん自然環境の保全ということでありますけれども、やはり自然公園法は自然公園としての指定及びその積極的な管理を通じて自然の保護をしていこうということでありますし、文化財保護法も、自然環境と密接なかかわり合いはありますが、重要文化財というものを指定していくという立場でやはり観点が違うということから、法律そのものを一本化するということはなかなかむずかしいわけでございます。
そこで、基本法というような形で一本化するということがどうかということでございまして、これは仰せのとおりだと思うのでございます。実は自然環境保全法、昨年通りましたこの法律が、私ども条文を見ましても一応自然環境に関する基本法的性格を持っているんじゃないかと思っております。つまり、基本理念というようなことを強くうたっておりますし、それから国が自然環境保全基本方針を定めるというようなこともうたってございます。なかんずく、都市緑地保全法はこの法律の附則第二条というものを受けてつくられたいわゆるこの姉妹法という位置づけでありますし、自然環境保全法にいう国が定める自然環境保全の基本方針という中で整然と位置づけるということを予定しておりますので、そういういろいろな基本法的なものとして自然環境保全法がある。もちろん自然環境保全法は基本法にとどまらず、原生地区とか自然環境の保全地区という独自の制度を持っておりますが、総論等においては基本法としての内容を持っておると考えております。
次に進ましていただきます。
この法案が施行になった場合に、この三条でいっております「都市計画に緑地保全地区を定める」、こういうふうになって、一、二、三まであるわけですけれども、これをそれぞれに区分してみて、これが施行になった場合に、市町村数、地区数または面積、いろいろなとり方があるわけですけれども、大体どの程度全国的に緑地保全地区として定められるようになるのか、その点についてわかっている範囲でひとつ明らかにしていただきたい、こういうふうに思います。
〔委員長退席、渡辺（栄）委員長代理着席〕
緑地保全のこの法案は、すでに相当緑地が奪われているという段階ではございますが、いまからでも何とか現存している緑地を民地のままででも保全したい。もちろん失われた緑地についての積極的な緑化政策というものはあわせて行なわなければなりませんが、そういう趣旨でありますので、この法律の趣旨だけから見ればできるだけ多く指定したいというわけでございますが、しかしながらこの地区は相当権利規制が強いわけでありまして、したがいましてあまり過大というわけにもいかないと思います。多々ますます弁ずというわけにもいかないと思います。その辺のかね合いが実はむずかしいわけでございまして、一体都市地域などでどの程度の緑地というものが必要かというようなことはなかなか一がいに申せないわけでありますが、本法案を提出するにあたりまして全国の一部府県について、モデル的に、これは担当者として気楽に作業をしてもらったところによりますと、大体都市計画区域面積の二％くらいのものが出てきております。その数字が妥当かどうかはなお実際にやってみなければなりませんけれども、かりに二％として全国の都市計画区域を試算すれば、全国は七百六十万ヘクタールですから約十五万ヘクタールということになります。もちろんそれだけ一斉にできるとは私ども考えておりませんが、十年とかいうような期間において逐次指定されればほぼその目的が達成できるのではないかと考えます。ちなみに、現在風致地区という、これよりはずっと規制のゆるい地区の制度がございますが、風致地区が全国で約十四万ヘクタールでございます。それとほぼ同じくらいの指定ができれば、規制内容が非常に強いわけでございますので相当効果があると考えます。
そうすると今年度の予算は、この法案のみに適用できる予算としてどのくらい計上してあるのですか。
国費で五千万円、補助率三分の一でございますので、買い取り事業費としては一億五千万ということになります。本年度は、法案が通りまして一定期間後に施行になるというようなこともありますし、地区の指定も急に一ぺんにできないというようなことを考えまして非常に少ない数字ですが、今後は地区の指定に応じましてこれを必要量伸ばしていきたいというふうに考えます。
いま話がありましたとおり、予想として都市計画の大体二％、十五万ヘクタール、これは、法案の成立もおくれてきていますし、今年度は五千万円、それにしてもこの膨大な保全地区を設定していくというには僅少な予算ではないか、こういうふうに思うわけであります。もっともっとこういう予算こそ大幅にふやして積極的に取り組んで、自然の保全、緑化というものを進めていかなければならぬじゃないか、こういう考え方に立って、もっともっと大幅に予算をつけるよう強く要望しておきたい、こういうふうに思います。
それに関連して、それぞれの条項に出てくる「政令で定める」という項目が、第五条の前段のただし書き、「公益性」云々の中で「政令で定める」という項目が出てまいりますし、第五条の九の三号でやはり「政令で定める」。それから十条で補助は「政令で定める」。この十条については先ほどお聞きしましたが、五条ただし書き、五条の九の三号の政令についていまどういう構想を持っているか、ひとつ明らかにしてもらいたいと思います。
お答え申し上げます。
まず、法律の第五条、これは緑地保全地区における行為の制限を書いた規定でございます。知事の許可を受けなければならないという規定でございますが、ただし書きがありまして、「公益性が特に高いと認められる事業の実施に係る行為のうち当該緑地の保全上著しい支障を及ぼすおそれがないと認められるもので政令で定めるもの、」こういうものは許可不要ということになっておるわけでございます。この政令で書くべき内容といたしましては、たとえば都市公園の設置とか自然公園法による公園事業とか、そのこと自体、緑地保全のためにむしろプラスになるような事業はもとよりでございますが、そのほか、こういった公共用施設であって土地の占有面積が少なくて済むようなもの、それだけ緑地保全に支障が薄いというようなものとか、あるいは河川の改良、道路の建設といった線的なものでどうしても避け得ないようなものとか、砂防工事、地すべり防止工事等の防災的なものとか、こういうものを考えております。
それから、五条の九項に、次に掲げる行為については同じくこの許可の規定を適用しないというのがありまして、その中に、「通常の管理行為、軽易な行為その他の行為で政令で定めるもの」とあります。その政令でございますが、建築物とか工作物とか、あるいは土地の形質の変更とかあるいは樹木の伐採であるとかにつきまして区分けしながら、通常の管理行為、軽易な行為等、一々それを許可にかけるということがむしろ不自然であるというような内容のものを考えております。たとえば農林漁業用の物置き小屋といったような建築物など、それから工作物などで仮設的なものとか、地下に埋設するようなものも許可は要らないようにしていいだろう。また木竹の伐採にしましても、自家の生活の用に充てるためのようなもの、こういったようなものまで一々許可を要するというようなことにする必要はないのではないか、こういうことを考えております。
〔渡辺（栄）委員長代理退席、委員長着席〕
例をとって申し上げますと、この五条のただし書きで「公益性が特に高いと認められる事業」ということで、これは例ですけれども、一つの神社を含む指定地域があったというような場合に、そこのところへマンションを建てるなんということは公益性もないし、おそらくだめだと思いますけれども、それではそこのところへ市民会館みたいなものを建てるというような問題が起きてきた場合に、これは公益性という問題に関連してどういうふうになりますか。
いまの例で言われた市民会館のようなものでございますと、これはまず許可手続が要らないというような中には入らないと思います。許可は少なくとも要ると思いますが、次に許可できるかどうかということになります。この法律は許可基準を法律で直接には具体的に定めておりませんで、抽象的に緑地保全に支障がないものに限るというような表現でありますので、実際には個々のケースにつきまして知事が判断するということになりますが、相当公益性があるようなものでありましても、相当大規模の建築物ということになれば許可できない場合が多いのではないかと私は考えます。
私はやはりこういう保全地区というのは、いま申し上げましたように、公民館といってもこれは非常に大きい建物ですよね。ですから、せっかく指定しても、同じ大きさの大きい建物で、マンションは確かにこれはぐあいが悪い、しかし市民会館のようなものは公なものだし、公共性というようなところからいって許可になるのかならないのか、そこら辺のところをやはりきちっとしていかないと、それが順に拡大解釈されるようになって、本来の自然を保全して緑化を進めていくというこの法の趣旨が、公益性というのが優先されるためにそこなわれていく要素がその中から出てくるのではないか、こういうふうに考えて、ここら辺のところの位置づけをどういうふうにするかというのはこの法案の趣旨からいってきわめて重要な問題だろう、こういうふうに思うのですが、いまの答弁ですと何か許可になると思われるというようなことですけれども、そこのところをもう少し明確にしていただきたいと思います。
先ほどは許可になるとは思われないと申したつもりでございます。つまり、許可不要というほどの公共性があり、支障も薄いというようなものは政令で書きますが、それ以外のものはまず許可手続が要るわけでありまして、許可手続を要するものについて許可できるかどうかは具体的に判断するわけですけれども、緑地保全地区にあえて指定したという意味を考えれば、特に建築物、工作物のように地表に出てくるものにつきましては、その高さが低くて周囲から見えにくいとか、土地を荒らすこともないとか、周辺の樹木にも影響がないとか、よほどのものでなければいけないのではないか。首都圏近郊緑地保全法によりまして同様の規定が現行法にあります。具体的な許可基準が通達で定められておりますが、これによりますと、建築物のたぐいは、仮設のものとか地下に設けるようなもの以外は大体不許可ということになっております。
第七条に「損失の補償」の規定がありまして、「許可を受けることができないため損失を受けた者がある場合においては、その損失を受けた者に対して、通常生ずべき損失を補償する。」という規定がございます。ここにいう許可が得られないために通常受ける損失というのは、その不許可処分がありまして、そのために現実に受ける、いわば積極的な損失といいますか、そういったものをいっておるわけでありまして、たとえば家屋の改築を禁止される。これは改築などは許可できる場合もあると思いますが、許可できない場合も改築のしかたによってはあるというようなことで、たとえば家屋の改築を禁止されたということのために従前の営業が継続できないというようなことがあるとするならば、それによる損失を標準的に見込みまして算定することになると思います。あるいは木竹の伐採につきましても、許可できる場合もあるでしょうけれども、もちろん許可できない場合もあるわけでございまして、林業を営んでいる者が許可を受けるべく木竹の伐採を申請したところが、許可を受けられなかったというようなことによって生じたということがあれば、そうした損失がこれに当たるものだと考えます。
次に第二は、第七条の第二号で「社会通念上緑地保全地区に関する都市計画が定められた趣旨に著しく反すると認められるとき。」これは補償を要しないという趣旨の規定があります。これはその前の第一号で、その地区がたとえば風致地区とかあるいは保安林とかあるいは市街化調整区域とか、いろいろ別の法律による開発許可制度等がしかれておる地域とダブっておりまして、そちらのほうの規定でも許可を受けられない。しかもそちらのほうの法律によれば、許可を受けられなくても補償を要しないことになっておるというような場合には、この緑地保全法におきましても補償を要しないことになっております。こういったことで、これはたまたま同じ土地に二つの地区がダブっているわけでございますが、必ずしもダブらなくても同様の場合もあろうかと存じます。たとえば風致地区に取り囲まれたその中心部を緑地保全地区に指定するということが今後は大いにあるかと思いますが、その場合に風致地区を解除しないままで緑地保全地区に変えれば、これはいまの一号規定で補償を要しないことになると思います。似たような制度をあえてかぶせることもないというふうに思いますので、緑地保全地区に指定した際その中心部を風致地区から解除するということも考えたいと思うわけですが、そういう場合には、まわりは全部風致地区でありますし、もし緑地保全地区のその場所が風致地区であったとして、風致地区並みのゆるい許可基準によっても許可されないということがありますと、これは風致地区においては受忍の範囲内ということで補償を要しないことになっております。それがたまたま緑地保全地区であっても補償を要しないということになると思います。その他、山を大きく切りくずして宅地造成をするとか、あるいは相当の水面を全部埋めてしまうというような大げさなことを許可申請して許可されないというような場合には、これはやはりそういう場所における土地利用として常識的に考えることでございますから、それを押えましても受忍義務の範囲内であることが明らかに言えると思います。そういう場合のことをこの法律でいっているわけでございます。
もう一度あらためてお聞きしますが、この七条の「通常生ずべき」について、第五条の一項の「建築物その他の工作物の新築、改築又は増築」、これはいま言われましたように、旅館をやっておる、それを改築して、もっと多く人員を収容できるようにして商売を拡大したい、ところがそういうふうにするとその全体的な風致がそこなわれる、しかし改築しなければ収容人員を増すわけにはいかない、こういうような場合に、やはりそれを積算して、これがここでいっておる「通常生ずべき」ということでその損失を補償するということになるわけですか、ならないわけですか。
具体的なケースによっていろいろ事情が積み重なっておりますので一がいには申せないわけでございますが、一般的にいえば、それによってもう営業は成り立たないというような場合には補償を要するわけでありまして、収容人員をふやせない、従来以上に事業規模を拡大できないというような程度のことでは損失の補償の要はないと考えます。
これはいわば、この点については相当きつく厳格にするということか、それともそういう解釈をゆるく解釈していくという方向なのか。これは個々の具体的な例によって違うと思いますから、そこら辺の考え方をひとつ明らかにしていただきたい。きつくしていくのか、ゆるくしていくのか。
きつくもゆるくもしないわけでございまして、適正にやっていくわけであります。具体的には、この法律の規定にもありますように、両者意見が合わないで話がつかなければ収用委員会に裁決を申請するという道も開かれておりますから、そこで具体的にもし損失ありとすればその額がはじかれるわけでございます。さらには訴訟ということにもなると思いますが、緑地保全地区として指定したという趣旨も考えつつ、ということは、その指定された土地自体の立地条件その他の事情というものから、内在するであろう土地の利用のしかたというものにあまりに過大な補償は求められないし、その土地柄であってもこの程度の利用は当然させなければ特別の犠牲として、受忍義務の範囲外として補償しなければならぬという場合には補償するということでありまして、同種の規定はいろいろな法律にもありますが、きつくもゆるくもない、中正にやりたいと思います。
次に進ませていただきます。
緑化協定について二、三質問しますが、いままでのものは既存のものをどういうふうに保全確保していくかということだと思うのですけれども、この緑化協定というのは進んで全国的に緑をふやしていく、こういうことであります。特に非常に進んだというか、その地域の人たち全員が参加して、しかも全部がその趣旨に同意して協定を結んでいくわけでありますから、これはもう完全に実施できれば非常に緑化のためには進んだ構想でありますし、非常にいいと思うのです。しかし、そういう立場で考えてみると、これは許可ということになっているわけですけれども、許可なんということよりも推奨すべきことで、法律上やはり許可ということにいわざるを得ないというふうに思うわけですけれども、いわばこの種の協定は積極的に進めていかなければなかなか達成もできない、そういう内容を持っているというふうに思うわけであります。そこで補助金というか奨励金というか、こういうものをできるだけ多く出して、それでできるだけ多く協定を結ぶような零囲気と環境をつくって緑化を進めていく、こういう考え方が非常に必要じゃないか。ただこういう協定をつくるというふうに立案し法文化してみても、全員がそういう趣旨だけは賛成だ、しかしなかなか現在の事情ではむずかしい面も出てまいりますから、そういう考え方で協定を結ばれたところについては相当進んで奨励金などを出してどんどん進めていく、こういう姿勢が一番必要じゃないか、私はこういうふうに思うわけであります。しかし、予算を見てもどこを見てもそういうものは全然ないようでありますから、それではせっかくのものが空文化してしまう。これこそもうたまげるほどの予算を計上して、より積極的に推奨し、奨励していく、そういう意味で奨励金を出し、補助をしていくというようなことがきわめて必要だというふうに思うわけでありますが、そういう考え方があるかどうか、ひとつ明らかにしていただきたいというふうに思います。
緑化協定が相当地区で結ばれてきますと、非常に自主的な形で効果があると思われるわけでございます。今回の法案を提出するにあたりましては、当面まずそういう制度を開いて、その進みぐあいを見守ろう、いわばそのスタートを切ろうということにまず頭があったものですから、特段の奨励的なものは国としては考えておりませんが、従来から、こういう制度は法律上なかったわけですけれども、地方によりましてはかなりのところで、苗木の供給であるとか、それも有償、無償あるいは半額、いろいろありますが、そういったこと、あるいは樹木とか植栽に関する技術的指導、ＰＲというようなことをやっておるところはございます。当面はやはりこの制度を開いて極力活用してもらうわけでありまして、それにつきましてはかなり地域的な問題でもありますので、できるだけ市町村あるいは県といった段階で若干の技術援助も含んだめんどうを見ていただくということでいかがであろうか。しかしながら国がさらに強力に乗り出すことはもとよりけっこうなことでありますので、なお実施段階を見守りたいと考えます。
委員長、この点について私は大臣がいれば――これは考え方とすれば、緑化で非常に進んだ協定なわけですから、いま申し上げましたように、建設省もこの推進については積極的に全国的な緑化ということで、いま申し上げた予算の面で奨励金なども思い切って予算計上して、それこそもう全国的に進めていく、これが必要じゃないか、こういうふうに思うわけです。そういう意味で大臣の答弁がひとつ必要と思うのですけれども、見えませんからその点だけ保留して次に進ませていただきます。
この附則の十項の租税特別措置法の改正で、一千万円まで特別控除、こういうふうになっているわけでありますけれども、これは私は制限をつけるのは非常におかしいと思うのですよね。自然を保全していく、こういうことでありますから、この種の問題については制限をつけないで、かかっただけやはり特別控除をしてやる、こういう姿勢がきわめて必要ではないか、こういうふうに思うわけですけれども……。大蔵省のほうに対しての質問であります。
お答えいたします。
ただいまの御質問につきましては、都市緑地保全法案の関係で、第五条一項の関係で許可が得られなかった場合の買い取り請求の場合の譲渡所得について、特別控除の金額が現在千万円ということで租税特別措置法の上で規定されることになりますが、この千万円の金額をつけることは不当である。所得全体を控除、いいかえれば税をかけないようにしろ、こういうお話を承っておるのですが、実は、御承知のとおり譲渡所得の特別控除額につきましてはいろいろな種類がございまして、現在、収用につきましては二千万円の特別控除。それから古都保存法等の特別保存地域や史跡のような場合、これにつきましては千万円の控除、この分野にちょうどこの緑地保全法のほうが入るわけでございます。この千万円の控除、それから公有地拡大法の関係の先買い権、その他若干弱い社会的強制がある場合につきましてこれは五百万円の特別控除、それから農地関係で二百五十万円の特別控除ということで、いわば非自発的に完全に買い取られてしまう、無理やり買い取られてしまう収用の場合の二千万というものを基準にして一つの体系的なものが実はできておりまして、体系と申しますと言い過ぎかもしれませんですが、一つのバランスができておりまして、その関係からこの緑地保全法の場合には、御意見の趣旨は十分わかりますけれども、そのバランスから考えますと現段階では千万円に置いておかざるを得ないのではないか。なお、申し添えますれば、これは従来までは六百万円の控除でございましたが、本年の改正で約六割六分引き上げまして一千万円に引き上げたわけでございます。当分の間はこのまま一千万円で進めさしていただきたい、こう考えておる次第でございます。
特に今度のは相当広範囲になっていると私は思います。それで、この種の保全法というのはやはり一走の制限を受けておるわけですから買い取りというような問題も起きてくる。ですから、それはそれぞれこの特別措置法の中でランクはあるでしょうけれども、趣旨としてはもっともりと大幅にこれを上げて、控除のワクを広げていただくよう強く希望して次に移らしていただきたいと思います。
固定資産税の関係でありますけれども、保安林、それから重要文化財、史跡、名勝などについては固定資産税が非課税というふうになっているわけでありますが、その種と大体同じ傾向の今回の指定について、やはり固定資産税を非課税にするという方向で検討していかなければならないのじゃないか、こういうふうに思いますが、自治省どうでしょうか。
固定資産税は、御承知のとおり固定資産に対してその評価額を課税標準として課税をするというたてまえをとっておるわけであります。その場合に、土地の利用について各種の立法によってその利用規制が行なわれているものがあるわけでございますが、この場合の土地利用規制の内容あるいはその規制の程度というものが各種の立法によって非常にいろいろなものがございます。まず第一次的には、そうした土地の利用規制があるということによってその土地の実際の取引価格というものが安くなりますれば、当然に売買実例価格というものを基準にして評価をする固定資産の評価額というものが低くなってまいります。そういう関係で、この評価との関連において税負担というものが安く、また負担も低くなっていくという関係になってくるわけであります。現在こうした土地利用の規制関係の各種の立法が特に最近ふえてまいりまして、また今国会におきましてもこの法律のほかにも土地利用規制の関係の立法が行なわれておるわけでありますが、そうした評価額が低くなって税負担が低くなるということのほかに、さらに一段これに非課税の措置をとるか、あるいはまた非課税とまでは至らなくても、何らかのさらにもう一段の軽減措置をとるかということにつきましては、固定資産税の問題としては、各種の立法間のいろんな規制の内容、程度等を十分に総合的に検討をしてまいる必要があるというふうに考えております。いろいろな土地利用規制関係の立法が整いましたところで、私どもも次の課題として、こうしたことにつきましてのいわば軽減措置あるいは非課税措置というものについて、総合的に検討いたしたいという気持ちでおります。
私はこの立法の趣旨からして、自然の保全、緑化、これは新しい時代の要請なわけですし、それから相当規制も加わっているわけでありますから、ランクでというようなことではなしに、非課税という方向で検討していただくよう強く希望して次へ移らしていただきたい、こういうふうに思います。
最後に、大臣にお尋ねするわけでありますが、先ほどこの法案に基づいて緑化協定ということについていろいろ質問したわけでありますが、私は、この法案の中で、新しい時代の要請にこたえてこの緑化協定というのは非常に意義がある、こういうふうに思っているわけです。いままでは既存のものを保全していく。しかしこの緑化協定は全国的に緑化を進めるということになるわけでありますし、特に一般個人、民間が参加して自主的に緑化を進めるというきわめて進んだ内容を持っているわけであります。ですからそれをなお奨励していく意味において、もっと国も支出をして、奨励金など多く出して、進んでこういう緑化協定に参加して全国的な緑化に協力する、こういう体制をつくるのが建設省のいま難面しておる任務ではないか、こういう質問をそれぞれしていたわけですけれども、この面について大臣の強い決意をひとつお聞かせを願いたい、こういうふうに思います。
緑化協定に対しまして奨励金を出すということですが、緑化協定というものはまことに一つの新しい試みでありまして、これを拡充していくということについては相当な関心を持たなくてはならぬということもわかります。先生のおっしゃることも一至言であると私思います。また一方においては、たいした金じゃないのだ、それよりはむしろ公園のようなところにぽんと大きな金を出したほうが賢明だという考え方もあるわけでございますので、先生の考え方もひとつ私どもも踏まえて前向きで取り組んでみたい。そしてこれができるかできぬのか、早急に判断をして、また御返事をいたしたいと思います。
思い切った措置で緑化が進められるよう強く希望して、終わりたいと思います。
清水徳松君。
先ほど中村議員の質問に等えられまして、環境関係の基本的な法律を考えてみたらどうかという質問に対して、自然環境保全法が言うなればそれにかわるものであるといったような御答弁であったと思います。しかし、もちろんわれわれがいま審議しようとしておるのも自然環境に重点を置いた法律であることは事実です。環境というものは別に自然に限ったことではないだろうと思います。いわゆる自然環境あり、また人によってつくられた環境もあるであろうというふうに思うわけです。ですから、環境というならば自然環境と同時にまた日照権やいろいろ環境権等、問題になっておりますところの人によってつくられた環境も、人間の福祉と基本的な人権、生存権のためには非常に重要なものであろう。ですから、われわれがいま、いうところの環境基本法といったようなものをつくったらどうかという理由は、この自然環境保全のため、あるいはまた人間によってつくられた環境の保全、こういった両方の非常に広範囲なものを意味しているものでありまして、人間が健康にして文化的生活をするためにあらゆる環境を整備する必要があるという観点に立って、ひとつこの際環境基本法というものを考えてみてはどうか、その点について最初に大臣にお伺いをいたしたいと思います。
失礼ですが便宜私から一応答えさせていただきます。
自然環境の関係の基本法としては、先ほど私は自然環境保全法がその基本法的性格、位置づけを持っていると申し上げたわけでございます。自然以外の環境にまで広げますとこれはなかなか広がり過ぎるのではないかとも思いますので、一応今日考える環境というものは、主として自然の環境というふうに考えるほうが自然ではないかと思います。と申しますのは、たとえば居住環境とか都市環境ということになりますと、これは都市計画法も関係してきますし、そこまで広げるというのは、むしろ環境という意味が逆に、法律体系としてはぼやけてしまうのではないか、こういう意味で申し上げた次第であります。そういうことで、一応自然環境保全法でうたわれておる基本理念、あるいはその国が定める基本方針というものに沿いまして、各種の法律を整然とかつフルに活用していくということが今後の私どものとるべき道であり、関係各省と手を携えまして、この貴重な自然を現在の国民も享受し、後世の国民にも継承するということでまいりたい、そういう決意で臨みたいと考えております。
いま環境という問題は、ちょうど環境週間でもあります関係で、世界的にいろいろと論議されている段階です。去年環境宣言というものが出されておるわけでありますが、その中でもやはり、環境というものは自然のままの環境、人によってつくられた環境の両面を、いかにして人間生存の基盤としてこれをよりよく保存し、あるいはつくりかえていくか、こういったようなことが問題にされ、その環境の問題の範囲は、権利と義務、あるいは天然資源の問題、あるいは野生生物の保護の問題、あるいはまた有害物質排出の規制の問題、海洋汚染防止の問題、経済社会開発の問題等々、二十六項目にわたって広範囲に環境の問題が論議をされておるわけでございます。ですから、こういうような広範囲な環境というものに対する基本的な考え方というものがきちっとされておって、その上に立って画然を考え、あるいはまたいろいろな人間のつくる工作物、都市を考え、農村を考え、また教育を考え、労働環境を考えていく、こういうようなことでなければ、ほんとうに一本筋の通った環境問題の処理というものはできないのじゃないか。まあ、あまり環境基本法からすると重要でもないような観光基本法までできているこの段階において、当然われわれの基本的な環境に対する考え方というものを一本法的にきちっとしておくという立場から、環境基本法というものは当然近い将来つくらなければならぬものだろうというふうに思うわけでありますが、重ねてひとつお伺いをいたしたいと思います。
環境に一番密接するものとして同然環境保全法、今回の法案も含めました自然環境の法体系というものと、それから公害対策基本法というものによって、公害という面からとらえた環境の悪化を防ぐという体系と、その二つくらいは大体基本法的に整備されていると思うのでありますが、それを受けまして、水質であれば下水道法があったり、大気汚染とか騒音とか、いろいろな問題に対処しているわけであります。まあ、公害と自然環境と離れて環境を考えるとなれば、先ほど申したそういうものもあるでしょうが、別の角度から見た生活環境とか都市環境とか、こういうことになろうかと思います。都市環境については、たいへん口幅ったいようですけれども、都市計画法の中の条文にも明記してありますとおり、都市における環境というものを十分意識し、意図しておる法体系になっております。これを基礎としまして多数の、建築基準法等の姉妹法ができておるということであります。それらを全部ひっくるめた環境の基本法というようなものをと仰せでございますので、研究させていただきますが、法律をつくるというよりも、環境庁等が中心になりまして、国の施策として統一した、かつ徹底した各種対策を集約する、そして各省、各事業者を強力に引っぱっていく、そういうことであろうかと思います。
いまわれわれは都市緑地保全法案を審議しておるわけでございますが、現在までこの都市緑地保全法案の前にずいぶんたくさんの似たような法律が出ておったわけでございまして、それがすべて環境の保全あるいはまたよい風土、歴史的風土の保存、こういったようなものを中心として今日までつくられ、推進せられてまいりまして、昭和四十六年には環境庁の発足というところまできておるわけでございます。しかも今日、昨年の世界環境宣言以来、この環境問題というものは非常に重要になってきた。それだけにやはり環境という問題を根本からひとつ理念を確立をいたしまして、そしてあらゆる法案に、またあらゆる政策にこの環境保全というものを生かしていく、これを反映さしていくというようなことが絶対に必要ではなかろうか。そういう意味で、繰り返すようでありますが、環境基本法というものは他の何ものの基本法よりも増して、もう現在においては考えるべきときがきているんじゃないかというふうに思ったわけでございます。ぜひそういう方向でひとつ努力をしていただきたい。
さらに、環境基本法と並びまして、やはり環境整備のために、都市緑地保全をするためにも、一番根っこになるものは土地問題であろうかというふうにも考えるわけであります。この法案を拝見しても、緑地保全地区の指定をする、そして規制をして制限をして、いろいろこれで損をしたしいうようなことであればそれだけの補償をしてやろう、最後は買い上げをしよう、こういう形が出ておるわけでありますが、こういう形というものは、首都圏、近畿圏の緑地法においてもそうだし、古都保存特別措置法においてもそうだし、都市計画法等においてもこういう一つのパターンみたいなものが見られるわけでございます。緑地にしても史跡にしても公園にしても、それを徹底して保存をしたりあるいは新しくつくっていく、そういったようなことをするためには、完全にやるためには最終的には買い上げしかないというのが今日の常識になっておるわけであります。このやり方では結局買うしかないわけなんですね。ですから最終的には膨大な金、予算を必要とするわけでございます。そうでなければ、膨大な予算が必要であるのに金がない。したがって買い上げもできないということになれば、事実上、この法律案を成立さしても実際適用する場合なかなか困難なものが出てくる。そして、幾らこういったような性格の法律をたくさんつくってもあまり効果がないというようなことになりはしないかというふうに思うわけでございます。特に、先ほど政府のほうで言われました自然環境保全法においても、その第三条によって「自然環境の保全に当たつては、関係者の所有権その他の財産権を尊重するとともに、国土の保全その他の公益との調整に留意しなければならない。」そういうふうに第三条に明記してあるわけでございます。こういったような考え方がもう常に先に立っておるわけです。いまのいろいろな考え方からすると当然だと思うわけですが、それではこの自然環境法の場合でも、調整に留意している間に時がたってしまって、何もできないうちにどんどんと土地の値段だけ上がっていくというようなことになってしまうんじゃないか、そういうふうに思うわけです。
社会党ではいま土地政策の立法化をしておるわけであります。法制化を完了しておるわけでありますが、その考え方は、土地の使用というものはあくまでも公益優先でなければならないという考え方をはっきりさしておるわけでございまして、特に個人の、つまり所有者の自由な意思による所有権の移動や利用というものは許されないのだ、こういったような原則を確立しておるわけでありまして、土地の所有権の移動や利用はすべてこの場合許可制にしておるわけでございます。こういうような徹底した考え方を貫かない限り、結局何何に指定されるということはまるで土地収用法にかかったような、たいへんな抵抗を所有者から受けるのじゃないかというふうに予想されるわけでありまして、その辺のところはどういうふうにお考えになっておるのか。そこまで突っ込んで考えられて一連のこのような法案が出されてくるものであるかどうか。そういったようなことをお伺いをいたしたいと思います。時間がありませんので、次に用意してある質問も一緒に申し上げますが、一部分だけ規制をするというような、たとえばここを緑地に指定する、史跡に指定する、こういったようなこと、すなわちえらい損をした、そういったような考えを所有者に与えるような形にしておったのでは、あらゆるころいった仕事というものは今後非常に困難になるのではないか。したがって、ほんとうに法律の効果というものを求めるならば、われわれが考えているような、いわゆる所有権とまでは言わないけれども、使用権については徹底した規制を加える、その移動については許可制にするというような割り切った考え方がなければいけないのではなかろうか、そういうように思うわけでありますか、まとめてひとつ御答弁をお願いいたしたいと思います。
確かに、おっしゃいますとおり、公共の福祉のために土地の所有権をはじめ財産権に対して強い規制を必要とするという場合があると思います。この法律案も相当強い土地利用の規制でありますが、緑地保全の必要性から見て提案さしていただいたというわけであります。ただその制限内容、規制内容の強さによりましては、特定の人に受忍の範囲を越える特別の犠牲をしいるということにもなりますので、そういった場合には補償などの規定がやはり必要ではないか。それは公共の福祉のために私有権、財産権を制約するということと矛盾するわけではなくして、むしろそういう補償の措置はとるけれども制約はする、こういう関係になるものではなかろうかと思います。確かに、指定する場合におきましても非常に小範囲な部分をつまみ出したような形で指定いたしますと、そのかけられた人がひとりねらい撃ちされたというような感じになりがちでありまして、それが抵抗感を強めることにもなるということはおっしゃるとおりだと思います。この法律の施行にあたりましては、法律の要件に該当するような場所につきまして、全体の必要量あるいは配置等も考えながら、できるだけ積極的に効果のあるような形で指定をしていくことが望ましいと考えております。
こういったような質問をさせていただいたのも、やはりこういったような性格の法案を審議する場合に、基本的には環境に対するちゃんとした一貫した考え方がなければならないということ、それから指定だとか制限、買い上げ、こういったような一つのパターンとなっている法案でありますので、当然土地問題というものが最終的に解決されなければ十分な効果が得られないものであるということだけは、ひとつ政府のほうでも頭に置きながらこの法案を扱っていただきたい、そういうふうに思ったからでございます。一番大切なことを忘れて、いわゆる土地問題に対する確固たる考え方を持たないで多くの土地関係法案が審議されておるわけでありますが、われわれから言わしめるならば、基礎の定まらない、砂上の楼閣ということがありますが、そういったようなことが考えられてならない。一種のむなしい空虚さというものすら感ずるわけでございます。特に、この法律をつくっても、実際買い上げられ、緑地保全の役割りを果たす面積がどの程度のものになるであろうかといったようなことを考えてみた場合に、予算の制約上非常に少ないものになるのじゃないか。あまり期待できないものになるのじゃないかというふうに思われてならないわけでございます。
そこで、そちらからいただいた若干の資料がございますのでそれを見てみたわけでありますが、たとえばこの都市計画法に基づく風致地区の場合でも、その指定は相当広範囲にわたっておるわけであります。十三万八千七百八十七ヘクタール、相当の広さであります。しかしながら行為の制限はきわめてわずかしかないわけです。ほとんど許可されておる、野放しです。たとえばこの指定された風致地区における建築物、土地の形質の変更あるいは水面の埋め立て、干拓等といろいろあるわけですが、いわゆる行為の申請ですか、申請件数が三万五百四十三件、そのうち三万四百二十五件までが文句なく許可をされるという状態になっておるようでありまして、したがって、風致地区を指定したからといって、ときがたつにつれていろいろなものが建つ、こわされていくという状態が一目瞭然になっておるわけであります。
さらにまた首都圏、近畿圏の緑地保全法に基づく緑地保全地区で、これは指定のほうは、首都圏については一万二千五百七十四ヘクタール、近畿圏は八万一千二十六ヘクタール、保全区域として指定されておるわけでありますが、そのうち特別保全地区として買い上げ対象になったのは、首都圏においては三百七十ヘクタール、近畿圏においては五百九十四ヘクタール、買収に至ってはさらにその一部になって五十一・六ヘクタール、金額にして八億二千万円、こういうことになっておるわけであります。幾ら首都圏あるいは近畿圏で緑地を保全するんだといっても、実際買い上げられたものはわずか五十一・六ヘクタール、金額にして八億二千万円、こういう結果から見ましても、金がないというのが理由であったのか、あるいは売る人がなかったということになったのか、その辺の事情はわからぬとしても、この数字は法律があまり効果がなかったということをはっきりあらわしているような気がするわけでございます。
また歴史的風土保存についても同じような傾向があらわれております。区域の指定は一万三千六百二十三ヘクタール、そのうち特別保存地域は三千八百四十九ヘクタールであります。しかしながらそのうち土地を買収してほんとうに保全されておるのはわずか四十九ヘクタール、金額にして二十二億四千万円、こういう数字が出ておるのでありまして、数字を見ましても、いかにこの買い上げがむずかしいものであるか、緑地の保全なり史跡の保存がむずかしいものであるかということをこの数字ははっきりあらわしておるわけでございます。
こういったような状況を見て政府はどのようにお考えになっておられるのか、その点、明らかにしていただきたいと思います。
風致地区などで許可申請件数に対して許可件数が大部分であるということでございますが、風致地区は条例でもって許可基準が定められておりますので、これを見れば許可されるかどうかということが大体見当もつきます。そういうようなことから、許可されそうもないものは初めから許可申請が出てこないというわけでありまして、出てきたものはそのあたりのきわどいところのものが多かろうと思います。そういうものについては具体的に判断いたしまして、条例の基準によって許可しているということから、許可申請に対して許可件数が多いということだと思います。それはそれなりの効果を持って現在に至ったと思いますが、確かにこの条例による風致地区の規制の内容そのものが非常に弱いわけでありまして、みすみす風致が相当害されることがわかりながら許可基準に適合するがゆえに許可しなければならないということでございます。もともと市街化を押えるというほどの強い地区ではなかったわけであります。そういうものを補う意味で、今度都市地域におきましても緑地保全地区という強い規制、緑地保全が全うできるような制度を新たに創設して、風致地区のうちでも重要な部分はできればこれに切りかえていただく、こういうことを考えたわけでございます。
その他近郊緑地や歴史的風土の特別保存地底につきましても買い取りの規定があり、予算も若干用意しておりながら、実績は面積、金額ともにあまりにも少ないという御指摘でございます。四十一年から発足した制度でありまして、約七年を経過しております。最近は相当買い取りの要望も出てまいりましたので、予算も順調にといいますか、完全に消化し、なおかつ若干足らぬ目だということでありまして、今後はこの買い取り予算の増額を実態に対応できるようにしていかなければならないと考えておりますが、制度発足の初めのころはあまり買い取りの申し出そのものがなかったというようなこともあって、先ほど申されたような実績になっているわけでございます。そういった歴風なり近郊緑地なりの経験もあるわけですから、都市緑地保全法の施行につきましても、若干立地的に場所が違ったりもいたしますが、似通った面も多いわけでございますので、過去の経験も大いに生かして今後支障のないようにつとめてまいりたいと思います。
こんな状態では緑地保全法をつくってもなかなか大きな期待はできないと、非常に心配するわけです。いま都市公園整備の第二年度に入っているわけですけれども、都市公園について五カ年計画で、予算大体九千億ということでやっておるわけですが、その進捗状況はどの程度でしょうか、簡単にお答えしていただきたいと思います。何せ公園は、特に東京なんかは一人当たり
一・一平方メートル、人口密度の高いオランダのアムステルダムにおいても十二・六平方メートルぐらいあるという中で、これではあまりに少ないわけですから、ぜひこれは成功さしていただきたいというふうに念願しておるわけですが、どの程度になっておるか。
四十七年度から始まっておりますので、四十七年度が過ぎ、四十八年度、今年度の予算がきまったという段階であります。本年度の予算額をもって申し上げますと、昨年の予算と本年度合わせまして、事業費に対する進捗率は二六、七％というわけであります。
いままで簡単に質問したわけですけれども、実際われわれが現在持っておる、われわれというよりも政府の持っておる土地政策、またそれに対する考え方、こういったような中では緑地保全法をつくってもその効果はたいしてあがらない。御承知のとおり、たまたま農地に宅地並み課税をするという問題が起こっておるわけでございまして、すでに大都市のＡ農地においてはかけられておるわけでございますが、この農地の宅地並み課税が衆参両院を通過したときに、両院において大体同じような内容の附帯決議がついておるわけです。その一部に「都市計画法上生産緑地の制度を早急に創設し、生産緑地に該当する農地については、一般農地と同様の税負担とするよう検討すること。」こういう附帯決議がついておるわけであります。このいわゆる生産緑地の取り扱い方いかんによっては、そうでなくてもいまの土地制度の中ではなかなか資金的に制限があって、いろいろ社会的な制限があって、緑地の確保ができないというような現状を相当カバーできるんじゃないか。いわゆる緑地保全法の欠陥を補う非常な効果をこの扱いいかんによっては期待できるんじゃないかというふうに思うわけであります。その点について、この附帯決議については建設省や農林省、自治省等は一応前向きに検討するというようなことになっておるように聞いておるわけですけれども、いまどういう扱いになっているか、その点を簡単に御説明願いたいと思います。
いわゆる生産緑地ということに関連しまして、これを都市計画の一つとして検討すべきだという附帯決議がなされております。私どもこれを受けまして、できれば次の通常国会に提案すべく、建設省だけというわけにもいかないかと思いますが、関係各省とも連絡をとりつつ、その法制化をはかりたいと考えて準備を始めている段階であります。
都市サイドから見た場合の生産緑地の意義というのは少なくともオープンスペースである。市街化区域といえどもすべて家を建て並べるということではいけないわけでして、やはり最小限度のオープンスペースが要るということは論をまたないわけでございます。少なくともそういう意味を持つものではないか。さらにそれに作物が植わることによって事実上文字どおりの緑となるということについて、都市計画が制度的にどこまで把握し切れるかはなお問題でありますけれども、少なくともオープンスペースという意味だけをとらえましても意味のあることではないかと考えて、附帯決議もこれあり、そのような前向きな考えでおるわけでございます。もっとも、宅地並み課税との関連で明らかに出ている問題でもありますので、宅地並み課税の適用除外という意味ではやはり市街化のおそれがないという保証が必要ではないか。とすれば、建築等は厳重に抑制されるというようなことが基本的に必要であろう。その他、都市計画として位置づけるにいたしましても、オープンスペースという把握だけで足りるのかどうか、いろいろ関連する問題もありますので、十分研究させていただいておるという段階であります。
局長がおっしゃったように、生産緑地を美観地区、風致地区と並んで都市計画の中に位置づけていくということは、現時点においてはたいへんずるいやり方だと思うけれども、やはり緑を確保するためには非常に効果的な手段ではなかろうか。そのためには宅地並み課税をしないで、税財源としては多少損をするといったようなことになっても、緑地保全という環境保全の立場からするならば絶対にこれは無理をすべきじゃないというふうに思うわけでございます。百歩譲って、農地としてスペースだけでも確保しておれば、あとになってから火災の場合の火よけの一つの地帯になったり、あるいはまた避難するスペース、それからむしろそこへ木を植えて緑の地域にしよう、いろいろな場合を想定してみても、農地としてそこにあれば、ものが建ってないのですから非常にやりやすいのじゃないか。ところがどんどん農地の宅地並み課税をして、農業をやめさせて宅地化してしまうということになれば、そこをよけて緑地化しよう、緩衝地帯にしよう、こういったようなことを考えても、実際その実現は非常に困難になるのじゃないかというふうに思うわけでございまして、その点、都市サイドのほうから考えても農地の宅地並み課税というものは決して無理をすべきではないし、幾ら市街化区域の中であっても、ほんとうに農業をやるという人があるならばそれをむしろ助成する方向に持っていったほうが、緑地保全の立場から見ても非常に効果的じゃなかろうかというふうに思うわけでございます。
しかし、それはあくまで都市サイドから見た考え方でございまして、われわれはあくまで環境保全という全体的な考え方からこの問題といろいろ取り組んだ場合に、農業というものは決してただ食糧を生産するという意味を持っているばかりではなくて、やはり緑を守る、そして自然環境をよくするという、人間生存の基盤というものを強めるという大きな役割りを持っておる。これは皆さん御承知のとおりだと思います。ですから、こういう多くの環境保全のための法律をつくって緑を守らなければならぬといったような今日の状況にあるときに、実際農地として使用され、将来とも農地として使用されていくであろうところの農地に対しては、農林省としては、いずれこれはやめる農地であろう、やめさせるような方向の行政指導、そういったような行政指導ではなくて、やはり近郊農業として十分採算の合う農業ができるように行政指導を考えていくべきだと思うけれども、いわゆる市街化区域内における宅地並みの課税をされている農地についてどのような救済手段というものを現在農林省は考えておられるのであろうか、その点についてひとつ率直に御答弁をお願いいたしたいと思います。
お答えいたします。
都市近郊の農業はそれなりの特徴を確かに持っております。たとえば消費地に非常に近くて市場条件に恵まれているというふうな点は強味でございます。また一方、市街地の中に混在しておる農業ということを考えますと、水田であればその用排水が都市の排水とごっちゃになって非常に困るというふうな話だとか、あるいはまた畜産の場合にはよく問題にされております公害が出てまいったり、そういう両面を持っておりますので、やはり原則的にいえば、農業を長く継続する場所と市街化を進める場所は仕分けるのが原則的な考え方だということは一応いえると思います。そういう意味でいわゆる市街化区域と調整区域の線引きという制度も行なわれているわけでありますが、ただいま御指摘のように、農業はその生産自身が緑を供給するという役割りを持っております。また公園のような施設緑地とか、あるいは自然緑地を保全するという場合に、先ほど御指摘のありました用地調達の問題だとか管理費用だとかいうことの負担がなくて、出産緑地の場合には都市に緑を豊かにしていくという役割りがございますので、附帯決議の趣旨にもありますので、建設省のほうと十分協議をいたしまして、都市計画といいますか、計画的な町づくりと調和するような形で、そういう面から評価され、あるいは今後とも存続することが望ましいという農地につきましては、十分その採算の立つような経営指導、たとえば作目についていえば、野菜とか花卉、花木のようなもの、それから野菜も、露地野菜がなかなかむずかしい点がございますけれども、施設関係の非常に高度な技術を使うような野菜だとかいうようなものが作目としては中心になると思いますが、そういう経営採算の面も十分考えまして経営指導をやるというふうなこと、あるいは効用が比較的短い機械設備のようなものは助成をしていくことも十分考えられていいと思います。もちろん災害復旧というような性格の事業は、市街化区域といえども他の地域と同様にやっていくつもりでございます。
四月一日から地方税法の改正が行なわれて、市街化区域内のＡ農地については宅地並み課税がされておるわけでございます。来年はさらにＢ農地というふうに進行するわけでありますが、それに伴って地方自治団体のほうからは、いわゆる市街化区域の緑と空間を守るために市街化区域内の農地は生産緑地としての制度化を促進してもらいたい。そのためにも、そういう生産緑地にすることによって農地としての、いわゆる宅地でない農地としての税負担をさせてもらうようにしてもらいたいというような意見書等も相当出てきておるわけでありますので、今後とも農林省は市街化区域における農地に対する営農指導というものの万全を期してもらいたいと思います。市街化区域での緑地保全のため、あるいはまた首都圏市街地に対するいろいろな食糧補給のために、市街化区域内の農地の果たす役割りというものは非常に大きいわけでございまして、その点は生産と緑地保全という両方の考え方から、ひとついわゆる近郊農業としての位置づけを、近郊農業としての役割りを果たさせてもらうように、今後とも行政指導を強めてもらいたい。これは要望をしておきたいと思います。
次に、時間がありませんのではしょっていきたいと思いますが、文化財保護と緑地保全ということについてお伺いをいたしたいと思います。御承知のとおり、日本全国至るところ、開発という名の文化財の破壊が非常な勢いでいま進んでおるわけでございます。これは私のごく近くの例でございますが、東松山市にある松山城址は宅造のためにまっ二つに割られまして、いまや昔のあの風光明媚な松山城のおもかげはもうないわけであります。また、富士見市にある水子貝塚等も道路等のためにだんだん削られていっている。これは国指定ということになっておりますので若干歯どめはかかっておりますが、それでもだんだんこわされていくというような非常な危険性を持っておるわけであります。さらにまた川越市にある川越館、これはいわゆる中世の関東武士の統領である川越氏のやかたあとでありますが、これなんかは現在表面上あらわれたのは土塁だけであります。単に場所が残っているだけにすぎない。ところが一たん少し掘っていくといろいろな埋蔵文化財が次々とあらわれておる。これはいま現在県指定になっておるわけでありますが、しかしながら見たところただ平らなところで、土塁がちょっとあって木がはえている程度のものにすぎません。どうも文化財保護という段になると、市民にしても一般大衆にはぴんとこない。ややもすると公共施設ならいいんだろうというようなことで、学校を建てよう、あるいは幼稚園を建てようというようなことになりかねないわけであります。そういうことでこれまた保存が完全にいかないで非常に破壊の危険にさらされておる、そういうような状態にあるわけです。さらにまた関東には、鎌倉街道といったような由緒の深い道路、またさらに国分寺あとの、国分寺のかわらを焼いたというかまあと等、そういったようなものがうんと残っておる。さらに埼玉の古墳、こういったようなものもあるわけでございます。
文化財というのは、徳川以後の文化財ですと、また建築物みたいなものがちゃんと建っている文化財ですと、それを保護するのに一般の市民の人々も比較的協力するということもあるわけですけれども、埋蔵文化財、土に隠れてわからぬ、あっても土塁か何かであり、単なる城あとと称する山だけである、こういうような場合は、その保存ということになるとどうしてもあまりぴんとこないものだから、安易に道路にされ、宅造をされ、あるいはまたいろいろな施設が建ってしまう、こういうことになるわけであります。そういうことでありますので、文化財保護というものを完全に行なうためには、幸い緑地保全法等もいま成立しようとしておるわけでありますが、その保存をするについても、歴史公園なりあるいはまた緑地公園、緑地として指定することによって、地方自治体なり国がその保存のために責任を持つというようなことにしなければ、なかなかこういったような、特に埋蔵文化財については保存が今後ともむずかしくなるんじゃないかというふうに思われるわけでありますが、その点ひとつ文化財関係を担当する文化庁、そしてまた建設省としてのそれぞれお考えをお伺いいたしたいと思います。
文化財につきましては、おっしゃるとおりこの法案の第三条の指定要件の一つに、「神社、寺院等の建造物、遺跡等と一体となって、又は伝承若しくは風俗慣習と結びついて当該地域において伝統的又は文化的意義を有するもの」という条項がございます。これにまさに該当するものと思われます。そういうことでございますので、本法案が成立いたしました暁には、文化庁と十分連絡をとって、タイアップした方策により、貴重な文化財及びその周辺をめぐる環境の保全ということにつとめてまいりたいと考えます。
先生の御指摘のとおり、埋蔵文化財の保護問題というのは非常にむずかしい問題であります。まず、土の下にあります関係上、表面上の観察ができないという観点から、文化庁といたしましてはまずそこの埋蔵文化財の調査を急いでおります。そして、国が指定をするに足りる埋蔵文化財が出ましたときには、その土地のまず公有化をはかる、公有化の促進をやっております。そのあと、公有化した土地につきましては、環境整備事業といたしまして、たとえば芝を張るとか、そういったようにして、小さな公園のような形で処理をいたしておるというような現状でございますので、その周囲が緑地保全法によって守られるならば非常に幸いなことかというふうに考えます。
文化庁も、いま言ったとおり、単に文化財を指定するだけじゃなくて、この保存のしかた等についても今後とも十分考えていただきたいと思います。特に、非常に保存が困難であり、かつまた破壊されやすい埋蔵文化財の場合は、緑地保全地区の指定、あるいはまた歴史公園、史跡公園として、都市公園整備法に基づく計画の中に組み入れてもらう等の努力を今後ともしていただきたいと思います。特にまた建設省としても、いま都市公園を整備するための五カ年計画を進行させつつあるわけでありますが、こういったような川越館の場合、あるいはまた松山城址の場合、こういったような中世史を研究する上において貴重な資料となる文化財については、ここを歴史公園等にして保存する等、そういうような方向でぜひひとつ文化財の保護のために協力をしてもらいたいということを強く希望をしておきたいと思いますが、その点についての前向きの御答弁を建設省のほうからいただければたいへんありがたいと思います。
私ども、都市公園整備五カ年計画の中に、おっしゃるような歴史公園というものも一つの公園のあり方として考えておるわけでございます。今後ともそういった面で、緑地保全地区という行事方とあわせまして公園化するということをも積極的に取り組みたいと考えております。
簡単に言います。この法律は都市の緑地保全ということでありますが、自然環境保全とは切り離せないわけでありまして、そのよき都市環境というものはその周囲の自然環境保全と密接につながるものだと思いまして、特に首都圏における問題であるので、ここで簡単に質問しておきたいと思います。
全国各地でスカイラインと称する山癖地帯における観光自動車道路がたいへんな勢いで拡大しつつあるわけでありますが、この観光自動車道路による大規模な自然破壊というものがたいへん大きな問題になっておるわけです。男体山のスカイラインだとか、石鎚山の問題だとか、朝、テレビを見ると、ときどきそういったような問題が報道されておるわけですが、特に首都圏に近いところで連峰スカイライン、これはばく大もない規模の大きい構想が山梨県によって計画されておるということで、何とかこのようなことは考え直してもらいたい、そういうような、これは東京の人からの陳情、山梨県からの陳情もたくさん来るわけなんです。調べてみましたら、これは河口湖から大菩薩峠を経て、ずっと行って八が岳、小淵沢まで来る百六十二キロという、全国最高に長い観光道路であるわけでありまして、こういったようなことでは、これはもういままでの例からしてたいへんな自然の破壊になる。特に山梨県はこれに対して七百五十億円もの金をかけて、県が公社をつくってこれをやろうとしておるわけであります。四十九年には着工して六十年には完成しよう。一日に平均三千二百四十八台の車を通すようにしよう。普通車で六千九百円取り、小型は四千四百五十円を取る。そこまで綿密な計画を立ててやっておるわけであります。すでに山梨県は鶏冠山林道なんて取り組んできたわけですけれども、たいへんな自然破壊をやっておるわけでありまして、すでにできておる富士スバルラインあるいはまた長野県境の南アルプスのスーパー林道等は、やはり自然破壊が大きいということでたいへん問題が起こっておるわけであります。環境宣言の中にも「人間の力は、賢明に用いるならば、すべての人々に開発の恩恵と生活の質を向上させる機会をもたらすことができる。誤って、また不注意に用いるならば、同じ力は、人間と人間環境に対しはかり知れない害をもたらすことにもなる。」というふうにいっておるわけでありますが、こういったような自然破壊の計画に対して、建設省は一体どういうようなお考えを持っておられるのか、ここで簡単でけっこうですからお答えを願いたいと思います。
連峰スカイライン、ことに山梨県という問題が出ましたから、私、山梨の生まれでございますのでお答えをいたしたいと思います。
連峰スカイラインの問題は、正式には私はまだ聞いてはおらないわけでございますが、県の中ではこれをやろうという計画が立っておるということを聞いております。私にも私的に、あなたはどう思うかということを聞かれるのですが、御案内のように、山梨県は何とて一つない、ただ観光資源しかないという県であります。まことに貧乏県であります。そこでそういうところに知事が目をつけたのではないかと私は思うのですが、しかしその開発いかんによっては、県民に及ぼす影響、住民に及ぼす影響というものははかり知れない損失のあるということもわかります。そういうことで、私はあくまでも、この道路をつくるのは県民の意思によってつくるべきである、県民の意思を十分そんたくし、またその通る周辺の住民の意見を十分聞いて、その上に立って判断すべきであると思う。ことに公害をまき散らすようなことになったのではいけないということを念頭に置いてこの道路をつくるということが必要じゃないか、こう私は申し述べておるわけですが、まだ具体的には建設省のほうにはこの問題について県のほうから話が参ってはおらないようであります。
マッターホルンの見える町で有名なスイスのツェルマットの町、ここでは町のずっと郊外のほうに自動車を全部ストップさせまして、そして町の中ではもう電気自動車と馬車しかないそうです。そういったように、自動車乗り入れということについては非常に気を使っておるわけです。ですから、山梨県があの風光明媚な、大切な観光資源と申しましょうか、それにむしろ自動車を入れないでこそ、もうこれから非常に貴重な、首都圏の、また日本の国民にとっての魅力ある場所になるのじゃないかとすらわれわれは思うわけであります。その点、ちょうど建設大臣の郷里でありますから十分配慮されたい。これはスカイラインの問題だけじゃない、全国的な問題ですけれども、こういったような性格の問題については今後ともひとつ十分慎重な配慮をしていただきたい。もちろんこの問題については国土総合開発法その他いろいろ関連の法案がありますので、そのときにもう少し詳しく質問をいたしたいと思っております。
さらにまた、埼玉県内のゴルフ場の建設等についても、これまた山岳地帯がものすごく破壊されておりまして、しかも県がそれを中止命令はするけれども、もうすでにこわされてしまっている、削られてしまっている、赤はだが出ているのであります。どうにもこのあとの処理が困るというようなことで、このままでいくならばゴルフ場の規模を縮小してこれを許可せざるを得ないのじゃないかというような心配すらもあるわけでありますが、それでは今後の示しがつかないだろう。結局のところは、緑地保全法じゃないけれども、買い上げするよりほかにないのじゃないかというようなことになっておるわけです。そういったような具体的な例を見ても、徹底的にゴルフ場を規制をしようとすれば、最終的には工事中止をさした場合に買い上げをするよりほかにないというような結果が出てくるわけでありまして、そういった場合においても、国としてこの基本線を貫かせようとするならば、やはり相当の財政的なてこ入れをしなければこのような基本線というものは貫き得ないものになるのじゃないかというふうに思うわけでございます。まあこれは御答弁は要りませんが、後ほど何かの機会にまた質問をさしていただきたいと思います。
これで終わります。
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この際、お知らせいたします。
明七日午前十時より第一委員室において、運輸委員会と連合審査会を開会いたしますので、御出席を願います。
次回は、来たる八日金曜日午前十時理事会、午前十時三十分委員会を開くこととし、本日は、これにて散会いたします。
午後四時二十三分散会
出典：「国会会議録検索システム」（国立国会図書館）（https://kokkai.ndl.go.jp/txt/107104149X01819730606）を加工して作成（加工：TaiLexi AI）。発言者の氏名・役職は会議録の記載によります。国会答弁・附帯決議は法的拘束力を持つものではありません。