主文
１ 被告は，別紙認容金額等一覧表１及び同表２の「原
告」欄記載の各原告に対し，上記各表の「認容額」欄
記載の各金員及びこれに対する同表１記載の各原告に
ついては平成１５年６月２６日から，同表２記載の各
原告については平成１６年５月７日から，各支払済み
まで年５分の割合による金員を支払え。
２ 上記原告らのその余の請求及び上記原告ら以外の原
告らの請求をいずれも棄却する。
３ 訴訟費用は，別紙認容金額等一覧表１及び同表２の
「原告」欄記載の原告らと被告との間に生じた部分は
これを５分し，その２を上記原告らの負担とし，その
余を被告の負担とし，上記原告ら以外の原告らと被告
との間に生じた部分は全部当該原告らの負担とする。
事実及び理由
第１ 請求
被告は，原告らに対し，別紙被害一覧表損害額合計欄記載の各金額及びこれらに対する平成１５年(ワ)第５８３０号事件原告らについては平成１５年６月２６日から，平成１６年(ワ)第４４２０号事件原告らについては平成１６年５月７日から，各支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
第２ 事案の概要
本件は，平成１３年４月に営業を停止した大和都市管財株式会社（以下「大和都市管財」という。）から平成１０年１月以降に抵当証券を購入した原告らが，同社は，平成９年１２月当時，既に抵当証券業を適確に遂行するに足りる財産的基礎及び人的構成を欠いている状態にあり，かつ，貸借対照表の重要事項について虚偽の記載をしていたから，抵当証券業の規制等に関する法律（昭和６２年法律第１１４号。以下「抵当証券業規制法」という。）に基づき同社に対する監督権限を有していた大蔵省近畿財務局長（以下，省庁名及び官職名は，いずれも当時のものである。以下「近畿財務局長」という。）には，大和都市管財の抵当証券業者としての登録の更新を拒否すべき義務があったにもかかわらず（同法８条２項，６条１項７号，同項柱書），この義務に反して平成９年１２月２１日付けで違法に更新の登録（同法８条１項）を行い（以下「本件更新登録」という。），原告らは上記違法行為によりそれ以降に同社から購入した抵当証券相当額の損害等を被った等と主張して，国家賠償法１条１項の規定に基づき，近畿財務局長の属する行政主体である被告にその賠償を請求した事案である。
１ 抵当証券業規制法の制定に至る経緯（本判決第２において記載する事実はすべて当事者間に争いがないか，掲記の書証によって容易に認定することができる。以下，書証は特に断らない限り枝番を含む。）
(1) 抵当証券の概要
抵当証券とは，抵当証券法（昭和６年法律第１５号。平成１１年法律第４３号による改正前のもの。以下同じ。）に基づき，抵当権と被担保債権とを一枚の証書に表章した，法務局が発行する講学上の有価証券であり，抵当権付き債権の譲渡は裏書交付により行われ，その行使には証券の所持を要する。すなわち，抵当証券法は，土地，建物又は地上権を目的とする抵当権を有する者は，申請書に当該抵当権が債権の全部の弁済を担保するに足りることを証明する書面を添付して（同法施行細則（昭和６年司法省令第２２号）２１条の２。なお，実務上は，抵当証券交付申請の日に近接した時点を価格時点とする不動産鑑定士作成の鑑定評価書又は固定資産評価証明書によっている。この規定は，昭和２６年から２８年ころにかけて，不当に過大評価した不動産に抵当権を設定して抵当証券の交付を受けて販売した詐欺事件が続発したことに伴い，昭和２９年法務省令第１７号によって追加されたものである。），その登記を管轄する登記所に抵当証券の交付を申請することができるものとし（同法１条１項），抵当証券は，抵当証券発行の特約がないときなど一定の事由がある場合には発行することができず（２条），登記官は，同法２条所定の事由があったり，申請書が方式に適合しない場合などには申請を却下するが（５条１項），申請を受理した場合には，抵当権設定者，第三取得者及び債務者等に抵当証券の交付につき異議があれば一定期間内に申し立てるべき旨を催告し（６条１項），期間内に異議の申立てがなかったり，異議を理由なしとする裁判が確定した場合には直ちに抵当証券を交付することを要する（１１条）ものとされている。異議申立て制度は，抵当証券がその作成前に既に存在する権利を証券に化体させる有因・非設権証券であって，本来，原因となった債権又は抵当権に付着する瑕疵がそのまま証券の効力に影響を及ぼすことから，その瑕疵の存在の主張を制限することにより，抵当証券の流通性を確保するために設けられた制度と解されている。そして，同法によれば，抵当証券が発行された場合には，抵当権及び債権の処分は抵当証券をもってしなければその効力を有さず（１４条），抵当証券の譲渡は被裏書人の氏名又は商号，裏書人の署名，住所及び年月日の記載のある裏書によって行い（１５条，手形法１３条１項），抵当証券の所持人は元本の弁済期後１か月以内に債務者に対して支払の請求をしなければならず，支払がされなかった場合には公証人又は執行官にその証明を求めた（２７条）上，弁済期より３か月以内に抵当権の目的である不動産等の競売を申し立てなければならない（３０条）。また，抵当証券法は，抵当証券の記載事項として，証券の番号，登記所の表示，証券作成の年月日のほか，抵当権の目的物である不動産等，抵当権設定者及び第三取得者の住所及び氏名，抵当権の順位及び登記の年月日，債権額等，並びに債務者の氏名及び住所等を定める（１２条，４条）。
同法は，いわゆる昭和恐慌で資金繰りに行き詰まった地方銀行を救済するため，その不動産担保債権を証券化し，日本勧業銀行等で買い取らせることを主に想定して立法されたものである。
しかし，①債務を完済した場合でも抵当証券がないと抵当権の抹消登記手続ができないことや債務者の氏名・住所・債権額等が券面に記載されていることから，抵当証券の流通を債務者が望まない，②抵当証券記載事項に変更があった場合には抵当権の変更登記手続が必要であるが，抵当証券が多数の投資家に散逸していると事務処理上極めて煩瑣である，③抵当証券を分割して小口化すると発行手数料が高額となる，などの理由から，抵当証券法施行後も，数十年にわたって抵当証券の取引量はわずかであった（なお，抵当証券は，証券取引法に列挙されている有価証券には該当しない。）。他方，抵当証券業者が，抵当証券の共有持分を被担保債権元本額に持分率を乗じた金額で販売するため，抵当証券（原券）の預かり証として購入者に発行する一種の証拠証券をモーゲージ証書といい，抵当証券（原券）とは額面のみならず金利や償還期限が異なっているが，これは，抵当証券（原券）を分割したり，多数の小口購入者にこれを逐一裏書譲渡することなく抵当証券を販売するための方策として昭和５０年代ころから普及し始めたものである。すなわち，抵当証券業者は，抵当証券（原券）を顧客に販売するに際し，その共有持分権を譲渡しているとの法律構成を採用することにより，原券を分割することも，現実に顧客に引渡すこともなく自ら保管しつつ，一定期間後に買い戻す旨の約款の下で小口のモーゲージ証書を原券の代わりに顧客に発行するという販売方法を主流とするようになっていった。この方法により，
① 顧客は，抵当権付き債権を行使する手間を抵当証券業者に代行させた上，抵当証券上の弁済期にかかわらず１年から５年の期間経過後に償還を受けることが可能となり，かつ小口であっても他の金融商品に比べて高めの金利を享受することができ（なお，抵当証券は当初からいわゆる自由金利，かつ，確定利回りの金融商品であった。），②抵当証券業者は元利金取立てをするごとに抵当証券を回収する必要がないなど小口販売の取引コストや事務負担の縮減が可能になり，③債務者も多数の債権者から権利を行使される事態を防ぎつつ，超長期の融資を受けることができる，というメリットがあったため，昭和５８年以降抵当証券会社が次々に設立され，昭和６０年には計３８７８億円余りの抵当証券が発行されるまでになった（よって，顧客は，原則として抵当証券（原券）を所持せず，記名式裏書によるその譲渡も受けておらず，白地式裏書がされていると解する余地があるにすぎない（抵当証券業者は，抵当証券は占有改定により顧客に譲渡されている上，いつでも裏書が可能なように顧客を管理しているので，その譲渡に際しても原券への記名式裏書は不要である旨説明するのが通常であった。）が，本判決では，特に断りのない限り，このような顧客をも「抵当証券購入者」又は「購入者」と呼称することとする。）。
【甲１６，２２，２３，３２，３３，３５，４１，２４４，乙７９】
(2) 抵当証券業規制法の制定までの議論等
抵当証券がモーゲージ証書の方式で活発に取引されるようになると，悪質な抵当証券業者が出現し，抵当証券が存在しないにもかかわらず抵当証券の販売と称して金銭の受入れを行う行為（以下「カラ売り」という。）や，抵当証券上の債権額を上回る額の抵当証券の販売を約して金銭の受入れを行う行為（以下「二重売り」という。）といった詐欺的商法を行うようになり，それによる被害も度々発生するようになった。こうした状況を受け，法務省と大蔵省とは，昭和６１年１０月，学識経験者等を構成員とする抵当証券研究会（座長・Ｙ５学習院大学教授）を設置し，抵当証券取引の経済的意義や購入者保護の問題等，抵当証券をめぐる諸問題の検討を行った。同研究会は，その当時行われていた抵当証券取引の性格について，抵当証券会社が元利金の支払保証や買戻し約定を行っている現状を踏まえ，投資家は，債務者の弁済能力や抵当物件の換価価値に加え，抵当証券会社の信頼性や財務基盤を相当程度重視して取引を行っていること，抵当証券取引は制度的には直接金融を前提としているが，上記のような取引方法や販売した抵当証券を貸借対照表上負債とする会計処理が行われていることを勘案すれば間接金融的な実態もみられること等を指摘した上，購入者保護を図る上での問題点は，①販売した抵当証券について抵当証券会社が自ら保護預かりを行い，その代わりに購入者にモーゲージ証書を交付するという当時の販売方法が悪質業者によるカラ売りや二重売りの温床となっていること，②不動産鑑定評価の際に担保が過大評価される危険性があること，③実際の取引では抵当証券法が予定している被裏書人の記載が省略され，抵当証券の現実の引渡しも行われていないことが多いため，抵当証券上の権利が購入者に移転しているのか否かについて疑義があること，④抵当証券会社が債務者の返済能力等について十分に審査せずに融資を行い，抵当証券会社と債務者とが共に倒産する可能性があること等にあるとの認識の下に，あるべき方策を論議した。同研究会は，昭和６２年６月に「抵当証券取引について」と題する報告書をとりまとめた。上記報告書は，当時の抵当証券取引の問題点として上記①ないし④と同様の認識を示した上，大口取引の拡大を始めとした今後の抵当証券取引の発展の可能性を阻害しないよう留意しつつ，当面は当時主流となっていた個人投資家向けの小口取引を念頭に，できるだけ早く購入者保護のための方策を具体化することが必要であり，その内容としては，抵当証券取引の改善を図り，抵当証券の購入者の保護を図るために，抵当証券業者に対する何らかの開業規制の導入，抵当証券の保管を行う信頼ある第三者機関の設置，抵当証券業者に対する一定の行為規制の導入が適当であるとしつつ，
① 開業規制について，適正かつ誠実に抵当証券業を営もうとする者に対して営業の自由をできる限り尊重し，必要最小限の規制とすべきであることを勘案すれば登録制の採用が望ましく，登録拒否要件としては，抵当証券業者を法人に限定するほか，抵当証券購入者が抵当証券業者の行う貸付けや抵当物件に関する審査能力に依存していることやほとんどの抵当証券業者が元利金の支払保証や元利金の買戻し約定を付していることに照らし，悪質業者のみならず財務基盤や人的構成等の面で抵当証券業務を適確に遂行する能力を有しない業者の参入を規制することが必要である，②抵当証券の保管機関について，購入者名義によって適正に抵当証券の保管を行うとともに，保管を依頼された抵当証券とモーゲージ証書とを照合し，カラ売りや二重売りが行われていないことを確認の上で購入者に保管証を交付し，かつ，抵当証券業者がその正常な業務運営に支障を来した場合には，元利金返済の受領の代行等をするといった役割を果たすことを検討すべきである，③行為規制について，事実に相違する表示，登録業者であることにより政府が当該抵当証券業者を推薦し，又はその業務について保証をしているかのように人を誤認させるような表示，及び抵当証券が登記所から発行されていること又は抵当証券が保管機関に保管されることにより，抵当証券の価値や債務の弁済が政府や保管機関によって保証されているかのように人を誤認させるような表示を禁止するような規制を行うとともに，購入者の自己責任を問う前提として抵当証券業者の情報開示を行わせるべく，抵当証券業者に対し，購入者の求めに応じ，その業務や財産の状況を記載した書類及び販売した抵当証券等を縦覧させることを義務付け，また，抵当証券業者が登録後も適正な業務運営を行っていることを確認し，購入者保護の実効を期すため，抵当証券業者に対し，業務に関する帳簿書類の作成及び保存，毎営業年度の営業報告書の作成及び提出を義務付けるとともに，行政当局に報告や資料の提出を命じたり，立入検査を行う権限を付与し，抵当証券業者の業務の運営に購入者の利益を害するような事実があるときは，業務改善命令，業務停止，登録取消しといった措置を講じられるようにすることが適当である，と指摘した上，これらの措置を盛り込んだ抵当証券業を規制する法律が速やかに制定されるべきである，と結論した。上記報告書を基に，行政当局は抵当証券業規制法の立案作業を行った。
（長文のため、ここでは本文の冒頭のみを掲載しています。全文はこのページの表示後に読み込まれます。原本は原本PDFをご覧ください。）
出典：裁判所ウェブサイト「裁判例検索」（https://www.courts.go.jp/hanrei/35922/detail4/index.html）。本文は同サイト掲載の判決書PDFからTaiLexi AIがテキスト化・整形したもの（正確な文言は原本PDFを参照）。判示事項・裁判要旨・参照法条は裁判所の公表どおり。