最二小判　平成3年4月26日

主文

原判決中上告人ら敗訴の部分を破棄する。

右部分につき本件を福岡高等裁判所に差し戻す。

理由

上告人国代理人＜略＞、同＜略＞、同＜略＞、同＜略＞、同＜略＞、同＜略＞、同＜略＞、同＜略＞、同＜略＞、同＜略＞、同＜略＞、同＜略＞及び上告人熊本県代理人＜略＞、同＜略＞、同＜略＞、同＜略＞、同＜略＞、同＜略＞、同＜略＞、同＜略＞、同＜略＞、同＜略＞、同＜略＞、同＜略＞、同＜略＞、同＜略＞、同＜略＞、同＜略＞、同＜略＞の各上告理由について

一原審が認定した事実関係及び判断は次のとおりである。

１　被上告人らは、水俣病にかかった者として第一審判決別紙「請求金額一覧表」の「申請年月日」欄記載の各年月日（ただし、被上告人X2については、昭和四八年六月一一日である。）に公害に係る健康被害の救済に関する特別措置法（以下「救済法」という。）三条一項又は公害健康被害補償法（昭和六二年法律第九七号による改正前のもの。以下「補償法」という。）四条二項に基づき、水俣病と認定すべき旨の申請（以下「認定申請」という。）を、上告人国から右認定業務の委任を受けている熊本県知事（以下「知事」という。）に対してした。知事は、救済法又は補償法に基づき、右各申請に対し相当の期間内に認定又は棄却の処分（以下併せて「処分」という。）をすべき義務を負っているところ、被上告人X1に対し昭和五四年五月二六日、同X3に対し同年八月一日、同X4に対し同年四月二七日、同X5に対し昭和五五年五月二日、同X2に対し昭和五七年九月二日にそれぞれ認定の、同X6に対し昭和五四年二月二二日、同X7に対し同年八月一日、同X8に対し昭和五五年一月二五日、同X9、同X10に対しいずれも同年六月四日、同X11に対し同年九月五日、同X12に対し昭和五四年二月一日、同X13に対し同年八月一日、同X14に対し昭和五五年一月二五日、同X15に対し同年九月五日にそれぞれ棄却の各処分をし、その余の被上告人らに対しては、第一審口頭弁論終結時である昭和五七年九月二九日に至るも認定又

は棄却の処分をしていない。

２　被上告人らの前記各認定申請についての知事の認定事務処理の経緯は、次のとおりである。

#1 被上告人X1

昭和四七年一二月一八日申請。一一月二〇日、一二月一二日眼科、一二月一五日内科各検診。一二月二七日B病院神経内科からの回答。同四九年一月一六日審査会へ諮問。一月二〇日面接調査。二月一日審査会付議、要観察（一定期間おいて検討）の理由で答申保留となる。八月一四日、八月一八日耳鼻咽喉科、八月一五日、一七日眼科、八月一七日内科各検診。八月一五日面接調査。同五〇年八月二二日審査会付議、前回理由で答申保留となる。同五一年四月七日、四月八日眼科、四月九日内科各検診。四月七日面接調査。七月三一日審査会付議、前回理由で答申保留となる。同五二年一〇月二九日審査会付議、前回理由で答申保留となる。同五三年八月一九日内科、精神医学、八月二一日耳鼻咽喉科、八月二三日、二四日眼科各検診。一二月八日審査会付議、要再検（資料不足）の理由で答申保留となる。同五四年五月九日B病院に対する調査。五月二五日審査会付議、水俣病の可能性は否定できないとして認定相当の答申。五月二六日認定処分。

#2 被上告人X3

昭和四八年六月四日申請。同四九年八月二七日眼科検診。九月二七日面接調査。同五一年五月八日内科、六月九日耳鼻咽喉科、六月一二日精神医学、八月二六日眼科各検診。一〇月一四日審査会へ諮問。一〇月三〇日審査会付議、要観察（一定期間おいて検討）の理由で答申保留となる。同五三年二月一七日審査会付議、前回理由で答申保留となる。八月二日眼科、八月二〇日内科、一〇月一二日眼科各検診。同五四年三月三〇日耳鼻咽喉科検診。七月三一日審査会付議、水俣病の可能性は否定できないとして認定相当の答申。八月一日認定処分。

#3 被上告人X16

昭和四八年六月四日申請。同四九年八月九日眼科検診。同日面接調査。八月一二日眼科、八月一三日耳鼻咽喉科、八月一四日内科各検診。同五〇年八月一六日審査会へ諮問。九月二六日審査会付議、要観察（一定期間において検討）の理由で答申保留となる。同五一年七月一九日眼科、七月二一日内科、七月二二日眼科各検診。一〇月二九日審査会付議、前回理由で答申保留となる。同五三年一月二六日眼科、一月二八日内科各検診。六月二三日審査会付議、前回理由で答申保留となる。同五五年九月一一日から一四日までに内科、、精神医学の各検診を予定したが、いずれも受診せず。

#4 被上告人X6

昭和四八年六月六日申請。同四九年八月二九日眼科検診。一〇月三日面接調査。同五一年六月一一日耳鼻咽喉科、七月三日内科、七月一〇日精神医学、九月九日眼科各検診。一〇月一四日審査会へ諮問。一〇月二九日審査会付議、要観察（一定期間おいて検討）の理由で答申保留となる。同五三年一〇月七日内科検診。同五四年二月一六日審査会付議。二月二一日水俣病ではないとして棄却相当の答申。二月二二日棄却処分。

#5 被上告人X4

昭和四六年一二月五日内科、精神医学各検診。同四七年一〇月二五日眼科検診。同四八年二月二三日眼科、耳鼻咽喉科各検診。六月七日申請。同四九年一〇月九日面接調査。同五〇年八月一六日審査会へ諮問。九月二六日審査会付議、要観察（一定期間おいて検討）の理由で答申保留となる。一一月一日耳鼻咽喉科検診。同五一年二月一七日、四月八日眼科検診一一月六日内科検診。同五二年一月二九日審査会付議、前回理由で答申保留となる。同五三年九月五日眼科、一一月三日内科、一一月九日眼科、一一月二五日耳鼻咽喉科検診。同五四年四月二〇日審査会付議。四月二六日水俣病の可能性は否定できないとして認定相当の答申。四月二七日認定処分。

#6 被上告人X7

昭和四八年六月一八日申請。同四九年一〇月五日眼科検診。一一月五日面接調査。同五一年八月二六日耳鼻咽喉科、一〇月二四日精神医学、一一月六日内科各検診。同五二年二月三日眼科検診。三月一五日審査会へ諮問。三月二六日審査会付議、要観察（一定期間おいて検討）の理由で答申保留となる。同五四年一月七日内科検診。六月一三日C病院調査。七月二七日審査会付議。七月三一日水俣病ではないとして棄却相当の答申。八月一日棄却処分。

#7 被上告人X8

昭和四八年六月二五日申請。同四九年一〇月二八日眼科検診。一二月二〇日面接調査。同五一年九月一七日耳鼻咽喉科検診。同五二年二月一五日内科、二月一九日精神医学、五月一二日眼科各検診。六月七日審査会へ諮問。六月二五日審査会付議、要観察（一定期間おいて検討）の理由で答申保留となる。同五四年五月四日内科、五月一八日耳鼻咽喉科、五月二九日眼科各検診。同五五年一月一八日審査会付議。一月二四日水俣病ではないとして棄却相当の答申。一月二五日棄却処分。#8 被上告人X9

昭和四八年七月二日申請。同四九年一二月三日眼科検診。同五〇年三月二七日面接調査。同五一年一一月二二日耳鼻咽喉科検診。同五二年七月三日精神医学、七月八日内科、九月八日眼科各検診。一一月一八日審査会へ諮問。一一月二五日審査会付議、要観察（一定期間おいて検討）の理由で答申保留となる。同五四年一〇月二八日内科検診。同五五年五月三〇日審査会付議。六月三日水俣病ではないとして棄却相当の答申。六月四日棄却処分。

#9 被上告人X10

昭和四八年七月二日申請。同四九年一二月三日眼科検診。同五〇年三月二七日面接調査。同五一年一一月二二日耳鼻咽喉科検診。同五二年七月三日精神医学、七月八日内科、九月二九日眼科各検診。一一月一八日審査会へ諮問。二月二五日審査会付議、要観察（一定期間おいて検討）の理由で答申保留となる。同五四年一〇月二八日内科検診。同五五年五月三〇日審査会付議。六月三日水俣病ではないとして棄却相当の答申。六月四日棄却処分。

#10被上告人X11

昭和四八年七月六日申請。同四九年一二月二〇日眼科検診。同五〇年四月一八日面接調査。同五一年一二月七日耳鼻咽喉科検診。同五二年八月二一日内科、一〇月二三日精神医学各検診。一二月一三日審査会へ諮問。一二月一七日審査会付議、要観察（一定期間おいて検討）の理由で答申保留となる。同五四年一一月二二日内科検診。同五五年八月二九日審査会付議。九月四日水俣病ではないとして棄却相当の答申。九月五日棄却処分。

#11 被上告人X17

昭和四八年七月二六日申請。同五〇年二月五日眼科検診。同五二年一月二八日耳鼻咽喉科検診。一〇月七日面接調査。一〇月九日内科、一〇月二三日精神医学各検診。同五三年一月一二日審査会へ諮問。一月二六日審査会付議、要観察（一定期間おいて検討）の理由で答申保留となる。同五五年二月九日内科、二月二五日耳鼻咽喉科各検診。一〇月二四日審査会付議、要再検（資料不足）の理由で答申保留となる。同五六年一月一四日、七月二八日眼科予診を予定したが、受診せず。同五七年三月一六日、九月一日眼科予診を予定したが、受診せず。同五八年四月一九日眼科予診を予定したが、受診せず。

#12 被上告人X18

昭和四八年九月七日申請。同五〇年四月四日眼科検診。同五二年一〇月四日面接調査。同五三年七月三一日耳鼻咽喉科、一二月一〇日内科、一二月一六日精神医学各検診。同五四年三月一二日審査会へ諮問。三月二三日審査会付議、要観察（一定期間おいて検討）の理由で答申保留となる。同五六年七月一〇日、一二月一日眼科予診を予定したが、受診せず。同五七年七月二〇日、一一月一六日眼科予診を予定したが、受診せず。同五八年七月二九日耳鼻咽喉科、八月二日眼科予診、九月二一日内科の各検診を予定したが、いずれも受診せず。

#13 被上告人X19

昭和四九年五月二日申請。同五二年三月二八日面接調査。同五三年五月三一日眼科、六月二日耳鼻咽喉科、七月二二日内科、七月二三日精神医学各検診。九月一二日審査会へ諮問。九月二八日審査会付議、要観察（一定期間おいて検討）の理由で答申保留となる。同五六年六月二八日内科検診を予定したが、受診せず。#14 被上告人X20

昭和四九年八月二八日申請。同五〇年九月一一日眼科検診。同五二年六月一六日耳鼻咽喉科検診。八月五日面接調査。同五三年七月九日精神医学、七月三〇日内科各検診。同五四年一月一〇日審査会へ諮問。一月二五日審査会付議、要観察（一定期間おいて検討）の理由で答申保留となる。同五六年三月一五日精神医学、五月二二日耳鼻咽喉科五月二六日、一〇月二七日眼科の各検診を予定したが、いずれも受診せず。同五七年六月一六日眼科予診、一〇月一三日耳鼻咽喉科予診、一一月九日眼科予診、一二月七日耳鼻咽喉科の各予診を予定したが、いずれも受診せず。同五八年二月二三日、七月一三日耳鼻咽喉科予診、七月一五日眼科の各予診を予定したが、いずれも受診せず。

#15 被上告人X12

昭和四九年八月三〇日申請。同五〇年九月一三日眼科検診。同五二年六月一七日耳鼻咽喉科検診。八月二六日面接調査。同五三年三月二三日内科、四月二五日精神医学各検診。同五四年一月一〇日審査会へ諮問。一月二五日審査会付議。一月一三日水俣病ではないとして棄却相当の答申。二月一日棄却処分。

#16 被上告人X21

昭和四九年九月一四日申請。同五二年一二月八日面接調査。同五三年三月二四日耳鼻咽喉科、四月一五日内科、四月二五日精神医学、七月二四日眼科、九月一四日眼科各検診。同五四年二月八日審査会へ諮問。二月一六日審査会付議、要観察（一定期間おいて検討）の理由で答申保留となる。同五六年六月九日眼科、六月一〇日耳鼻咽喉科、一〇月三〇日眼科、一二月八日耳鼻咽喉科予診の各検診を予定したが、いずれも受診せず。同五七年六月二二日眼科予診、九月一一日内科、一一月四日耳鼻咽喉科、一二月一四日眼科予診の各検診を予定したが、いずれも受診せず。同五八年七月一五日眼科予診、七月二九日耳鼻咽喉科の各検診を予定したが、いずれも受診せず。

#17 被上告人X13

昭和五〇年一月一〇日申請。同五三年五月二日面接調査。一〇月六日耳鼻咽喉科、一〇月一一日眼科各検診。同五四年二月三日内科、二月一五日眼科、四月七日精神医学各検診、七月二〇日審査会へ諮問。七月二七日審査会付議。七月三一日水俣病ではないとして棄却相当の答申。八月一日棄却処分。

#18 被上告人X5

昭和四七年一一月一二日内科検診。同四八年一二月七日眼科、一二月二八日眼科各検診。同五〇年一二月八日申請。同五三年五月一二日面接調査。九月二日内科、一〇月一四日精神医学各検診。同五四年二月一〇日耳鼻咽喉科、七月二四日眼科各検診。同五五年一月二四日眼科検診。四月二一日審査会へ諮問。四月二五日審査会付議。五月一日水俣病の可能性は否定できないとして認定相当の答申。五月二日認定処分。

#19 被上告人X14

昭和五一年三月二日申請。同五三年七月二二日面接調査。一〇月七日内科、一〇月二二日精神医学各検診。同五四年四月二日眼科、一〇月一二日耳鼻咽喉科各検診。同五五年一月一四日審査会へ諮問。一月一八日審査会付議。一月二四日水俣病ではないとして棄却相当の答申。一月二五日棄却処分。

#20 被上告人X22

昭和五二年一月七日申請。同五三年一二月一四日面接調査。同五四年四月七日内科、四月八日精神医学、六月二七日眼科、九月七日耳鼻咽喉科各検診。一二月六日審査会へ諮問。一二月一四日審査会付議、要観察（一定期間おいて検討）の理由で答申保留となる。

#21 被上告人X15

昭和五二年五月一四日申請。同五三年一二月二二日面接調査。同五四年三月二四日内科、八月五日精神医学、八月一〇日眼科、八月一八日耳鼻咽喉科各検診。同五五年一月一七日眼科検診。八月二六旧審査会へ諮問。八月二九日審査会付議。九月四日水俣病ではないとして棄却相当の答申。九月五日棄却処分。

#22 被上告人X23

昭和五一年三月二日申請。同五二年一二月一六日面接調査。一二月一八日精神医学、一二月二四日耳鼻咽喉科、内科各検診。同五三年一二月二〇日眼科検診。同五四年四月一四日審査会へ諮問q四月二〇日審査会付議、要観察（一定期間おいて検討）の理由で答申保留となる。

#23 被上告人X2

昭和四八年六月一一日申請。同四九年七月二二日眼科、七月二三日内科、七月二四日耳鼻咽喉科各検診。同五一年二月四日面接調査。二月一七日審査会へ諮問。二月二八日審査会付議、要観察（一定期間おいて検討）の理由で答申保留となる。五月二七日眼科、五月二九日内科、精神医学各検診。八月二〇日審査会付議、要再検（資料不足）の理由で答申保留となる。一一月二四日審査会付議、要観察（一定期間おいて検討）の理由で答申保留となる。同五二年一〇月二九日審査会付議、一括検討（同一症例を集めて審査）の理由で答申保留となる。同五七年九月審査会付議、認定相当の答申。九月二日認定処分。

#24 被上告人X24

昭和四九年四月一六日申請。同五三年一月二〇日面接調査。一月二一日内科、一月二二日精神医学、一月二三日眼科、一月二七日耳鼻咽喉科各検診。四月二〇日審査会へ諮問。四月二八日審査会付議、要観察（一定期間おいて検討）の理由で答申保留となる。昭和五七年八月二二日神経内科検診を予定し、通知したが、八月一六日D互助会から受診拒否の電話があった。

３　昭和四五年一月から同五五年三月までの間の各月ごとの申請件数、審査件数、未処分件数累計は、原判決別表二記載のとおりである。

４　以上のような経緯の下で、（一）昭和四八年一月から同四九年三月までは、熊本県公害被害者認定審査会又は熊本県公害健康被害認定審査会（以下「審査会」と総称する。）は二か月に一回開催され、各回平均八〇件を審査し、昭和五〇年五月から同五二年一〇月までは、一か月に一回開催され、各回平均八〇件を審査し、昭和五二年一一月以降は一か月に一回開催され、各回平均一二〇ないし一三〇件を審査したから、こうした事実にかんがみると、昭和四八年当時においても、審査会を一か月に一回開催し、各回八〇件を審査するという態勢を採ることが可能であり、また昭和五〇年五月当時においても、審査会を一か月一回開催して各回一二〇件を審査する態勢を採ることが可能であって、検診についても月に二〇日検診日を設け一日当り六人検診するとすれば、一か月一二〇人を検診することは、どの時期においても実施困難な数であるとは考えられない、（二）「要観察」（一定期間おいて検討）という理由による審査会の答申保留に関する事務処理については、むしろ「判定不能」の答申をした上で、知事が審査会における各意見や疫学関係調査資料を検討し、自らの行政的判断により処分すべきではないかと考えられる、（三）審査会におけるいわば書面審査については、書面のみによっては判断が困難な場合があり、答申保留につながる場合があり得るから、その方法については改善の余地があるのではないかと考えられる、（四）審査会において委員全員の意見が一致しない限り答申しないという運用については、熊本県公害被害者認定審査会条例及び熊本県公害健康被害認定審査会条例のとおり多数決で答申するか又は各意見併記の答申をする等の改善の余地があると考えられる、（五）審査会の構成につき、委員一〇名全員が医師であるのを、他の公害に係る健康被害の補償に関し学識経験を有する者をも加えることなどで改善の余地があるのではないかと考えられるとした上、昭和四九年一一月から同五〇年四月までの六か月間は、水俣病認定申請患者協議会等の抗議行動等が原因で審査会の審議ができなかったが、右期間における審査及び処分の停止は客観的にみてやむを得ないものであったとした。以上の理由に基づいて、各被上告人の申請に対する処分をしなかったことが違法とされる期間（以下「違法期間」という。）を次のとおり認定した。

被上告人X1につき昭和四八年一一月から同五四年四月まで、同X3につき昭和五〇年一月から同五四年七月まで、同X16につき昭和五〇年一月から同五七年八月まで、同X6につき昭和五〇年一月から同五四年一月まで、同X4につき昭和五〇年一月から同五四年三月まで、同X7につき昭和五〇年一月から同五四年七月まで、同X8につき昭和五〇年一月から同五四年一二月まで、同X9につき昭和五〇年一〇月から同五五年五月まで、同X10につき昭和五〇年一〇月から同五五年五月まで、同X11につき昭和五〇年一〇月から同五五年八月まで、同X17につき昭和五〇年一〇月から同五七年八月まで、同X18につき昭和五一年一月から同五七年八月まで、同X19につき昭和五一年五月から同五七年八月まで、同X20につき昭和五一年七月から同五七年八月まで、同X12につき昭和五一年七月から同五四年一月まで、同X21につき昭和五一年八月から同五七年八月まで、同X13につき昭和五一年九月から同五四年七月まで、同X5につき昭和五二年一月から同五五年四月まで、同X14につき昭和五二年二月から同五四年一二月まで、同X22につき昭和五二年七月から同五七年八月まで、同X15につき昭和五二年一一月から同五五年八月まで、同X23につき昭和五二年二月から同五七年八月まで、同X2につき昭和五〇年一月から同五七年八月まで、同X24につき昭和五一年五月から同五七年八月までの各期間が違法期間である。

５　右各認定申請に対する事務処理の経緯にかんがみると、知事に蔚いてその事務処理の遅延を回避し得る可能性がなかったとはいえないし、知事がその事務処理につき万全の措置を講じたものとは認め難いから、違法期間における処分遅滞については、知事に過失があった。

６　そして、右の違法期間における知事の不作為により被上告人らが焦燥、不安の気持を抱き精神的苦痛を受けたものというべきである。ところで、上告人熊本県は、上告人国の補助を得て昭和四九年から水俣病認定申請者治療研究事業を実施し、その内容は逐年改善されてきていること、被上告人らは右事業に基づき、第一審判決別紙「治療研究事業に係る医療費等支給実績一覧表」記載のとおりの給付を受けていることが認められるが、右給付は、申請事務処理期間中における医療費等の出費を補てんするもので、処分の遅延による精神的損害を補てんするものではないが、右の制度が実施されていることにより、ひいては被上告人らの精神的損害も軽減されるというべきであり、このことも併せ考えると、本件処分の遅延により被上告人らが受けた精神的苦痛を慰謝すべき金額は、違法期間一か月につき金五〇〇〇円をもって相当というべきである。しかし、被上告人X16は昭和五五年九月以降、同X17は昭和五六年一月以降、同X18は同年七月以降、同X19は同年六月以降、同X20は同年三月以降、同X21は同年六月以降、同X24は昭和五七年八月以降検診を受けないか、あるいは受診を拒否しているので、右被上告人らについては、その認定申請に対する処分が遅延したことの原因の一半は、右被上告人らがその申請に係る事務の処理に協力すべき義務を怠ったことにあるというべきであるから、本件損害賠償の額を定めるにつき、右被上告人らの右過失をしんしゃくし、右受診拒否等をした各期間については、右被上告人らが受けた精神的苦痛を慰謝すべき金額は、前記金額からその二分の一を減じた金額をもって相当というべきである。

以上の理由によって、本件認定申請業務を知事に機関委任した上告人国は国家賠償法一条一項に基づき、右の費用負担者である上告人熊本県は同法一条一項、三条一項に基づき、各自、被上告人らに対し、損害賠償として原判決別表一記載の金額の限度で各金員を支払うべきであると判断した。

二しかしながら、原審の判断は是認することができない。その理由は、次のとおりである。

１　被上告人らは、救済法又は補償法による認定申請に対する処分庁の処分が遅延したことにより、認定申請者として焦燥、不安の気持を抱かされて精神的苦痛を破ったとし、これが処分庁の不法行為になる旨主張して上告人らに対し慰謝料の支払を求めるものであるから、まず、右に主張する認定申請者として焦躁、不安の気持を抱くことのない利益が、具体的にはいかなる内容のものであって、それが不法行為法上の保護の対象になり得るものであるかどうかについて検討する。（一）事業活動等に伴って生じた水質汚濁の影響により水俣病にかかり損害を破ったと主張する被害者の損害賠償については、本来かつ究極的には、汚濁の原因物質を排出した事業者との間で、不法行為による損害賠償に関する法理にのっとって、協議によるか、又は訴訟等によって解決されるべきものであるが、事案の性質上、その不法行為の成否、損害との間の因果関係、損害額の算定等は、複雑困難であり、当事者間の協議はもとより訴訟によるときも、一般的にかなりの労力と日時を要するものであることはいうまでもない。したがって、水俣病など、地域的にも相当広範囲において多数の者に健康被害が生じているものについては、これらの被害者の救済、保護について、当事者間の協議又は訴訟等による解決のみに任せることは、必ずしも適切ではないとして、事業活動その他の人の活動に伴って相当範囲にわたる著しい大気の汚染又は水質の汚濁が生じたため、その影響による疾病が多発した場合において、当該疾病にかかった者に対し、医療費、医療手当及び介護手当の支給の措置を講ずることにより、公害健康被害者の応急的な健康被害についての救済を図ることを目的として、救済法（昭和四四年一二月一五日公布、三条等の規定は同日施行）が制定され、さらに、右の大気の汚染又は水質の汚濁の影響による健康被害に係る損害をてん補するための補償を行うとともに、被害者の福祉に必要な事業を行うことにより、健康被害に係る被害者の迅速かつ公正な保護を図ることを目的として、補償法（昭和四八年一〇月五日公布、同四九年九月一日施行）が制定されたのである。すなわち、水俣病被害に関していえば、救済法三条一項又は二項により、都道府県知事又は市長は、水俣病にかかったとする者の認定申請に基づき、公害被害者認定審査会の意見を聴いて、その者の疾病が水俣病であるときはその旨の認定を行う（又は水俣病であることが認められないときは、申請を棄却する。）こととし、その認定を受けた者に対し、医療費、医療手当及び介護手当の支給を行って、その者の応急的救済を図ることとしていたし、救済法には明文の規定は存しないが、行政通達（昭和四五年一月二六日付環公庶第五〇〇八号「公害に係る健康被害の救済に関する特別措置法の施行について」）により、認定はその申請の日にさかのぼって行うことができることとされていた。また、補償法では四条二項又は三項により、都道府県知事又は市長は、水俣病にかかっていると認められる者の認定申請に基づき、公害健康被害認定審査会の意見を聴いて、水俣病である旨の認定を行う（又は水俣病であることが認められないときは申請を棄却する。）こととし、その認定を受けた者に対しては、水俣病による健康被害に対する補償として、補償給付の請求に基づき、同法三条一項各号に掲げる給付が支給されることとなったのである。しかも、右の認定は、事案の性質上相当の期間を要することが予想されること等から、認定はその申請のあった日にさかのぼって効力を生ずるものとし（補償法四条五項）、さらに、補償給付の支給請求も、認定申請をすれば直ちにできることとし（同法一〇条一項）、その支給処分（その処分があって初めて補償法による補償請求権が発生する。）の効力もその請求時にさかのぼって生ずることとして（同条二項）、右の認定の遅延による申請者、請求者の補償受給に関する不利益を可及的に除去することができるよう配慮されているのである。また、補償法の施行に伴い廃止された救済法による認定を受けている者は、政令の定めるところにより補償法による認定を受けた者とみなされ（補償法附則二条）、救済法の認定の申請をしている者に対しては、従前の例によりその認定をすることができ、その認定を受けた者は、政令の定めるところにより補償法による認定を受けた者とみなされることとされている（同附則一二条）。

（二）他方、右の認定の判断には相当長期間を要することにかんがみ、認定申請をした者の認定前における医療負担を軽減するため、行政措置ではあるが一上告人熊本県が上告人国の補助を得て昭和四九年度から実施した「水俣病認定申請者治療研究事業」により認定申請をした者のうち一定の要件に該当した者に対し、救済法上認定を受けた者に対するとほとんど異ならない治療費等の支給が行われてきたのである。

（三）以上のとおり、認定申請をした者は、直ちに医療費等の補償給付の支給請求をすることにより、認定処分がされれば、認定の効力は認定申請の時にさかのぼって生じ、補償給付の支給も右の請求の時、すなわち認定申請の時にさかのぼってされることになるのであり、また認定申請をすれば、一定の要件に該当する限り（被上告人らの場合はこれに該当する。）、前記口の行政措置により医療給付が受けられる状況にあり、これらを総合して考えれば、現実の受給の時期的な遅れはあるものの、少なくとも認定の遅れによる救済補償関係の通常の財産的損失は、実質的には、ほとんど解消されているものといえる。

（四）このように救済法及び補償法の下における認定申請は、申請者が健康被害としての水俣病患者であるかどうかの的確な応答を求めるためのものであるところ、少なくともその認定の遅延に伴う通常の財産的損失について実質的にはほとんど解消されているといえるのである。そうすると、右認定申請手続において、処分遅延により申請者が抱くであろう不安、焦燥の気持というのは、結局、処分庁から処分さえあれば、それが認定又は棄却いずれの判定のときでも解消する性質のものであるから、これは、およそ一般的に、ある行政認定の申請をした者が処分遅延により抱くであろう不安、焦燥の感情と大差がないものといえなくはない。しかし、本件の認定申請者は、難病といわれ特殊の病像を持つ水俣病にかかっている疑いのままの不安定な地位から、一刻も早く解放されたいという切実な願望からその処分を待つものであろうから、それだけに処分庁の長期の処分遅延により抱くであろう不安、焦燥の気持は、いわば内心の静穏な感情を害するものであって、その程度は決して小さいものではなく、かつ、それは他の行政認定申請における申請者の地位にある者にはみられないような異種独特の深刻なものであると推認することができる。

（五）ところで、一般的には、各人の価値観が多様化し、精神的な摩擦が様々な形で現れている現代社会においては、各人が自己の行動について他者の社会的活動との調和を充分に図る必要があるから、人が社会生活において他者から内心の静穏な感情を害され精神的苦痛を受けることがあっても、一定の限度では甘受すべきものというべきではあるが、社会通念上その限度を超えるものについては人格的な利益として法的に保護すべき場合があり、それに対する侵害があれば、その侵害の態様、程度いかんによっては、不法行為が成立する余地があるものと解すべきである。

これを本件についてみるに、既に検討したように、【判示事項一】認定申請者としての、早期の処分により水俣病にかかっている疑いのままの不安定な地位から早期に解放されたという期待、その期待の背後にある申請者の焦躁、不安の気持を抱かされないという利益は、内心の静穏な感情を害されない利益として、これが不法行為法上の保護の対象になり得るものと解するのが相当である。

２　次に、本件において、認定申請者の内心の静穏な感情を害されないという利益が法的保護の対象になり得るとしても、処分庁の侵害行為とされるものは不処分ないし処分遅延という状態の不作為であるから、これが申請者に対する不法行為として成立するためには、その前提として処分庁に作為義務が存在することが必要である。ただし、他者の不作為により内心の静穏な感情が害され、不安感、焦躁感を抱く結果になることがあることは否定できないとしても、作為義務を前提としない不作為それ自体は、法的に意味のある行為と評価することはできないからである。また、作為義務のある場合の不作為であっても、その作為義務の類型、内容との関連において、その不作為が内心の静穏な感情に対する介入として、社会的に許容し得る態様、程度を超え、全体としてそれが法的利益を侵害した違法なものと評価されない限り、不法行為の成立を認めることができないと解すべきである。これを、本件についてみると、次のとおりである。

（一）【判示事項二】救済法及び補償法の下で、申請者から認定申請を受けた知事は、それに対する処分を迅速、適正にすべき行政手続上の作為義務があることはいうまでもなく、これに対応して、認定申請者には、申請に対して迅速、適正に処分を受ける手続上の権利を有することになる。しかしながら、知事の負っている右作為義務は、申請者の地位にある者の内心の静穏な感情を害されないという私的利益の保護に直接向けられたものではないから、右の行政手続上の作為義務が直ちに後者の利益に対応するものとはいえず、これについては別途の考察が必要である。

そして、救済法及び補償法からは、認定申請に対する処分の遅延そのものに対する申請者の内心の不安感、焦燥感等に対して、これに特別の配慮を加え、その利益のために一定期間内に処分すべき旨を定めた法意を見いだすことはできない。【判示事項三】もっとも、被上告人らのうち、前記一の２の#1、#2、#4ないし#10、#12ないし#15の各被上告人らと知事との間には、熊本地裁昭和）四九年（行ウ）第六号、昭和五〇年（行ウ）第六号水俣病不作為の違法確認請求事件の確定判決があることは、原審の認定するところであるが、この訴訟の性質からすれば、その違法であることの確認の趣旨は、右訴訟の弁論終結時点において、知事が処分をすべき行政手続上の作為義務に違反していることを確認することにあるから、これが直ちに認定申請者の右の法的利益に向けた作為義務を認定し、その利益侵害という意味での不作為の違法性を確認するものではないと解すべきである。

（二）しかし、救済法及び補償法の中に、認定申請者の右のような私的利益に直接向けられた作為義務の根拠を見いだし難いとしても、【判示事項四】一般に、処分庁が認定申請を相当期間内に処分すべきは当然であり、これにつき不当に長期間にわたって処分がされない場合には、早期の処分を期待していた申請者が不安感、焦燥感を抱かされ内心の静穏な感情を害されるに至るであろうことは容易に予測できることであるから、処分庁には、こうした結果を回避すべき条理上の作為義務があるということができる。

そして、【判示事項五】処分庁が右の意味における作為義務に違反したといえるためには、客観的に処分庁がその処分のために手続上必要と考えられる期間内に処分できなかったことだけでは足りず、その期間に比して更に長期間にわたり遅延が続き、かつ、その間、処分庁として通常期待される努力によって遅延を解消できたのに、これを回避するための努力を尽くさなかったことが必要であると解すべきである。

そこで、本件において、処分庁たる知事が、故意又は過失により右のような条理上の作為義務に違反しているかどうかについて検討するに、原審が確定した前記一の事実によれば、被上告人らの認定申請については、その申請時から処分時まで、あるいは未処分のまま第一審の口頭弁論終結時に至るまで長期間経過したものがあり、申請の中には最高九年余の期間を経過したものもあるというのであるから、その時間的経過だけでみる限り、知事が右作為義務に違反しているかのように考えられないわけではない。しかし、その間、知事が処分することが可能であったかどうか、また知事が遅延解消のための通常期待される努力を尽くさなかったかどうかについての原審の認定判断は、次に検討するとおり、にわかに是認することができない。

（１）原審は、前記一の４のとおり、原判決別表二記載のような昭和四八年一月以降の処分庁の処理実績の経緯にかんがみれば検診・審査の態勢及び運用方法を改善して、検診について昭和五〇年五月から各月一二〇人の実施が可能であり、また、審査会の審査についても、昭和四八年当時において月一回審査会を開催して各回平均八〇件の処理が可能で、昭和五〇年五月当時においても月一回開催して各回平均一二〇件の処理が可能であり、さらに、審査会の運営についても、要観察等の理由による答申保留の措置は不要であって一回の審査会付議によりすべて答申できるように改善する余地があったなどとし、こうしたことを前提にして、各被上告人につき、申請当時の審査会の審査未了件数を右処理可能件数で除することにより、当該被上告人の審査が可能となる時期を推認し、更に重症の申請者の審査順位の繰り上げによる遅延を加味した上、各被上告人ごとに処分をすべき時期（以下「処分可能時期」という。）を、最低六月内から最高二年四月内とした上、その時期を経過後の期間につき知事が処分をしなかったことが違法であり、かつ、そうした結果を回避できなかった点に知事に過失があると判断している。

しかしながら、右の原審の判断は、本件各認定申請の処理のための検診・審査の態勢及び運用方法について、それが実現可能とする前提事実を認定しその具体的根拠を示すことがないのであって、ただ、後の時点での処理実績を唯一の根拠として、その前の時点での処理可能時期をいわば算術的に試算し推認したものとみるほかないのであるから、これに合理性を見いだすことができない。すなわち、前記一の確定事実によれば、本件認定申請に対して知事が処分をするためには、個々の認定申請者について水俣病患者であるか否かの判定が不可欠のものであるから、各認定申請者の疾病のそれぞれの症状に応じて、眼科、内科、神経内科、耳鼻咽喉科、精神医学等の知見による専門家の検診や面接調査を経て審査会に付議をしその答申を受けるという一連の認定事務処理手続が前提になっていたのである。したがって、各認定申請に対する処分のためにどの程度の時間が必要かを判断するには、その前提として、当時の全体の認定申請件数、これを検診及び審査する機関等の能力、その内容や運営方法、申請者側の協力等の具体的諸事情を認定して、これを総合的に判断して検討する必要があるといわなければならない。ところが、原審の確定した事実からみるかぎり、被上告人らの本件認定申請があった昭和四七年末から同五二年初めまでの間は、原判決別表二記載のように、水俣病患者認定の申請件数が集中増加し始め、未処分件数の累計も四一一件から三五〇〇件余までに達していた状況にあったというのであるから、こうした事情の下で、検診及び審査等の能力の限界を知るためには、特殊の病像を持つ水俣病についての専門的かつ高度の学識を有する検診医等及び審査委員を右申請件数増加に対応してどれだけ増員し確保することができたのか、検診及び審査等の内容やその運用方法につきどのような改善が可能であったのか等について、その具体的事実の下での検討が不可欠となるはずである。したがって、原審のように、ある時点の過去の処理実績から、その前の時点における処分可能性を算術的に判定して、処分可能時期を断定してしまうことは、経験則に違反する不合理な認定というほかはない。

（２）　また、原審は、被上告人らの申請に対する処分可能時期を確定する際、認定申請者についての審査会における審査が可能となれば、直ちに審査会の判定が可能であり、さらに、知事においては右の答申を得た上直ちに処分が可能であると判断しているように見受けられる。そして、原審は、この点に関連して、審査会の委員資格の緩和、審査・答申方法等について改善の余地があると指摘した上、知事は、審査会から判定不能の答申を受けても審査時の意見や疫学関係調査資料を検討し、自らの行政的判断で処分をすれば答申保留による処分の遅延が回避できたはずであるとしている。

しかし、前記一の確定事実によれば、申請者の中には、一回の審査会では答申されず、数回にわたり要観察（一定期間おいて検討）又は要再検査（資料不足）の理由で答申保留となった者も相当数あったし、そうした場合には、その後も右の検診や面接手続を繰り返し実施されていたことが明らかであるが、処分庁である知事が採用した右のような実施方法は、水俣病り患の有無を判定する過程において判定の正確性を期するために採られた方策であり、その判定が必ずしも容易でないことを考えれば、右の方策をもって直ちに不適当と断ずることは困難である。もっとも、被上告人らの申請者の立場に立てば、右のように何回かにわたり検診、審査等を繰り返されることは、それ自体によっても深刻な奉安感、焦燥感を抱くであろうことも容易に想像できるところである。そもそも、本件の認定業務は、その結果につき公害健康被害不服審査会への審査請求が予定され、更には訴訟をもって争う途が開かれていることを考えれば、いわばその出発点をなす前提業務であると位置付けることができる。このような立場にある知事としては、本件の特殊性のゆえに判定のため慎重な手順を踏むことはもとより大切なことであるが、同時に適正迅速な処理を心掛けることもまた行政機関の重要な使命であるということもできる。

このような観点から知事の処分可能性を考察する必要があるが、当時の具体的諸事情の下で、原審が指摘するような各種の方策を採用することが可能であったかどうか、また、より早期の処分のためその手続に改善の余地があったかどうか、改善の余地があったとしても知事において改善のための諸施策を実施し難い困難な事情がなかったかどうかについて、それぞれの前提事実を認定して判断を加えなければ、右の処分可能性について判定することができないはずである。したがって、原審がこうした認定判断を省略して、審査の可能性が必然的に判定の可能性や処分の可能性に直結するものと考えたものとすれば、これは合理性を欠くものというほかはない。

（３）　さらに、原審の認定事実によれば、被上告人らの本件認定申請に対する処分が遅延していた期間（違法期間）のうち昭和四九年一一月から同五〇年四月までは、申請者らで組織された水俣病認定申請患者協議会等の抗議行動等があり、それが原因で審査会の審議ができなかったことがあったし、特に、被上告人らのうち、被上告人X16は昭和五五年九月以降、同X17は昭和五六年一月以降、同X18は同年七月以降、同X19は同年六月以降、同X20は同年三月以降、同X21は同六月以降、同X24は昭和五七年八月以降、いずれも検診を受けないか又は、受診を拒否していたというのである。ところが、原審の判断においては、右の点が処理可能時期の確定に直接関連する事情とは考えられておらず、ただ、これらの被上告人らについて、受診拒否等をした期間において、その認定申請に対する処分が遅延したことの責任の一半は、当該被上告人らがその申請に係る事務の処理に協力すべき義務を怠ったことにあるとして、損害賠償の額を定めるにつき右過失をしんしゃくし、賠償額を二分の一に減額する事由にしているにすぎない。

しかし、審査会における審査が検診によって得られた資料に基、ついて水俣病にかかっているかどうかを判定するものである以上、受診拒否等によって判断資料を得ることができない申請者については、審査会は審査をすることができず、したがって、処分庁も処分をすることができないのは当然であって、単に処分遅延の責任の一半がこれらの被上告人らにあるとするにとどめることができないことは明らかである（このような申請者側の不協力の事情が、個々の認定申請者の処分の遅延だけでなく、本件認定申請全体の関連業務の遅延にも少なからず影響を与えたのではないかと考えられるが、具体的にどのような影響を与えたのかは明確ではない。）。少なくとも、受診拒否等の右被上告人らについては、受診拒否等をした時点以前において受けた検診によって得られた資料によって判定ないし処分をすることが可能であったかどうかを確定しなければ、処分可能時期の判断はできないものというべきである。

（４）　以上のとおり、被上告人らの本件認定申請に対する処分のためにどの程度の期間が必要であったかは、その当時の全体の認定申請件数、これを検診及び審査する機関の能力、検診及び審査の方法、申請者側の協力関係等の諸事情を具体的個別的に検討して判断すべきものであるところ、原審においてこれら諸事情の存否が確定されていないのであるから、被上告人らの各申請に対してどの程度の期間があれば処分が可能であったのかは明らかではない。

もっとも、前説示のとおり、前記一の２の#1、#2、#4ないし#10、#12ないし#15の被上告人の各認定申請については、少なくとも昭和五一年七月二一日の時点において、知事が応答処分をすべき手続上の義務に違反している状態を確認した確定判決があるのであるから、このことから、右の認定申請に対しては、処分可能時期が経過した後も知事が処分をしていなかったものと推認できないわけではない。しかし、仮に右の処分可能時期の認定が相当であって、それ以後も知事が処分をしないままに時が経過することがあったとしても、前記諸事情の認定がされていない限り、その間、知事が認定業務を処理すべき者として通常期待される努力によって遅延を回避することができたかどうかは明らかではないので、不当に長期間にわたり知事が処分しない状態にあり、これが被上告人らの内心の静穏な感情を害されない利益を侵害するものとして、全体として法の許容しない違法な行為と評価すべぎかどうか、ひいては知事が故意にこうした結果を回避しなかったか又は回避すべき義務を怠った点に過失があったことになるのかどうかについても、判断することができない。

３　そうすると、右の点につき認定判断することなく、知事の処分の遅延を被上告人らに対する過失による違法な侵害行為としてとらえ不法行為の成立を認めた原審の認定及び判断には、国家賠償法一条一項の解釈を誤ったか、経験則違背ひいては審理不尽ないし理由不備の違法があるものといわざるを得ず、右違法が判決に影響を及ぼすことは明らかであるから、この点をいう論旨は理由があり、原判決のうち上告人ら敗訴の部分は破棄を免れない。

三よって、右の点について更に審理を尽くさせるため、本件を原審に差し戻すことが相当であるので、民訴法四〇七条に従い、裁判官香川保一の反対意見があるほか、裁判官全員一致の意見で、主文のとおり判決する。

裁判官香川保一の反対意見は、次のとおりである。

私は、多数意見が原判決中上告人ら敗訴の部分を破棄すべきだとした点には異論がないが、その理由には賛成できず、次に述べるような理由から、本件を原審に差し戻すことなく、被上告人らの請求を棄却すべきであると考える。

原審は、認定申請をした者はその申請に対し相当期間内に処分（認定又は申請棄却の処分）がされることにより焦燥、不安の精神的苦痛を被ることのない法的利益を有することを前提として、知事の処分遅滞、すなわち不作為により被上告人らの右の法的利益が侵害され、右の精神的苦痛を与えたとして、被上告人らの精神的損害を賠償すべきものとしている。

そこで、まず、救済法又は補償法において、右のような法的利益を認めているかどうかを検討するに、救済法又は補償法の下において、知事は、認定申請に対し適正、迅速な処分をすべき行政手続上の義務があることはいうまでもないが、個々の申請人に対し、右の精神的苦痛を生ぜしめないようその処分を相当期間内にすべき私法上の義務を負うものではもとよりなく、また、申請人は、処分が相当期間内にされることにより右の精神的苦痛を被らないことを請求する権利を有するものでないことも明らかである。本来、認定申請は、救済法又は補償法による補償給付を受けるための前提手続として、補償給付を受けるための要件である水俣病り患の認定を求めることに尽きるのであって、迅速に認定されることにより早期に右の補償給付を受け得る法的利益のあることはいうまでもないが、水俣病にり患しているかどうかの不安の解消を目的としてするものではない。認定申請の趣旨、目的は、申請人が自ら水俣病にり患している者として、補償給付を受けるための迅速な認定を求めるところにあるのであって、申請人としては、難病である水俣病り患のおそれのあることによる不安の精神的苦痛は既に生じており、その苦痛に耐えての申請であることは否定し得ないが、そのような精神的苦痛を生ぜしめないことは、救済法又は補償法の時外のことといわざるを得ない。したがって、被上告人らの「内心の静穏な感情」ないし「焦燥、不安の精神的苦痛を被ることのないことの法的利益」が認定申請に対する処分の遅滞により侵害されて生ずるとされる「焦燥、不安の心情ないし精神的苦痛」なるものは、具体的にいかなる内容のものであるかは必ずしも明確ではないが、申請人としての地位、立場においては、水俣病にり患しているかどうかの不安による精神的苦痛に関しては、これを含まないものといわざるを得ない。強いていえば、補償給付を一日でも早く受けるための認定が遅滞していることに対する焦燥感又は認定申請に対する棄却処分により補償給付が受けられなくなることの不安感とも解され、結局、認定申請に対する処分がされないことにより補償給付が受けられるかどうかが決しかねる不安定な精神状態をいうものと解するほかない。このような認定申請及びそれに対する処分の性質、特に右の処分未済の間における「焦燥、不安の心情ないし精神的苦痛」の実質を考えれば、認定申請は、法的には補償給付を受けるためにのみなされるのであり、その面から知事が適正、迅速な処分をすべき行政手続上の法的義務があり、その義務に違背して認定が遅滞し、又は誤って申請を棄却した場合における補償給付に関する財産上の損害賠償の問題が生ずることは別として、認定申請が難病である水俣病のり患にかかわるものであることを考慮に入れても、「内心の静穏な感情」あるいは「焦燥、不安の精神的苦痛を被らない利益」なるものは、不法行為による精神的損害賠償における侵害の対象としての権利ないし法的利益とは到底いえず、救済法又は補償法が、認定申請を受けた知事において、申請人の右訟のような焦燥、不安の精神的苦痛を回避すべき私法上の作為義務があるものとしているとは到底解し得ないし、条理上もそのような作為義務も見いだし得ない。

次に、民法において、原審のいう「焦燥、不安の精神的苦痛を被ることのない法的利益」なるものが不法行為による精神的損害賠償における侵害の対象としての法的利益として肯認されるかどうかを検討するに、同法七〇九条における侵害の対象である「権利」は、実定法上権利とされているもののみならず、その侵害が違法性ありと法的に評価される利益（法的利益）をも包含すべきものであるが、その権利ないし法的利益の侵害、すなわち不法行為があった場合の賠償されるべき損害は、財産上の損害を原則とするのであって、精神的損害に対する賠償は、「他人ノ身体、自由又ハ名誉」（その意義は、狭義に解すべきではなく、法的にこれらに準ずべきものと評価されるものも含まれるであろう。）を法的利益としてそれを侵害した場合に限られ（同法七一〇条）、さらに、生命の侵害の場合ですらそれによる精神的損害の賠償を請求できるのは、被害者の父母、配偶者及びその子のみに限定されているのであって（同法七一一条）、これらの者以外の者の精神的苦痛がいかに大であっても、その精神的苦痛の損害賠償を請求することが肯認されていないのである。これらの法意は、およそ主観的な精神的苦痛ないし損害なるものは、その発生、内容、程度等において人により千差万別であるから、そのすべてを賠償すべきものとすることは、社会軌範として到底容認されるものではなく、社会通念上その侵害があれば当然に精神的損害が生ずるものと観念される法的利益すなわち社会軌範としてその侵害に対し法的に保護すべきものとして当然肯認される法的利益を「身体、自由又ハ名誉」に限定し、しかも最も重大な生命の侵害の場合も、加害者の精神的損害賠償の負担を社会通念上相当とする範囲に抑制しようとする立法政策によるものである。この理は、国家賠償法においても異なるところはない。もともと不法行為による精神的損害の賠償とは、具体的な特定の法的利益により維持され、支えられている相応の苦痛のない精神状態が当該法的利益の侵害により社会通念上当然生ずるとされる当該苦痛すなわち損害を賠償することである。それを、抽象的な、具体的にはその内容のさだかでない「焦燥、不安の精神的苦痛を受けないこと」又は「内心の静穏な感情」を法的利益とし、その侵害すなわち精神的苦痛（その苦痛も、法的利益そのものが抽象的であるため、同じく具体的内容のさだかでないもの）の生じたことを精神的損害として、その賠償をすべきものとすることは、法的利益と精神的損害を概念的に別個のものと観念したからといって、抽象的な精神的損害を受けないことを法的利益とすることにほかならないのであって、結局、およそ主観的な、具体的内容のさだかでない精神的苦痛が生じたものとして、その賠償をすべきものとすることに帰着するものといわざるを得ない。さらに生命の侵害の場合ですらそれによる精神的損害の賠償を請求できるのは、同法七一一条により被害者の父母、配偶者及びその子のみに限定しているのであって、これらの者以外の者（被害者の祖父母、婚約者等）については、被害者の生命がこれらの者の法的利益とはされていないのみならず、「被害者の生命を侵害しないことによる精神的苦痛を被らない利益」なるものをその固有の法的利益としていないことも明らかである。それは、もちろん加害者の賠償負担の抑制を図るためと同時に、被害法益を限定することにより精神的損害を社会通念上の相当とされるものに限定しようとする立法政策によるものであって、」それを、一般的に「精神的苦痛を被らない利益」を法的利益としてその精神的苦痛の損害を賠償すべきものとするならば、同条のみならず同法七一〇条自体の法意を無視するものといわざるを得ない。

さらに、法的利益の侵害と精神的損害を概念的に別個のものとするために、本件において主張される「焦燥感、不安感」なるものを、「内心の静穏な感情を害されたことにより生じた一種の精神的苦痛」であるとして、「内心の静穏な感情」を法的利益とするとしても、そもそも「内心の静穏な感情」とはいかなる内容、実質の感情を指摘するかが不明であり、結局「精神的苦痛を感じていない状態の感情」としか捉えようがなく、このような感情なるものを法的概念として堪えるものとは到底いえない。

要するに、不法行為による精神的損害の賠償は、右のような「焦燥、不安の精神的苦痛を被らない利益」又は「内心の静穏な感情」それ自体を維持し、支えている特定のものが侵害され、その侵害により社会通念上当然生ずるとされる「焦燥、不安」の精神的苦痛又は内心の感情が静穏でない精神的苦痛を損害として請求することができることとなるのであって、右の「特定のもの」が正に権利又は法益である。それを「精神的苦痛を被らない利益」ないし「内心の静穏な感情」自体を法的利益とすることは論理的に誤りというほかはない。

そして、侵害行為又は精神的苦痛の内容、態様、程度等によって法的利益又は法益侵害の成否が決せられるとする考え方を採っても、「精神的苦痛を被らない利益」又は「内心の静穏な感情」については、これを法的利益と評価することの誤りは、これを是正する余地のないものといわざるを得ない。

以上のとおり、本件知事の処分遅滞があったとしても、それによる被上告人らの精神的苦痛すなわちその損害に対する上告人らの国家賠償法による賠償責任は、認める余地がないものというべきところ、これを認めた原審の判断は、国家賠償法一条一項の解釈適用を誤った違法があり、その違法は判決の結論に影響を及ぼすことが明らかであるから、原判決のうち上告人ら敗訴の部分を破棄し、被上告人らの請求を棄却すべきである。

（裁判官香川保一藤島昭中島敏次郎木崎良平）

上告理由

目次

第一点国家賠償法一条一項の「違法」についての法令解釈、適用の誤り、経験則違背並びに審理不尽ないし理由不備の各違法………二一五

第一　原判決の違法判断の構造………二一五

第二　法令解釈、適用の誤り………二一五

第三　経験則違背並びに審理不尽ないし理由不備の各違法（原判決の違法判断に関して）………二一七

一原判決の検診・審査能力の認定判断について………二一七

二検診・審査の状況について………二一八

１　水俣病に関する医学的判断の困難性………二一八

２　水俣病認定申請件数の推移………二一九

３　検診・審査能力の拡充とその限界………二一九

三答申保留の措置について………二二四

１　答申保留の意義………二二四

２　答申保留の合理性………二二五

第四　審理不尽ないし理由不備の違法（原判決が判断を脱漏した諸事情に関して）………二二九

一被上告人らの個別的事情………二三〇

二認定業務促進のための国・県の努力………二五〇

三認定業務に対する妨害行動………二五四

四処分遅延者に対する行政上の特別措置………二五七

五結び三………二六〇

第二点国家賠償法一条一項の「過失」についての法令解釈、適用の誤り、経験則違背並びに審理不尽ないし理由不備の各違法………二六〇

第一　原判決の過失判断の構造………二六〇

第二　法令解釈、適用の誤りないし経験則違背の違法………二六〇

第三点国家賠償法一条一項の「損害」についての法令解釈、適用の誤りないし理由不備の違法………二六三

第一　原判決の損害判断の構造………二六三

第二　法令解釈、適用の誤りないし理由不備の違法………二六三

原判決には、以下に述べるとおり法令解釈、適用の誤り、経験則違背、審理不尽ないし理由不備の各違法があり、これが判決に影響を及ぼすことは明らかである。第一点国家賠償法一条一項の「違法」についての法令解釈、適用の誤り、経験則違背並びに審理不尽ないし理由不備の各違法

原判決には、国家賠償法（以下「国賠法」という。）一条一項の「違法」の判断につき、法令解釈、適用の誤り、経験則違背、審理不尽ないし理由不備の各違法があり、これが判決に影響を及ぼすことは明らかである。

第一　原判決の違法判断の構造

被上告人らの「公害に係る健康被害の救済に関する特別措置法」（以下「救済法」という。）ないし「公害健康被害補償法」（以下「補償法」という。）に基づく水俣病認定申請に対する処分の遅延について、原判決の採った違法判断に関する基本的な考え方は、以下のように要約することができる。

原判決は、検診・審査能力につき、検診については、いずれの時期においても各月一二〇人が実施困難な数とはいえず、また、審査については、熊本県公害被害者認定審査会（以下、熊本県公害健康被害認定審査会も含めて単に「審査会」という。）を、昭和四八年当時において各月一回開催して各回八〇件審査し、同五〇年五月当時において各月一回開催して各回一二〇件審査することが可能であるとし、さらに、審査会における答申保留の措置については、改善の余地があるとして、その必要性を否定し、すべての申請について必ず一回で答申すべきものとしている。そして、以上の基本的判断に立脚した上、昭和四七年末当時における未処分件数を前提として、前記認定に係る検診・審査能力に基づき、被上告人らの各申請について審査可能な時期を機械的、算術的に試算し（なお、抗議行動等による審議不能の期間を除外している。）、なお重症申請者の順番繰上げ等による遅延を考慮して更に三か月を加算した期間を設定し、右期間を経過しても前記各申請について処分をしなかったことは、国賠法上違法であるとしている。

原判決は、違法判断について以上のような論理構造を採っている（したがって、原判決の右判断の枠組みによると、前記基本的判断のいずれかが誤りであることが明白になれば、原判決認定に係る不作為が違法とされる時期は特定され得ないこととなる。）。

第二　法令解釈、適用の誤り

原判決には、国賠法一条一項の「違法」につき法令解釈、適用の誤りがあり、これが判決に影響を及ぼすことは明らかである。

いうまでもなく、国賠法は、損害の公平な分担をその制度の趣旨とするものであるから、国賠法における違法性とは、要するに「究極的には他人に損害を加えることが法の許容するところかどうかという見地からする行為規範性」を内容とする（遠藤博也・国家補償法上巻一六六ページ）ものというべきである。したがって、かかる見地からするならば、右違法性の判断に当たっては、単に行政庁の侵害行為が行政法規に違反するか否かを審理するだけでは足りず、さらに、被侵害利益の種類、性質、侵害行為の態様及びその原因、侵害行為の発生に対する被害者側の関与の有無ないしその程度並びに損害の種類及び程度等の諸般の事情を総合考慮する必要があるものというべきであり、このことは、次のような裁判例からも明らかである。

#1 東京地方裁判所昭和五三年五月二九日判決（判例時報九三一号七九ページ）は、道路管理者が道路通行認定申請に対する判断を五か月以上留保したことに対する国家賠償請求事件につき、右留保は、「不相当に長期にわたるものとして、形式上は違法といわざるをえない」としながらも、道路管理者が通行に反対する住民との衝突を回避すべく種々努力してきた経緯に照らすと前記の長期間に及ぶ認定留保の違法性は阻却されるとした。

#2 大阪高等裁判所昭和五三年九月二六日判決（判例時報九一五号三三ページ）建給水契約を水道法上の正当事由がないのに拒否したことに対する国家賠償請求事件につき、建築基準法違反を理由とする当該建物に対する給水拒否は水道法上は違法であるが、当該建物の建築基準法違反の程度が著しいこと、右違反の是正が容易であること、居住者の生活用水が断たれるものではないこと等の諸事情を総合勘案して、右給水拒否には国賠法上の違法はないとした。

#3 東京高等裁判所昭和五三年一〇月一七日判決（判例時報九一六号三五ページ）は、警察官の実力行使に対する国家賠償請求事件につき、警察官の実力行使は警察官職務執行法上許される範囲を逸脱したもの、すなわち同法上は違法であるとしたが、国賠法一条にいう違法については「単に、当該行為が法に違背するというだけでは足らず、同条の注意に照らし、国又は公共団体に損害賠償義務を負担せしめるだけの実質的な理由がなければならない」とした上、警察官の実力行使より先に被害者の方が暴力沙汰に及んでいること及び実力行使の程度、結果等を勘案して国賠法上の違法はないとした。

#4 金沢地方裁判所昭和五四年三月三〇日判決（判例時報九四二号九七ページ）は、E大学医学部学生の提起した受験申請書不受理処分の不作為に対する国家賠償請求事件につき、金沢地方裁判所昭和四六年三月一〇日判決（判例時報六二二号一九ページ）が右不受理処分の不作為の違法確認請求事件につき、右不作為の違法を確認する旨の判決を下した（なお、右判決の控訴審である名古屋高等裁判所金沢支部は、その後受理処分がなされたことを理由に訴えを却下した。判例時報六四六号一二ページ参照）のに対し、原告が試験を受ける権利を失ったのは「自己の責に帰すべきものであるから、自ら招いた不利益というべく、他に転嫁すべき性質のものではない」として前記請求を棄却した。

#5 東京高等裁判所昭和五四年九月二七日判決（判例時報九三九号二六ページ）は、建築主事のした敷地のいわゆる重複使用を理由とする建築不確認処分に対する国家賠償請求事件につき、建築主事がする建築確認は形式審査で足りるものであるが、同主事が敷地の実状等を調査することにより敷地の重複使用は建築基準法の目的に著しく違背するとしてした建築不確認処分であっても、「行政処分としての効力はともかくとしても、少なくとも、これをもって国家賠償法一条所定の帰責原因としての違法な公権力の行使に当ると断ずることは、許されない」とした。以上の各裁判例からも明白なように、行政庁の行為が国賠法上違法とされるためには、当該行為が処分の根拠法規に違反するか否かを審理するだけでは足りず、被侵害利益の種類及び性質、行政庁において当該行為に至った動機・目的、当該行為の態様及び当該行為に対する相手方の関与の仕方並びに損害の種類及び程度等の諸事情を総合的に考慮して判断されるべきものである。

しかるに、原判決は、上告人及び熊本県（以下両者を「上告人ら」といい、各別にいうときは「国」・「県」という。）において、熊本県知事（以下「知事」という。）が早急に処分をなし得なかった理由としてるる主張してきた、水俣病認定に当たっての医学的判断の困難性、申請件数の激増及び検診・審査能力の限界等の早期処分を困難ならしめる事情、認定業務促進のための上告人らの努力、未処分者に対する水俣病認定申請者治療研究事業（以下「治療研究事業」という。）による援助措置、認定業務の促進に対する妨害行動、未処分状態にあることによって生ずる不利益の性質及び程度等の重要な判断要素について何ら判断していない。しかも、後記第三において述べるように、知事ないし審査会の裁量に属する事項であることを全く無視し、また、その審査能力の限界について一顧だに与えずに、自ら審査可能とする期間を機械的算術的に設定した上、右期間内に知事の処分がされたか否かを唯一の基準とするという誤った違法概念を措定し、これを適用することにより、被上告人らの水俣病認定申請に対する知事の対応につき、違法性を肯定しているものである。

しかしながら、右は、原判決が被上告人らの一部の者と知事との間の水俣病認定不作為違法確認判決（熊本地裁昭和五一年一二月一五日判決、訟務月報二二巻一二号二八六ページ、以下「不作為違法確認判決」という。）の存在に目を奪われて、国賠法一条一項の違法性と不作為の違法確認訴訟における違法性とを混同し、その結果国賠法一条一項の「違法」を判断するに当たって、考慮すべき要素を判断せず、誤った違法概念を措定した上これを適用した誤りを犯したものといわざるを得ない。したがって、原判決は、国賠法一条一項の「違法」につき法令の解釈、適用を誤り、これが判決に影響を及ぼすことは明らかである。

第三　経験則違背並びに審理不尽ないし理由不備の各違法（原判決の適法判断に関して）

原判決の違法判断の前提となっている検診一審査能力に関する認定判断及び答申保留の措置に関する認定判断は、いずれも経験則違背、審理不尽ないし理由不備の各違法があり、これが判決に影響を及ぼすことは明らかである。

一原判決の検診・審査能力の認定判断について

原判決は、審査会の審査能力が逐次拡充された経緯を認定し、この拡充経緯のみを唯一の根拠として、審査能力が拡充された時点より以前の時点においても同一の審査体制を採ることが可能であったと速断している。しかし、後の時点において審査能力が拡充されたとしても、何故にそのような拡充が可能となったかという事情や理由を問うことなく、後の時点において達成が可能であつたことは、それ以前の時点においても達成が可能であったはずであるとする、このような論理が誠に不当なものであることはいうまでもないところであり、このような論理を支えるような経験則はおよそ存在しないのである。もし、かかる経験則が存在するとするならば、現在達成されたものはすべて過去の時点においても達成できたものとなり、この間における達成に向けての様々の努力や障害の除去は、すべて無意味に帰することとなる。また、原判決はいずれの時期においても、毎月一二〇人の検診が可能であったとするが、いかなる根拠に基づいてこのように認定したのか、この点についてもその理由は全く示されていない。

原判決のような結論に到達するためには、昭和四八年及び同五〇年五月当時において、右認定のような検診・審査回数及び審査人員の確保を可能とする諸条件が客観的に存在していたことが認定判断されなければならないが、原判決にはこの点についての認定判断が欠けている。

のみならず、以下に述べるような本件の各申請当時における検診審査の状況にかんがみると、原判決の前記認定判断にはその結論においても明白な誤りがあるといわなければならない。したがって、原判決には、経験則違背、審理不尽ないし理由不備の各違法があるといわざるを得ない。

二検診・審査の状況について

１　水俣病に関する医学的判断の困難性

水俣病は、魚介類に蓄積された有機水銀を経口摂取することにより起こる神経系疾患であり、運動失調（言語障害及び歩行障害を含む。）、知覚障害、視野狭窄、難聴等を主要症候とするが、そのほか、眼球運動障害や振戦の症候を示すこともある。ところで、昭和三〇年代の水俣病患者はいわゆるハンター・ラッセル症候群の諸症候、すなわち四肢の感覚障害、求心性視野狭窄、小脳性運動失調、構音障害、難聴等の主要症候のすべて又はほとんどを備えていたが、右主要症候もそれぞれ単独では非特異的であり、他の疾患によってもそれらの症候を来す場合がある。ところが、最近の水俣病研究が進展し、水俣病像が解明されるにつれて、前記の主要症候を完全に具備していない、いわゆる非典型例と称される水俣病及び遅発性あるいは慢性経過をとる水俣病が存在することが明らかにされ、これら水俣病に関する新しい医学概念が登場してきた。このため、水俣病の医学的判断は一層困難なものとなっている。したがって、水俣病の審査に当たっては、事前に精密かつ広範な医学的検査・検診を行う必要があることはいうまでもないが、これらの徹底した検査・検診によって得られた結果をもってしても、加齢現象あるいは合併症のため更に検診を要する者、あるいは症候の変動が大きく的確な判断が困難な者等、なお医学的判断の困難な場合があるのであって、これらの場合についても、あらかじめ設定した一定の期間内に医学的結論を出すことは極めて困難といわざるを得ない。以上のように、水俣病に関する医学的判断が極めて困難な場合があるため、水俣病に関する高度の学識と豊富な経験を有する医師団の総合的な判断にゆだねざるを得ないのであり、申請者各人の個別的な症候に応じた審査期間を必要とすることは避けられないのである。

２　水俣病認定申請件数の推移

水俣病認定申請件数の推移は、別紙一の一ないし五及び同二のとおりである。

３　検診・審査能力の拡充とその限界

（一）（１）前述したように、水俣病は、臨床医学的には神経内科学的疾患に属し、神経学的症候を表す。ところで、神経学的検査においては患者の応答により所見の有無を確認することが多いため、診察医師は熟練を要する上、水俣病にみられる個々の神経学

的症候は、他の神経内科的疾患にも同様に認められる非特異的なものであるため、類似症候をもたらす他疾患との鑑別には高度の神経学的知識が要請される（乙第三号証八八三ページ）。したがって、水俣病の診断に当たっては、神経内科医、眼科医、耳鼻科医等の専門医による診察と、これらの診察によって得られた所見に基づき、神経内科医を中心とする右各専門医による総合的専門的判断が必要である。

（２）　ところで、昭和四八年当時、神経内科医などの専門医の供給源は大学であり、県においても、昭和四八年当時はもとよりそれ以前においても、水俣病の検診・審査はF大学の専門医を中心に実施されてきた。これは、県内に専門医の供給源となり得る機関としてはF大学しかなく、また、同大学医学部が水俣病の発見当初から水俣病の原因究明及び健康調査等に深く関与してきたという歴史的経緯によるものである。ちなみに、水俣病の検診及び審査についていかにF大学に依存していたかは、別紙三及び四によって明らかである。

これを水俣病の診断に当たり極めて重要な役割を果たす神経内科医に関してみると、F大学第一内科医局がその主たる供給源であった。すなわち、同大学には第一内科から第三内科まで三つの内科学教室が存在したが、このうち神経内科を担当していたのは第一内科であり、右第一内科は、昭和三二年五月から同四二年四月までは呼吸器学を専門とするGが教授の席にあり、同三〇年八月から同四二年四月までは神経内科を専門とするHが助教授の席にあった。そして、昭和三〇年代に第一内科医局に研究者として在籍するためには、まず大学院生になることが必要とされていたが、大学院の定員は三人しかなく、しかも、前記のような教授と助教授の専門分野の関係上、三人のうち二人が呼吸器学を専攻するものとされ、残る一人だけが神経内科の専攻となっていた。また、昭和四一年及び同四二年にはいわゆるインターン闘争があり大学院の入学者が皆無であったという経緯もあるが、同四二年に前記Hが教授になったことから同四三年以降神経内科医が次第に増加し始めた。昭和三六年以降の第一内科入局者で神経内科学を専攻したものを年次別に示せば、次のとおりである。

ところで、これら入局者の在局年数は様々であるが、退局後、勤務医、開業医になった者は本務以外に検診医を兼ねることは困難であり、また、在局者についても一定部分は交代で関連病院に派遣される関係上、これら医師の検診従事は困難であった。当時、第一内科が医師を派遣していた関連病院はI病院、J病院、K大学、L病院等である。

さらに、水俣病の検診に従事できる者は専門医として一定年限の研さんを積んだ者（例えば、人的に余裕のあったM大学神経内科ではおおむね一〇年以上に限っていたが、F大学第一内科では最低五年以上としていた。乙第九一号証の二）に限られ、したがって、昭和四八年前半当時、検診に従事可能な神経内科医は、おおむね同四三年以前入局でいまだ退局しておらず、かつ関連病院に出向していない者に限られたため、現実に従事し得た者は、N病院の一人を加えても月平均実人員三人ないし四人であった。しかも、これらの大学の医師は、当然のことながら本来の教育研究、診療等の業務を有していたから、水俣病の検診に割き得る時間には限度があった。のみならず、患者が来院する方式を採っていたM大学においては神経内科医が一日に検診する患者数は六人とされているが、県においては申請者の来院が期待できなかったため、検診医が自動車で往復六時間を要する水俣市まで出向いて検診していたことから、検診時間は更に制約されていた。このような実情のため、県においては、神経内科医が一日になし得る検診数は四人が限度であったのである。次に、常勤医の確保の可能性について検討してみると、前記のように非常勤の検診医の確保すら困難な状態であったから、常動医を確保することは到底不可能であった。すなわち、まず、検診医の職務内容からみると、診察は通常一回のみであり、継続して患者のフォローができず、また治療行為もできないという制約があったため、専門医としては極めて魅力に乏しい職務であった。このため、専門医が大学病院に勤務しつつ研究を行い、あるいは関連病院で臨床医として診察を行うのに比して、検診医は、専門家として得るところは少なく、加えて研究及び臨床活動が中断するという不利益があり、専門家としての立場からすれば取り残されるような不安を抱くこととならざるを得ない状況であった。かかる事情から、医師不足の絶頂期にあった当時において、検診医に常駐医を得ることは到底不可能であったといわざるを得ないのである。

（３）　さらに、次のような検診能力を制約する事情があった。すなわち、県は水俣湾周辺住民の健康状況を把握し、住民の水俣病に対する不安感を解消するとともに、爾後の保健対策に資する目的で、昭和四六年一〇月から五万五六〇六人を対象とする水俣湾周辺住民健康調査を実施し、翌四七年六月からはその一環として専門医による精密検診が始まり、F大学医師は、右精密検診に当初から昭和四九年九月まで継続して従事した。このため、前記のようにもともと限られていた検診能力は更に制約を受けることとなったのである。

（４）　以上のような諸事情を総合すれば、昭和四八年ころにおけるF大学医師による検診の状況は、「県の担当職員が毎月大学の関係教室の教授なり医局長なりに相談し、翌月の検診日や検診医を決めてもらい」、また「月間四〇人ないし五〇人の検診を行うため、かなり無理に頼み込んで協力してもらっていた。」のであり、「特に眼科教室は外来患者も他科と比べ一番多く、教授以下多忙を極めていた。また、関係各教室ともその医局員なら誰でも検診従事が可能というものではない」（乙第八〇号証）というのが実態であったのである。しかるに、原判決は、この時期において、一日六人、月二〇日として月間一二〇人の検診が可能であるとしているが、そのような検診を実施するためには神経内科に限っても検診常駐医一人を置くことが必要であるのに、これが不可能であったことは前述したとおりであるし、また、F大学の専門医による検診についても、各科における診療、教育、研究等の本来的な日常業務に加えて、前記水俣湾周辺住民健康調査への従事等多くの困難な事情があったのであって、これらの点を勘案すると、到底原判決がいうような検診体制が可能な客観的状況にはなかったのである。

したがって、昭和四八年初頭の月間検診数四〇人ないし五〇人は、このような状況下にあったF大学の検診能力を最大限に発揮してようやく達成が可能となる件数であった。そして、この時期においては審査それ自体には何ら遅れはなかったのであるから、結局、審査数は検診能力に全面的に依存していたのであり、原判決がいうようにたとえ審査会を月一回の割合で開催しても、各回八〇件を審査するというようなことは審査の前提である検診数がそれに及ばないことからおよそ不可能なことであったといわなければならない（乙第九〇号証の一、一四六項及び同第九一号証の二、一〇三項）。

（二）（１）次に、昭和四八年中盤から同四九年にかけての状況をみると、同四八年三月水俣病損害賠償請求第一次訴訟の判決（熊本地裁昭和四八年三月二〇日判決一判例時報六九六号一五ページ）を境として、認定申請件数が急増している。すなわち、別紙一で明らかなとおり、昭和四八年三月以前はおおむね月三〇件ないし六〇件程度であったものが、同年四月には一五三件、五月には二四〇件、六月には五一九件、七月には二九五件、八月には二二八件と従来とは比べようもない申請件数を記録し、それに伴い未処分件数の滞留が著しいものとなった。ところが、これと時期を同じくして、昭和四八年五月に発表されたF大学第二次水俣病研究班の報告書を契機として、第三水俣病の存在（水俣湾、阿賀野川に続いて有明海においても第三の水俣病が発生している可能性があるとの指摘）が懸念されるようになり、その究明及び対策が医学界及び行政にとって重大かつ緊急の課題となってきた。環境庁は、これに対応するため、昭和四八年七月に水銀汚染調査検討

委員会を設置し、有明海及び八代海周辺住民の水銀に係る健康調査の方式を検討し、同四八年後半からは九州北部の各大学医学部の協力を得て、関係四県合同による沿岸住民の大規模な健康調査を実施することとした。環境庁の委託を受けた熊本県では、第三水俣病の存在が懸念される県内の有明海及び八代海北部沿岸住民三万一一一六人を対象として、健康被害の実態を把握するとともに、住民の不安感を解消するため、昭和四八年八月から有明海及び八代海沿岸住民健康調査を実施し、同年一二月から同四九年三月までF大学医学部の専門医等による精密検診を実施した。さらに、前記F大学研究班の提起した医学的問題を踏まえて、昭和四八年環境庁に有機水銀中毒研究班が組織され、F大学からも多くの研究者がこれに加わった。このように、昭和四八年中盤から同四九年にかけて、県における水俣病に関する行政は多くの重大な課題を同時に抱え、しかもその対処についてはいずれもF大学の全面的な協力に依存せざるを得なかったのである。行政にとって未処分件数の滞留は重大問題であることはいうまでもないことであり、県としてもその解消を図るべく鋭意努力したが、もはやF大学の検診能力は限界に達しており、この時期において一か月八〇件の審査を行うに足りる検診を実施することは到底不可能であったのである。

昭和四九年二月、九州北部の各大学でようやく有明海及び八代海周辺住民の健康調査結果と第三水俣病問題に関する結論が得られつつあったので、環境庁及び県は認定業務促進の方策を検討するため、九州管内の各大学の教授を中心とする水俣病認定業務促進検討委員会を設置した（乙第九〇号証の一）。そして、ここでの検討結果を踏まえて、県は未処分件数滞留の事態を一気に打開するため、従来のF大学中心の検診体制に加え、新たに九州各県の各大学等の専門医による検診体制を組むことによって検診能力の飛躍的向上を図ることとした。特に、水俣地方が熊本市からでも自動車で往復六時間を要する地理的条件にあること及び大学の医師が比較的時間に余裕のある夏休みの活用等を考慮し、当時滞留していた未処分累計約二〇〇〇件を二年程度で解消する目途で集中検診体制をとることとし、昭和四九年七月及び八月に約四〇〇人の検診を実施した。当時の未処分件数の増加状況、県内の検診能力等の困難な諸条件を考慮すれば、右方策の選択は極めて正当な政策的判断であったと評価することができる。

（２）　しかるに、右集中検診体制及び九州各県の専門医等の協力による検診体制（集中検診以降も九州各県の専門医等の協力により、一二〇人程度の検診体制がとられる予定であったことは、乙第九〇号証の二、三ないし四項からも明白である。）に対しては、患者団体から強力かつ強引な反対運動が展開されたため、その実施が不能となったばかりか、昭和四九年九月から同五一年三月までの間は検診が、また同四九年一一月から同五〇年三月までの間は審査がそれぞれ停止を余儀なくされたのである。そして、その後の検診再開に当たっては、患者団体の強い要請により、旧来のようなF大学中心の検診体制をとることが条件とされたのである。（三）（１）昭和五〇年五月以降の状況についてみると、同月から審査が再開され、同月から同五一年三月までは前記のように親規申請者については検診（検診医による各科本診）が行われなかったが、答申保留者については審査会委員による再度の検診が行われており（乙第九〇号証の一、一八三項及び第一審P証言（一回）三九項）、これらの者については審査が比較的早期に行われた。この時期の審査対象者は、右のような答申保留のほか、主たるものは、水俣病認定業務の不作為に係る審査請求に対して環境庁が昭和四九年一〇月にした裁決の理由に示されたところに従い、前記水俣湾周辺住民健康調査の際の精密検診又は前記F大学第二次水俣病研究班の資料を補足資料として使用することにより、新たに審査会の審査に付することとされたものである。しかし、これらの者の多くは、審査の結果、医学的見地からみて資料不十分であるとの理由で答申保留となり、更に検診が必要とされた（乙第九〇号証の二、六〇項、同第八三号証）が、この時期の保留者に対する再検診は審査会委員に限られていたことから、その検診能力は極めて低いものでしかなかった。

したがって、以上のような諸事情を考慮するならば、補足資料を使用して答申保留になった者に対する検診能力に限界がある以上、原判決がいうように昭和五〇年五月以降各月一回開催各回一二〇件審査が可能であるとする判断に誤りがあることは明白であるといわなければならない。

（２）　昭和五一年四月、新規申請者に対する検診が再開され、また、神経内科においては、同四六年に入局した四人が検診に従事することが可能となり、さらに耳鼻科において審査会委員が水俣病検診センターの所長に就任したことによって、検診能力は増加しつつあった。しかし他方、被上告人らの多くが所属している水俣病認定申請患者協議会（以下「協議会」という。）等から検診医に対する個人攻撃が行われ、一部の検診医は辞任せざるを得ない状態に追い込まれたため、実際の検診数は常駐医のいた耳鼻科を除くと月五〇人程度であった。この時期における審査は、集中検診者と併せて月八〇件程度であったが、審査それ自体に遅延はなかったのであるから、やはりその前提となる検診能力による制約がひいて審査数の増加を制約していたのである。

（３）　昭和五一年一二月に言い渡された不作為違法確認判決に対応するため、国及び県は、不作為解消のための認定業務促進策の一環として、同五二年一〇月から一五〇人検診体制を整備したが、右体制整備に当たり、F大学以外の他大学の協力を得ることにつき患者団体と協議したところ、患者団体はF大学中心の検診体制をとることを要求したため、県としても前記集中検診の際の患者団体とのトラブルの前例を考慮して、国とも協議の上、従来F大学を中心に四〇人ないし五〇人検診していたものを二倍程度まで検診数を増加させることにつき同大学の了解を得ることができたこと並びに残りの検診については国の要請により確保された他大学の検診医及び検診センターの常駐医が当たることになったことから、前記一五〇人体制が可能となったものである。そして、右検診センターの常駐医は、当時大学から常駐医を確保することが困難であったため、同四八年四月からF大学第一内科研究生として神経内科の研さんを積んだ県職員（医師）を同五二年八月から検診センター所長として配属し、同年一〇月から本格的に検診業務に従事させることとした。このようにして新体制は発足したが、行政主導による新体制の実施は目標の一五〇人を処理するために各検診医にかなりの負担をかけることとなり、目標の達成ができない科目を生じたり、F大学医学部においては、検診日は外来診察に当たる医師を半減させたり、また、受付時間を繰り上げて一般患者に対応しなければならないという事態が生ずるに至った（甲第三一号証の三四）。特に、眼科においては、神経内科に相当する程度の検診能力の向上が期待できず、同年一〇月から昭和五五年一〇月まで全例について医師による検診を行うのではなく、予備的検査の結果必要とされる者に限り医師による検診を行うという異例の方法を採らざるを得なかった。このように月間一五〇人検診体制は相当過大な負担であったのである。

（四）以上述べてきたところがら明らかなとおり、原判決が判示するように、いかなる時期においても月間一二〇人検診体制が可能であったとは到底いえないのであるから、かかる検診体制を前提とする審査会及び審査人員の拡充が不可能であったことは明白であり、したがって、この点に関する原判決の判示は明らかに誤っているといわなければならない。

三答申保留の措置について

次に、原判決の答申保留の措置についての認定判断には、誤りがある。原判決は、審査会が、その処理区分である「６b要観察（一定期間おいて検討）」として答申保留の措置を採ったことにつき、右措置は「一定期間として期間が示されるものではなく、また右６A（引用者注審査会の処理区分である『６a要検討（資料不足）』のこと）と異なり、期間を置くことによってどのようなことが明らかになるのかという見通しが示されるものでもなく、更に慎重に検診、審査をすべきであるという理由によるもので、右の理由で答申保留となった者は、その時点におけるあらたな認定申請者と同列の位置に置かれ、あらためて検診、審査の順番を待つという扱いをされ、結局、右にいう一定期間とは、ただ次の検診、審査の順番が到来するまでの期間となっていた」とし、これを受けて、「右のような場合には、むしろ、処理区分中の「５わからない（判定不能）。」という答申を受けたうえ、知事は、審査会における審議の際に述べられた各意見や疫学関係調査資料等を検討するなどして、自らの行政的判断に基づき、認定または棄却の処分を行うべきではないかと考えられる。」と判示している。

しかしながら、右判示は、以下に述べるとおり、答申保留の措置の実態を誤認し、ひいてはその評価を誤ったものであり、また、その結論も知事に不可能を強いるか、救済法あるいは補償法の趣旨に反する決断を強いるものであって、到底是認できるものではない。

１　答申保留の意義

答申保留とは、#1加齢現象あるいは合併症のために判断しにくいものが多く、更に鑑別に重点をおいた再検診あるいは新たに精密検診を必要とする場合、#2一応水俣病でないと考えられるものでも、水俣病の疑いを全く捨て切れない場合、#3運動機能の検査所見では異常であるにもかかわらず、日常的動作において正常であるなど神経学的な整合性に欠ける場合、#4知能障害、高齢等のために所見を十分おいて各委員の意見が対立しいずれの意見が妥当であるか結論付けられない場合などにおいて、審査会は当該審査において直ちに結論を出し答申を行うのではなく、更に所要の検診等をするなどして明確な医学的結論が出る時点まで答申を留保する取扱いであり、審査会において従前から一貫して行われ、定着した取扱いとなっている。そして、審査会において答申が保留された場合には、県公害部長名をもって保留者に対し以下のような内容の審査結果を通知するなどして保留者の立場に対する配慮を行っている。すなわち、審査会における医学的判定区分が６a（更に追加資料、場合によっては再検診が必要な保留）に該当するものであれば、通知書に何月何日開催された第何回審査会において結論が得られず、答申が保留されたこと、今後下記資料を集め、あるいは、下記科目（神経内科、神経精神科等の科目名を具体的に記載する。）の再検診を行い、できるだけ早く再審査することになったこと、再検診の順番がきたら通知すること及び保留時点での保留区分ごとの保留者数を記載して通知することとしており（乙第一二三号証の一）、判定区分６b該当者のほか判定区分６c（同一症例を集めて審査する保留）及び６d（引きつづき、次回あるいは次々回の審査会で継続して審査することとしてする保留）の各該当者についても同様に通知している。そして、これらの通知を受けた者は、検診・審査の状況を照会することにより、その時期についての見通しを知ることが可能となるのである。

２　答申保留の合理性

（一）審査会において答申保留の措置を採る理由は、以下のとおりである。すなわち、審査会は純医学的観点から水俣病か否かを検討し、これを知事に答申すべき義務を負うのであるが、右１に挙げたような場合は、当該審査の時点においては水俣病か否かの医学的判断をすることが極めて困難であり、その段階でいずれかに一義的に決定することはできない状況にあるのであるから、当該審査限りで必ずなんらかの答申を出すものとする運営方法を採るならば、その答申内容は水俣病か否かは判定できないとの結論になるほかなく、右答申を受けた知事においては、救済法ないし補償法に従う限り、結局、水俣病とは認められないとして申請を棄却することとならざるを得ないのである。

原判決は、かかる場合「知事は、審査会における審議の際に述べられた各意見や疫学関係資料等を検討するなどして、自らの行政的判断に基づき、認定または棄却の処分を行うべきではないかと考えられる」とする。しかしながら、そもそも救済法及び補償法が審査会制度を採用した趣旨は、水俣病認定業務が高度の医学的知識を必要とするところから、処分権者である知事の知見を補充する諮問機関として審査会を設けたのである。その専門医学的諮問機関である審査会において的確な判定が困難とされる事例につき、いかに知事において原判決が指摘するような関係資料を検討したとしても的確な判断が可能となるはずはない。かかる状態で知事が処分をするとすれば、その処分は医学的判断に基づかないその場限りのものとなり、したがって、その結論は恐意的なものとならざるを得ないのである。のみならず、必ず一回の審査で結論を出すべしとする原判決の考え方は、救済法及び補償法が諮問機関としての審査会制度を設けた趣旨にも反するものである。ただし、審査会において答申を出す機が熟していないとしているにもかかわらず、あえて処分をすることは審査会に必要な時間を与えず、その存在を無視するに等しいからである。救済法及び補償法が審査会制度を設げた趣旨を正しく考慮するならば、いかなる時期に答申を出すべきかということは、答申の障害となる事柄の性格等を考慮した審査会の医学的観点等からする合理的な裁量に任されているものと解すべきものであり、処分権者である知事においても審査会の右裁量判断はそれが合理性を欠くものでない限り尊重すべきものである。

（二）原判決は審査会の答申処理区分中に「５わからない（判定不能）」の処理区分があることをもって、審査会は答申を保留すべきではなく、右処理区分による答申をなすべきであるとする。しかしながら、これまで述べてきたところがら明らかなように、審査会は専門医学的事項につき知事の知見を補充し、知事をして的確な処分を可能ならしめるという責務を負っていることにかんがみると、右責務に答えることができない判定不能なる答申は極く限られたやむを得ない場合、すなわち、申請の対象となった者が死亡しており、もはや認定資料の収集が不可能な場合に限ってすることが相当というべきであり、現にこのように運用されている。したがって、生存者については、しかるべき所見が得られるのを待って答申を行うこととし、原則として、判定不能なる答申はしていないのである。そうすると、審査会の前記処理区分をもって、答申を保留すべきではなく、判定不能の答申をすべきとする原判決の前記説示は、右処理区分の適用に関する理解を誤ったものといわなければならない。

（三）また、原判決がいうように、前記のような医学的判断が困難なものについても答申をし、処分をすることとするならば、前記のようにその処分は棄却とならざるを得ないのであるが、かかる運用は次のような不利益を申請者にもたらすものである。すなわち、仮に棄却処分を受けた者が再申請に及んだとしても、かかる再申請は従前の申請と無関係な新たな申請として取り扱われる。このため、認定された場合には補償給付が認定申請時に遡及して受けられるという補償法上の利益を享受することができないという不利益を受けることになる。また、仮に申請者が棄却処分を甘受したとすれば、当該申請者についてはもはや認定を受ける可能性は失われ、その結果不十分な資料等のために本来水俣病患者として救済されるべき者が救済されない事態が生ずる可能性がある。また、仮に棄却処分に対し争訟の手段をとったとしても、必ずしも救済法ないし補償法による場合より早期に判断が下されるとの保障はない。そして、協議会等が昭和五六年五月一日の県との交渉の際に、「一回だけの審査では棄却しないとの方針が変更されている」として県を追及していることからすると、答申保留の運用は協議会等によっても支持されているのである。

（四）以上のように、答申保留の措置は医学的判断の性格並びに救済法及び補償法の趣旨に沿った合理性を有する運用であるが、さらに、県は答申を保留された申請者の立場を考慮して治療研究事業を実施している。右事業において、再申請者の場合は新規の申請者として申請後一年を経過しないと右事業の適用を受けられないが、答申保留者の場合は継続して右事業の適用を受けられる上、給付内容においても、新たに、マッサージ施術を受けられること、入通院等に応じた研究治療手当、離島加算、再検診手当（一日当たり各五〇〇円）及び介添手当（月二〇日以上の介添に対し月額一万円）の支給を受けられるものとし、答申保留者に対し経済的配慮をしている。また、審査の順番についても、答申保留者は審査会の再検診指示科目のみ検診すれば足りるから、再申請者が新規申請者としてすべての科目の検診を受けるのに比べて検診が早期に終了する上、審査の順番については申請者各派との合意に基づき、審査資料の整った者の中から、おおむね申請者番号順に新規の者四割、答申保留者で再検診の終了した者を終了順に四割、新規の者で重症等による繰上げ処理を要する者二割の割合で順次審査を行うこととし、答申保留者の審査の順番が遅くなることを回避する配慮をしている（なお、原判決は、この点につき、「答申保留となった者は、その時点におけるあらたな認定申請者と同列の位置に置かれ、あらためて検診、審査の順番を待つという扱いをされ、」と説示しているが、右は事実誤認といわなければならない。）。

（五）以上の諸点から明らかなように、答申保留の措置は、専門医学的諮問機関である審査会に認められた裁量の範囲内にある十分合理性を有する運用というべきであるから、救済法及び補償法の趣旨にかなうものでこそあれ、何らこれに反するものではない。のみならず、前記のような保留者の立場を考慮した行政上の配慮がなされていることにかんがみると、審査会が右運用をしたこと及び知事において右運用を是認してきたことにつき何ら非難されるべき点はないのである。原判決は「昭和四六年から昭和五五年までの一〇年間に、審査会において一回以上答申保留とされた者の数は一五三六名であるが、その中で、一回答申保留となった後、次回の審査会で答申がなされた者が一二七〇名」であることを認定しているが、この数字は初回答申保留となった者のうち、約八二パーセント余りは第二回目の審査会において的確な医学的判断が可能となり、答申がされたことを物語るものであるから、答申保留の措置が全体として極めて良好に機能していることを示唆するものといわなければならない。しかるに、原判決は、被上告人X1につき五回答申保留がされたことをもって、答申保留の措置自体に疑問があるとし、結論において、その必要性を全面的に否定しているものであるが、同被上告人について特別の事情があったか否かについては何ら認定判断するところがないのであって、かかる「稀有の例」をもって答申保留の措置そのものの必要性を全面的に否定することは、正当ではないといわなければならない。

（六）さらに原判決は、審査会が書面審理の方式を採っている点について、書面審理のみによっては判断に困難な場合があり、答申保留につながる場合もあり得るとし、また、審査会における議決が全員一致の方法で運用がされている点について、多数決の方法等で運用すべきであるとし、さらに審査会委員の構成が医学に関し学識経験を有する者に限られている点について、これに限ることなく、法律学等の学識経験者をも審査会委員に任命すれば、補償の目的という見地からの判断等も加わり、知事が行う行政判断に資することとなり、認定事務処理の促進が図られるとして、それぞれ改善の余地があるのではないかと判示している。

ところで、原判決が右に判示する趣旨は、必ずしも明らかではないが、その文脈から推測すると、原判決は、審査会の審理方式、議決方式及び委員の構成について右のような改善をすれば、審査会が答申保留の意見を提出することは避けられるとして、これを答申保留の措置の必要性を否定する根拠の一つに挙げているものと思われる。

しかしながら、審査会の審査方式を書面審理にするか否かは、審査件数、検診担当医の都合等の諸事情を勘案して決定されるべき審査会の裁量事項であり、また、審査会の議決を全員一致とするか多数決にするかも、議事運営の方法であって審査会議長の裁量事項である。さらに、補償法に定める範囲内において、審査会委員の構成をどのようにするかということも、補償法四五条一、二項の規定に照らし、知事の裁量事項であることは明らかである。そして、審査会の審理方式、議決方式及び委員の構成が、いずれも右のような裁量事項である以上、もし、裁判所において右のような方式等を改めるべきというのであれば、それらが救済法及び補償法の趣旨に照らし、著しく妥当を欠き不合理であるとする理由が明示されるべきである。しかるに、原判決は、右のような理由を明示することなく、結論として、単に「改善の余地があるのではないか」と疑問を呈するにとどまっているのであって、右のような判示では前記のような方式等を改める論拠とは到底なり得ず、いわんや答申保留の措置の必要性を否定する根拠にもなり得ないものというべきである。その上、原判決が、右のような審査会の審理方式等について「改善の余地があるのではないか」として、個別に示唆する点についても、直ちにそのように断定すること、はできない。すなわち、答申保留の措置は、もともと前述したような水俣病認定に関する医学的判断の困難性に由来するものであって、単に審理方式が書面によるか否かという単純な問題で解決できる筋合いのものではない。また、審査会の構成委員である各医師はいずれも担当分野を異にする医学の専門家であり、かつ、水俣病の判定という側面からみても各担当科目の意見にはその重要性において相違があるものであって、これらの事情を無視して単純に多数決によるべきであるとするのは早計であり、むしろ、各委員の意見の一致をみるまで議論を尽くすという議事運営の方法を採ることは、審査会議長の裁量の範囲内にある合理的な方法というべきである。さらに、審査会の構成の点については、原判決が指摘するような方策を採ったからといって直ちに認定事務の促進が図られるという必然性はない。また、右のような方策は医学的な判断を不当に軽視するものである上、救済法においては、委員は「医学に関し学識経験を有する者」とされて（救済法二〇条三項）いたのを、補償法において、「医学、法律学、その他公害に係る健康被害の補償に関し学識経験を有する者」の中から任命することとされた（補償法四五条二項）趣旨は、補償法においては、被認定者の障害の程度についても意見を述べることとなったため、これに詳しい法律の専門家等を委員の構成に加えることとしたもので、右専門家等に原判決が指摘するような機能を期待したものではないから、原判決はこの点において補償法の趣旨を誤解しているといわざるを得ない。

なお、原判決は、新潟県及び新潟市の各公害健康被害認定審査会においては一か月以内に再検査して答申する場合はあっても答申保留という処理区分はないことが認められると判示する。

右判示の趣旨が新潟県及び新潟市において答申保留をしていないから、審査会においても答申保留をすべきではないとし、またそれは可能であるとするものであれば、それは誤りないしは理由不備といわなければならない。すなわち、既に述べたように、そもそも答申保留の措置を採るか、それとも判定不能の答申に基づいて申請を棄却するかは、行政上の裁量に属する政策選択の問題であり、審査会においては前記のような諸事情を考慮した上、前者の措置を採る方が救済法及び補償法の趣旨に合致するものとしてこれを選択しているものであるから、他の行政機関においてこれと異なる方法を採っているところがあるからといって、直ちに審査会の選択が誤っていることにはならないことはいうまでもない。また、熊本県においても、新潟県及び新潟市と同様の方法が採れるはずであるとするのであれば、両者の間に前提条件の同一性があることが示されなければならないが、原判決にはこのような点の判示は全くない。ちなみに、新潟県及び新潟市における申請件数は別紙五及び六のとおりであるから、熊本県とは申請件数において絶対的な相違があり、この両者を比較の対象とすることは全く無意味といわざるを得ないのである。四以上のとおりであって、原判決の違法判断の前提となっている検診・審査能力に関する認定判断及び答申保留の措置に関する認定判断には、いずれも経験則違背、審理不尽ないし理由不備の各違法があり、これが判決に影響を及ぼすことは明らかである。

第四　審理不尽ないし理由不備の違法（原判決が判断を脱漏した諸事情に関して）前記第一で述べたとおり、原判決は被上告人らの水俣病認定申請に対する知事の対応につき、国賠法一条一項の「違法」を判断するに当たって考慮すべき要素を判断せず、違法性を肯定した。原判決は、この点において審理不尽ないし理由不備の違法があり、これが判決に影響を及ぼすことは明らかである。

ところで、被上告人らの本訴請求は、知事の認定業務の遅延により不安定な地位に置かれたため不安と焦燥の念を抱き、精神的苦痛を破ったことを理由に慰謝料の支払を求めるというものである。換言すれば、認定申請に対する処分の遅延それ自体による精神的苦痛に対する損害の賠償を求めるものであって、認定を受けるべき地位の存否、処分の内容いかんとは全くかかわりがないのである。要するに、被上告人らは、救済法ないし補償法による各種給付を受け得る法的地位にあることを前提として本訴請求をしているものではない。被上告人らが侵害されたと主張する利益なるものは、水俣病認定申請に対し、知事による何らかの処分、すなわち、当該申請の認容ないし棄却の処分をしかるべき時期に受け得るという利益であり、処分の認容によって生ずる実体的な利益の裏打ちのないいわば手続的、手段的な利益にすぎないのであり、右利益が、財産的利益に当たるものではなく、また、生命、身体、自由、名誉等の人格的利益に該当するものでもないことはいうまでもない。しかして、このような実質的利益の裏付けのない手続的ないし手段的な利益の侵害があった場合、これについて国賠法上の違法性を肯定すべきか否かということを判断するためには、手続遅延の期間、遅延を招いた様々の原因はもとより、遅延解決のために採った対策の内容、遅延によって破る不利益の内容及び程度等についての総合的判断を必要とするのである。

前述したように、水俣病に関する研究の進展につれ、水俣病に関する新たな医学概念が登場するなどということにより、その認定判断が次第に複雑、困難となり、医学的判断を保留せざるを得ない場合が存在したこと、また、右判断には水俣病に関する高度の学識及び経験を有する専門医師を必要とするものであるが、県においては、右医師の大半をF大学に依存せざるを得ない事情にあり、これらの医師は教育・研究・治療等の本来的業務を有する上、限られた人数しかいない水俣病に関する専門家であるが故に、他の水俣病を巡る健康調査等の要請にもこたえざるを得ず、検診・審査業務に割き得る時間に自ら制約があったこと等の認定業務の促進を困難ならしめる事情が重なったこと、さらに、認定申請件数は検診・審査能力を大幅に上回って増加したのに対し、未処分累積件数を一挙に打開すべき方策としての集中検診が挫折したばかりでなく、これに続いて検診・審査が停止を余儀なくされたこと等の諸事情があり、これらの事情が、認定業務の遅延の基本的要因となったのである。そして、知事に右認定遅延について、国賠法一条一項の「違法」が存するかどうかを判断するに当たっては、当然、以上の諸要因についても検討を加えなければならないことは前述のとおりであるが、さらに、以下に述べるような被上告人らそれぞれについての水俣病認定の困難性ないしは検診についての各人の対応等被上告人らの個別的事情、認定業務促進のために国及び県が採った諸対策その他の諸事情についても考慮すべきであるのに、原判決はこの点につき何らの判断をもしていない。

一被上告人らの個別的事情

被上告人らそれぞれについての水俣病認定申請、検診、審査、答申保留、棄却、認定の経緯は、別紙七のとおりである。

そこで、以下において被上告人らの各申請の経緯、答申保留の理由及び検診拒否の事情等を述べることとする。

１　（被上告人X1関係）

（一）昭和四九年二月審査会における審査

（１）　経緯

被上告人は、昭和四七年一二月一四日付けで認定申請を行い、知事は、同月一八日付けでこれを受理し、以下のとおり疫学的調査及び検診を実施した。なお、神経内科・眼科については、F大学医学部の行った検診結果を使用した。

疫学的調査昭和四九年一月二〇日

神経内科同四七年一二月一五日

眼科同年一一月二〇日、同年一二月一二日

以上により得た資料を基に、知事は、昭和四九年一月一六日付けで審査会へ諮問した。昭和四九年二月一日及び同月二日に開催された審査会で審査された結果、答申保留とされた。

（２）　症候

疫学的には指定地域の有機水銀に汚染された魚介類を摂食した可能性が認められ（有機水銀の蓄積量は不明）、臨床医学的には神経内科的に不規則な感覚障害、左側に偏った運動障害をみるのみであったが、神経眼科的には眼球運動異常がみられた。これらの疫学的、臨床医学的事実に基づき総合的に判断した結果、一応水俣病ではないと考えられたが、水俣病の疑いを全く捨て切れなかったので、慎重を期するための再検診を行うこととし、答申を保留した（乙第九二号証、第一審Q証言（一回）四五ないし五八項）。

（二）昭和五〇年八月審査会における審査

（１）　経緯

以下のとおり疫学的調査及び検診を実施した。

疫学的調査昭和四九年八月一五日

神経内科同月一七日

眼科同月一五日、同月一七日

耳鼻咽喉科同月一四日、同月一八日

血液・尿検査（臨床）同月一七日、同月二二日

X線検査同月一四日

脳波検査同月二一日

以上により得た資料を基に、昭和五〇年八月二二日及び同月二≡百に開催された審査会で審査された結果、答申保留とされた。

（２）　症候

神経耳科的に聴力障害、平衡障害があり、神経内科的にも四肢の感覚障害が認められたものの、運動失調は不明確であり、神経眼科的にも高度の狭窄があるものの前回の所見に比しその相違が甚しく、有意なものとは判断できず、再度答申を保留した（乙第九二号証、第一審Q証言（一回）五九ないし六五項）。

（三）昭和五一年七月審査会における審査

（１）　経緯

以下のとおり検診を実施した。

神経内科昭和五一年四月九日

眼科同月七日、同月八日

以上により得た資料を基に、昭和五一年七月三〇日及び同月三一日に開催された審査会で審査された結果、答申保留とされた。

（２）　症候

心因的な影響により、神経内科的には感覚障害の有無及び態様、運動失調の有無がともに不明確であり、神経眼科的にもうセン状視野を示し、判断が困難であったため答申を保留した（乙第九二号証、第一審Q証言（一回）六六ないし六八項）。この際、審査会は、神経内科一精神神経科の再検診を指示した。

（四）昭和五二年一〇月審査会における審査

（１）　経緯

昭和五二年七月に後天性水俣病の判断条件が示されたため、県は過去の答申保留者について、その判断条件に照らして再度審査に付するよう要請した。そこで、昭和五二年一〇月二八日及び同月二九日に開催された審査会で審査された結果、答申保留とされた。

（２）　症候

前回と同様の理由で答申を保留した（乙第九二号証、第一審Q証言（一回）六九ないし七〇項）。

（五）昭和五三年一二月審査会における審査

（１）　経緯

以下のとおり検診を実施した。

神経内科昭和五三年八月一九日

眼科同月二三日、同月二四日

耳鼻咽喉科同月一八日、同月二一日

精神神経科同月一九日

以上により得た資料を基に、昭和五三年一二月八日及び同月九日に開催された審査会で審査された結果、答申保留とされた。

（２）　症候

神経内科的には一応、四肢の感覚障害、運動失調が認められ、有機水銀中毒の可能性が相当程度あると考えられたが、手の感覚が全くないと訴えるにもかかわらず、動作から判断して矛盾があったり、神経眼科的に依然としてラセン状視野を示すなど心因的な影響も拭い切れず、念のため亡父の解剖所見等があればこれを参考にすべく、答申を保留した（乙第九二号証、第一審Q証言（一回）七一ないし七九項）。

（六）昭和五四年五月審査会における審査

昭和五三年一二月審査会の審査結果に基づき、同五四年五月九日病院調査を実施し、同年五月一八日及び同月一九日に開催された審査会で審査された結果、所見に心因的影響もあるものの、疫学的事実とともに総合的に判断した結果、有機水銀の影響があるものと認められ、認定相当の答申がなされた（乙第九二号証、第一審Q証言（一回）八〇ないし八六項）。

知事は、この答申を受けて、昭和五四年五月二六日被上告人について水俣病と認定する旨の処分をした。

２　（被上告人X3関係）

（一）昭和五一年一〇月審査会における審査

（１）　経緯

被上告人は、昭和四八年六月二日付けで認定申請を行い、知事は、同月四日付けでこれを受理し、以下のとおり疫学的調査及び検診を実施した。

疫学的調査昭和四九年九月二七日

神経内科同五一年五月八日

眼科同四九年八月二七日、同五一年八月二六日

耳鼻咽喉科同四九年八月九日、同五一年六月九日

精神神経科同五一年六月一二日

血液・尿検査（臨床）同年五月八日

X線検査同五〇年四月二四日、同五一年一月二〇日

以上により得た資料を基に、知事は、昭和五一年一〇月一四日付けで審査会へ諮問した。昭和五一年一〇月二九日及び同月三〇日に開催された審査会で審査された結果、答申保留とされた。

（２）　症候

疫学的には指定地域の有機水銀に汚染された魚介類を摂食した可能性が認められ（有機水銀の蓄積量は不明）、臨床医学的には神経眼科・耳科的には有意の所見がなかったが、神経内科的に四肢末端の感覚障害、軽度の運動障害がみられた。これらの疫学的、臨床医学的事実に基づき総合的に判断した結果、一応水俣病ではないと考えられたが、水俣病の疑いを全く捨て切れなかったので、慎重を期するため再検診を行うこととし、答申を保留した（乙第九三号証、第一審Q証言（一回）八七ないし九八項）。

この際、審査会は、神経内科・眼科の再検診を指示した。

（二）昭和五三年二月審査会における審査

（１）　経緯

昭和五二年七月に後天性水俣病の判断条件が示されたため、県は過去の答申保留者について、その判断条件に照らして再度審査に付するよう要請した。昭和五三年二月一七日に開催された審査会で審査された結果、答申保留とされた。

（２）　症候

前回と同様の理由で答申を保留した（乙第九三号証、第一審Q証言（一回）九九ないし一〇一項）。

（三）昭和五四年七月審査会における審査

以下のとおり検診を実施した。

神経内科昭和五三年八月二〇日

眼科同年八月二日、同年一〇月一二日

耳鼻咽喉科同五四年一月一六日、同年三月三〇日

以上により得た資料を基に、昭和五四年七月二七日及び同月二八日に開催された審査会で審査された結果、神経内科的に四肢、顔面の感覚障害及び軽度ながら運動失調が認められ、神経耳科的にも平衡障害が認められたため、疫学的事実とともに総合的に判断した結果、有機水銀の影響があると認められ、認定相当の答申がなされた（乙第九三号証、第一審Q証言（一回）一〇二ないし一〇八項）。知事は、この答申を受けて、昭和五四年八月一日被上告人について水俣病と認定する旨の処分をした。

３　（被上告人X16関係）

（一）昭和五〇年九月審査会における審査

（１）　経緯

被上告人は、昭和四八年六月一日付けで認定申請を行い、知事は、同月四日付けでこれを受理し、以下のとおり疫学的調査及び検診を実施した。

疫学的調査昭和四九年八月九日

神経内科同月一四日

眼科同月九日、同月一二日

耳鼻咽喉科同月八日、同月一三日

血液・尿検査（臨床）同月一四日

X線検査同月八日、同月一四日

以上により得た資料を基に、知事は、昭和五〇年八月一六日付けで審査会へ諮問した。昭和五〇年九月二六日及び同月二七日に開催された審査会で審査された結果、答申保留とされた。

（２）　症候

疫学的には指定地域の有機水銀に汚染された魚介類を摂食した可能性が認められ（有機水銀の蓄積量は不明）、臨床医学的には神経眼科・耳科的に有意の所見がなく、神経内科的にも感覚障害は顔面、下肢のみであり、運動障害は認められたが、日常的動作は円滑であり、検査所見との整合性を欠いていた。これらの疫学的、臨床医学的事実に基づき総合的に判断した結果、一応水俣病ではないと考えられたが、水俣病の疑いを全く捨て切れなかったので、慎重を期するため再検診を行うこととし、答申を保留した（乙第一〇六号証、第一審Q証言（二回）三六ないし四〇項）。

（二）昭和五一年一〇月審査会における審査

（１）　経緯

以下のとおり検診を実施した。

神経内科昭和五一年七月二一日

眼科同月一九日、同月二二日

X線検査同月二〇日

以上により得た資料を基に、昭和五一年一〇月二九日及び同月三〇日に開催された審査会で審査された結果、答申保留とされた。

（２）　症候

神経眼科的には有意の所見がなく、神経内科的には感覚障害、運動障害ともに下肢のみに限局しており、水俣病に通常みられる障害とは異なるが、原因不明の感覚障害があるために水俣病の疑いを全く捨て切れなかったので、慎重を期するため再検診を行うこととし、答申を保留した（乙第一〇六号証、第一審Q証言（二回）四一ないし四五項）。

（三）昭和五三年六月審査会における審査

（１）　経緯

以下のとおり検診を実施した。

神経内科昭和五三年一月二八日

眼科同月二五日、同月二六日

以上により得た資料を基に、昭和五三年六月二三日及び同月二四日に開催された審査会で審査された結果、答申保留とされた。

（２）　症候

神経内科的に前回の所見との食い違いが大きく、また、つぎ足歩行障害、片足起立障害があるにもかかわらず、神経耳科的に平衡障害が認められないなど所見に不明確な部分があったので、所見の確認を行うため、更に検診を行うこととし、答申を保留した（乙第一〇六号証、第一審Q証言（二回）四六ないし五〇項）。（四）答申保留後の事情

答申保留後は、県は、被上告人が京都府在住であることからその都合のよい日を確認して検診計画（昭和五五年九月一一日及び同月=百の日程）を立て、同年八月二八日付けで検診通知をしたが、被上告人は同年九月初旬、熊本に赴くことはできない旨連絡して受診しなかった。また、その後、被上告人は民間医療機関の診察資料を使うよう要求して、県の検診を受けることを引き続き拒否している。なお、昭和五九年三月二日付けで検診希望月等につき返信用葉書を同封した封書で被上告人の希望を照会した。が、回答がなかった。

４　（被上告人X6関係）

（一）昭和五一年一〇月審査会における審査

（１）　経緯

被上告人は、昭和四八年五月二五日付けで認定申請を行い、知事は、同年六月六日付けでこれを受理し、以下のとおり疫学的調査及び検診を実施した。疫学的調査昭和四九年一〇月三日

神経内科同五一年七月三日

眼科同四九年八月二九日、同五一年九月九日

耳鼻咽喉科同四九年八月一三日、同五一年六月一一日

精神神経科同五一年七月一〇日

血液・尿検査（臨床）同月三日

X線検査同五〇年五月一日

以上により得た資料を基に、知事は、昭和五一年一〇月一四日付けで審査会へ諮問した。昭和五一年一〇月二九日及び同月三〇日に開催された審査会で審査された結果、答申保留とされた。

（２）　症候

臨床医学的には神経眼科・耳科的にはともに有意の所見はなく、神経内科的には四肢末端の感覚障害以外に有意の所見がほとんどなかったが、疫学的には長年漁業を営んでいる上に家族内認定者もいる点を考慮し、慎重を期するため再検診を行うこととし、答申を保留した（乙第九四号証、第一審Q証言（一回）一〇九ないし一一八項）。

（二）昭和五四年二月審査会における審査

以下のとおり検診を実施した。

神経内科昭和五三年一〇月七日

以上により得た資料を基に、昭和五四年二月一六日及び同月一七日に開催された審査会で審査された結果、神経内科的には上肢の感覚障害以外に有意の所見はなく、疫学的事実とともに総合的に判断した結果、有機水銀の影響は認め難いとして棄却相当の答申がなされた（乙第九四号証、第一審Q証言（一回）一一九ないし一二三項）。

知事は、この答申を受けて、昭和五四年二月二二日被上告人についてその申請を棄却する旨の処分をした。

５　（被上告人X4関係）

（一）昭和五〇年八月審査会における審査

（１）　経緯

被上告人は、昭和四八年六月六日付けで認定申請を行い、知事は、同月七日付けでこれを受理し、以下のとおり疫学的調査及び検診を実施した。なお、眼科・耳鼻咽喉科・精神神経科については、F大学第二次研究班の行った検診結果を使用した。疫学的調査昭和四九年一〇月九日

耳鼻咽喉科同四八年二月二三日

眼科同四七年一〇月二五日、同四八年二月二三日

精神神経科同四六年一二月五日

以上により得た資料を基に、知事は、昭和五〇年八月一六日付けで審査会へ諮問した。昭和五〇年九月二六日及び同月二七日に開催された審査会で審査された結果、答申保留とされた。

（２）　症候

疫学的には指定地域の有機水銀に汚染された魚介類を摂食した可能性が認められ（有機水銀の蓄積量は不明）、臨床医学的には神経眼科的に視野狭窄（ただし、変動する。）、神経耳科的に軽度の聴力障害があり、神経内科的にも四肢の感覚障害、構音障害が認められたが、運動障害については左側のパーキンソン症状のみで、運動失調はみられなかった。これらの疫学的、臨床医学的事実に基づき総合的に判断した結果、水俣病の疑いを全く捨て切れず、更に運動失調等を確認するため、再検診することとし、答申を保留した（乙第九五号証、第一審Q証言（一回）一二四ないし一三六項）。

（二）昭和五二年一月審査会における審査

（１）　経緯

以下のとおり検診を実施した。

神経内科昭和五一年一一月六日

眼科同年二月一七日、同年四月八日

耳鼻咽喉科同五〇年一〇月三一日、同年一一月一日

X線検査同年一〇月三一日

以上により得た資料を基に、昭和五二年一月二八日及び同月二九日に開催された審査会で審査された結果、答申保留とされた。

（２）　症候

神経内科的には感覚障害、構音障害、運動障害は前回とほぼ同様であったが、神経眼科的には視野狭窄は消失しており、神経耳科的には聴力障害が認められたけれども疫学的事実とともに総合的に判断した結果、なお有機水銀の影響は認め難く、答申を保留した（乙第九五号証、第一審Q証言（一回）一三七ないし一四四項）。（三）昭和五四年四月審査会における審査

以下のとおり検診を実施した。

神経内科昭和五三年一一月三日

眼科同年九月五日、同年一一月九日

耳鼻咽喉科同年一一月二五日

以上により得た資料を基に、昭和五四年四月二〇日及び同月二一日に開催された審査会で審査された結果、感覚障害、構音障害のほかに軽度ながら運動失調及び視野沈下が確認され、疫学的事実とともに総合的に判断した結果、有機水銀の影響があると認められ、認定相当の答申がなされた（乙第九五号証、第一審Q証言（一回）一四五ないし一四八項）。

知事は、この答申を受けて、昭和五四年四月二七日被上告人について水俣病と認定する旨の処分をした。

６　（被上告人・X7関係）

（一）昭和五二年三月審査会における審査

（１）　経緯

被上告人は、昭和四八年六月一五日付けで認定申請を行い、知事は、同月一八日付けでこれを受理し、以下のとおり疫学的調査及び検診を実施した。

疫学的調査昭和四九年一一月五日

神経内科同五一年一一月六日

眼科同四九年一〇月五日、同五二年二月三日

耳鼻咽喉科同四九年一〇月七日、同五一年八月二六日

精神神経科同五一年一〇月二四日

血液・尿検査（臨床）同年八月二六日、同年一〇月二四日

X線検査同五〇年七月一六日、同五一年一一月九日

以上により得た資料を基に、知事は、昭和五二年三月一五日付けで審査会へ諮問した。昭和五二年三月二五日及び同月二六日に開催された審査会で審査された結果、答申保留とされた。

（２）　症候

疫学的には指定地域の有機水銀に汚染された魚介類を摂食した可能性が認められ（有機水銀の蓄積量は不明）、臨床医学的には神経眼科・耳科的に有意の所見がなく、神経内科的にほぼ全身の感覚障害のみ認められたが、精神科検診時に指鼻試験異常、ジアドコキネーシス異常が認められたので水俣病の疑いを全く捨て切れず、慎重を期するため再検診を行うこととし、答申を保留した。また、被上告人が訴えている排尿障害、陰萎について過去のデータを揃えることとなった（乙第九六号証、第一審Q証言（一.回）一四九ないし一五六項）。

（二）昭和五四年七月審査会における審査

以下のとおり調査、検診を実施した。

病院調査昭和五四年六月一三日

神経内科同年一月七日

以上により得た資料を基に、昭和五四年七月二七日及び同月二八日に開催された審査会で審査された結果、神経内科的に四肢の感覚障害は認められたが、運動機能は正常であり、疫学的事実とともに総合的に判断した結果、有機水銀の影響は認め難いとして棄却相当の答申がなされた（乙第九六号証、第一審Q証言（一回）一五七ないし一六〇項）。

知事は、この答申を受けて、昭和五四年八月一日被上告人についてその申請を棄却する旨の処分をした。

７　（被上告人 X8関係）

（一）昭和五二年六月審査会における審査

（１）　経緯

被上告人は、昭和四八年六月二二日付けで認定申請を行い、知事は、同月二五日付けでこれを受理し、以下のとおり疫学的調査及び検診を実施した。

疫学的調査昭和四九年一二月二〇日

神経内科

眼科同五二年二月一五日

耳鼻咽喉科同四九年一〇月二八日、同五二年二月三日、同年五月一二日精神神経科同五二年二月一九日

血液・尿検査（臨床）同五一年九月一七日

X線検査同年三月一六日

以上により得た資料を基に、知事は、昭和五二年六月七日付けで審査会へ諮問した。昭和五二年六月二四日及び同月二五日に開催された審査会で審査された結果、答申保留とされた。

（２）　症候

臨床医学的には神経眼科・耳科的には有意の所見はなく、神経内科的に四肢の感覚障害が認められるだけで、他に有意の所見はなかったが、指定地域内で長年にわたり漁業を営んでいた点を考慮し、念のため再検診を行うこととし、答申を保留した（乙第九七号証、第一審Q証言（一回）一六一ないし一六五項）。

（二）昭和五五年一月審査会における審査

以下のとおり検診を実施した。

神経内科昭和五四年五月四日

眼科同月二九日

耳鼻咽喉科同月一八日

以上により得た資料を基に、昭和五五年一月一八日及び同月一九日に開催された審査会で審査された結果、神経内科的に四肢の感覚障害（右側に優位）、右側上下肢の軽度脱力が認められたが、四肢の運動失調は認められなかった。また、神経眼科的に有意な所見はなく、神経耳科的には平衡障害の疑いがあったが、聴力では有意な所見が認められなかった。これらの臨床医学的事実を疫学的事実とともに総合的に判断した結果、有機水銀の影響は認め難いとして棄却相当の答申がなされた（乙第九七号証、第一審Q証言（一回）一六六ないし一七三項）。

知事は、この答申を受けて、昭和五五年一月二五日被上告人についてその申請を棄却する旨の処分をした。

８　（被上告人 X9関係）

（一）昭和五二年二月審査会における審査

（１）　経緯

被上告人は、昭和四八年六月二八日付けで認定申請を行い、知事は、同年七月二日付けでこれを受理し、以下のとおり疫学的調査及び検診を実施した。疫学的調査昭和五〇年三月二七日

神経内科同五二年七月八日

眼科同四九年一二月三日、同五二年九月八日

耳鼻咽喉科同四九年一二月三日、同五一年一一月二二日

精神神経科同五二年七月三日

血液・尿検査（臨床）同五一年一〇月二一日

X線検査同月二一日

以上により得た資料を基に、知事は、昭和五二年一一月一八日付けで審査会へ諮問した。昭和五二年一一月二五日及び同月二六日に開催された審査会で審査された結果、答申保留とされた。

（２）　症候

疫学的には指定地域の有機水銀に汚染された魚介類を摂食した可能性が認められ（有機水銀の蓄積量は不明）、臨床医学的には神経眼科的に有意の所見がなかったが、神経耳科的には軽度の平衡障害があり、また、神経内科的には下肢末端のみの感覚障害、ごく軽度のアジアドコキネーシス及び指鼻試験異常、起立障害等が認められた。これらの疫学的、臨床医学的事実に基づき総合的に判断した結果、一応水俣病ではないと考えられたが、水俣病の疑いを全く捨て切れなかったので、慎重を期するため再検診を行うこととし、答申を保留した（乙第一〇一号証、第一審Q証言（一回）一九六ないし二〇〇項）。

（二）昭和五五年五月審査会における審査

以下のとおり検診を実施した。

神経内科昭和五四年一〇月二八日

以上により得た資料を基に、昭和五五年五月三〇日及び同月三一日に開催された審査会で審査された結果、神経内科的には四肢・の感覚障害は認められたが、運動失調は認められず、前回の審査時に用いた臨床医学的事実及び疫学的事実とともに総合的に判断した結果、有機水銀の影響は認め難いとして棄却相当の答申がな.された（乙第一〇一号証、第一審Q証言（一回）二〇一ないし二〇二項）。知事は、この答申を受けて、昭和五五年六月四日被上告人についてその申請を棄却する旨の処分をした。

９　（被上告人X10関係）

（一）昭和五二年一一月審査会における審査

（１）　経緯

被上告人は、昭和四八年六月二八日付けで認定申請を行い、知事は、同年七月二日付けでこれを受理し、以下のとおり疫学的調査及び検診を実施した。疫学的調査昭和五〇年三月二七日

神経内科同五二年七月八日

眼科同四九年一二月三日、同五二年九月二九日

耳鼻咽喉科同四九年一二月三日、同五一年一一月二二日

精神神経科同五二年七月三日

血液・尿検査（臨床）同五一年一〇月二一日

X線検査同日

以上により得た資料を基に、知事は、昭和五二年一一月一八日付けで審査会へ諮問した。昭和五二年一一月二五日及び同月二六日に開催された審査会で審査された結果、答申保留とされた。

（２）　症候

疫学的には指定地域の有機水銀に汚染された魚介類を摂食した可能性が認められ（有機水銀の蓄積量は不明）、臨床医学的には神経眼科的に有意の所見がなかったが、神経耳科的に軽度の聴力障害及び平衡障害があった。神経内科的には感覚障害はなく、ごく軽度の運動障害が認められ、精神科検診時には四肢の感覚障害が認められた。これらの疫学的、臨床医学的事実に基づき総合的に判断した結果、水俣病ではないと考えられたが、水俣病の疑いを全く捨て切れず、慎重を期するため再検診を行うこととし、答申を保留した（乙第一〇二号証、第一審Q証言（一回）二〇三ないし二〇八項）。

（二）昭和五五年五月審査会における審査

以下のとおり検診を実施した

神経内科昭和五四年一〇月二八日

以上により得た資料を基に、昭和五五年五月三〇日及び同月三一日に開催された審査会で審査された結果、神経内科的には四肢に軽度の感覚障害が認められたが「運動失調はなく、前回の審査時の臨床医学的事実及び疫学的事実とともに総合的に判断した結果、有機水銀の影響は認め難いとして棄却相当の答申がなされた（乙第一〇二号証、第一審Q証言（一回）二〇九ないし二一五項）。

知事は、この答申を受けて、昭和五五年六月四日被上告人についてその申請を棄却する旨の処分をした。

１０　（被上告人 X11関係）

（一）昭和和五二年一二月審査会における審査

（１）　経緯

被上告人は、昭和四八年六月二九日付けで認定申請を行い、知事は、同年七月六日付けでこれを受理し、以下のとおり疫学的調査及び検診を実施した。疫学的調査昭和五〇年四月一八日

神経内科同五二年八月二一日

眼科同四九年一二月二〇日、同五二年八月二一日

耳鼻咽喉科同四九年一二月二〇日、同五一年一二月七日

精神神経科同五二年一〇月二三日

血液・尿検査（臨床）同五一年一二月七日

X線検査同月二一日

以上により得た資料を基に、知事は、昭和五二年一二月一三日付けで審査会へ諮問した。昭和五二年一二月一六日及び同月一七日に開催された審査会で審査された結果、答申保留とされた。

（２）　症候

疫学的には指定地域の有機水銀に汚染された魚介類を摂食した可能性が認められ（有機水銀の蓄積量は不明）、臨床医学的には神経眼科・耳科的に有意の所見がなく、神経内科的にも右上下肢の感覚障害、右側の不全麻痺以外に有意の所見がなかったが、精神科検診時には四肢の感覚障害が認められ、また、共同運動障害も疑われた、これらの疫学的、臨床医学的事実に基づき総合的に判断した結果、一応水俣病ではないと考えられたが、水俣病の疑いを全く捨て切れなかったので、慎重を期するため再検診を行うこととし、答申を保留した（乙第一〇四号証、第一審Q証言（二回）一七ないし二一項）。

（二）昭和五五年五月審査会における審査

以下のとおり検診を実施した。

神経内科昭和五四年一一月二二日

以上により得た資料を基に、昭和五五年八月二九日及び同月三〇日に開催された審査会で審査された結果、神経内科的に感覚障害が認められたが、運動失調はなく、前回の審査時の臨床医学的事実及び疫学的事実とともに総合的に判断した結果、有機水銀の影響は認め難いとして棄却相当の答申がなされた（乙第一〇四号証、第一審Q証言（二回）二二ないし二三項）。

知事は、この答申を受けて、昭和五五年九月五日被上告人についてその申請を棄却する旨の処分をした。

１１　（被上告人 X17関係）

（一）昭和五三年一月審査会における審査

（１）　経緯

被上告人は、昭和四八年七月四日付けで認定申請を行い、知事は、同月二六日付けでこれを受理し、以下のとおり疫学的調査及び検診を実施した。

疫学的調査昭和五二年一〇月七日

神経内科同月九日

眼科同五〇年二月五日

耳鼻咽喉科同月五日、同五二年一月二八日

精神神経科同五二年一〇月二三日

血液・尿検査（臨床）同年一月二八日

X線検査同年四月五日

以上により得た資料を基に、知事は、昭和五三年一月一二日付けで審査会へ諮問した。昭和五三年一月二六日及び同月二七日に開催された審査会で審査された結果、答申保留とされた。

（２）　症候

疫学的には指定地域の有機水銀に汚染された魚介類を摂食した可能性が認められ（有機水銀の蓄積量は不明）、臨床医学的には神経眼科的・耳科的に有意の所見がなく、神経内科的にも感覚障害は右半身で、脱力も右側に優位であり、病的反射も右側のみに認められ、明らかな共同運動障害も認められなかったが、精神科検診時には共同運動障害が認められたので、水俣病の疑いを全く捨て切れず、慎重を期するため再検診を行うこととし、答申を保留した（乙第一〇七号証、第一審Q証言（二回）五一ないし五六項）。

（二）昭和五五年一〇月審査会における審査

（１）　経緯

以下のとおり検診を実施した。

神経内科昭和五五年二月九日

耳鼻咽喉科同月二五日

以上により得た資料を基に、昭和五五年一〇月二四日及び同月二五日に開催された審査会で審査された結果、答申保留とされた。

（２）　症候

神経内科的に右半身及び左上下肢の感覚障害並びに右側優位の四肢運側障害が認められたが、この運動障害には脱力の関与も考えられ、運動失調があるとは判断できず、眼科の所見を補って判断することとし、答申を保留した（乙第一〇七号証、第一審Q証言（二回）五七ないし六〇項）。

（三）答申保留後の事情

答申保留後は、県は、審査会で再検を指示された唯一の科目である眼科の検診を行うため、被上告人に対し昭和五六年一月一四日の検診日以降九回にわたり検診通知をしたが「被上告人は、八回は何の連絡もなく欠席し、残る一回は、県において昭和五九年三月二日付けで検診希望月等につき返信用葉書を同封した封書で希望を照会したところ、検診希望の回答があったので、同年八月に検診を計画したが、欠席した。

１２　（被上告人 X18関係）

（一）昭和五四年三月審査会における審査

（１）　経緯

被上告人は、昭和四八年九月六日付けで認定申請を行い、知事は、同月七日付けでこれを受理し、以下のとおり疫学的調査及び検診を実施した。

疫学的調査昭和五二年一〇月四日

神経内科同五三年一二月一〇日

眼科同五〇年四月四日

耳鼻咽喉科同月五日、同五三年七月三一日

精神神経科同五三年一二月一六日

血液・尿検査（臨床）同五二年八月四日

X線検査同月四日

以上により得た資料を基に、知事は、昭和五四年三月一二日付けで審査会へ諮問した。昭和五四年三月二三日及び同月二四日に開催された審査会で審査された結果、答申保留とされた。

（２）　症候

臨床医学的には神経耳科的に有意の所見がなかったが、神経眼科的に眼球運動のごく軽度の異常及び信頼性に欠けるものの、視野狭窄が認められ、神経内科的にも全身の感覚障害と共同運動障害が認められた。しかし、昭和四七年のF大学精神科の所見によれば特に異常はなく、また、疫学的に居住歴に問題があるので、疫学的事実及び臨床所見を再度確認することとし、答申を保留した（乙第一〇八号証、第一審Q証言（二回）六一ないし六五項）。

（二）答申保留後の事情

答申保留後は、被上告人は、昭和五六年七月一〇日の検診日を始めとし、県の一四回に及ぶ検診通知にもかかわらず受診しておらず、同年一二月の検診には検診を拒否する旨の電話連絡があった。なお、昭和五九年三月二日付けで検診希望月等につき返信用葉書を同封した封書で希望を照会したところ、待たせ賃訴訟を取り下げるなら受ける旨の回答があった。さらに、昭和五九年四月二五日付けで再度照会したが、回答はなかった。

１３　（被上告人 X19関係）

（一）昭和五三年九月審査会における審査

（１）　経緯

被上告人は、昭和四九年四月二五日付けで認定申請を行い、知事は、同年五月二日付けでこれを受理し、以下のとおり疫学的調査及び検診を実施した。疫学的調査昭和五二年三月二八日

神経内科同五三年七月二二日

眼科同年五月三一日、同年六月一日

耳鼻咽喉科同年六月一日、同月二日

精神神経科同年七月二三日

血液・尿検査（臨床）同年五月三一日

X線検査同年六月二日

以上により得た資料を基に、知事は、昭和五三年九月一二日付けで審査会へ諮問した。昭和五三年九月二八日及び同月二九日に開催された審査会で審査された結果、答申保留とされた。

（２）　症候

疫学的には指定地域の有機水銀に汚染された魚介類を摂食した可能性が認められ（有機水銀の蓄積量は不明）、臨床医学的には神`経内科的に感覚障害はなかった（精神科検診時ではその有無は不明確）が、共同運動障害があり、神経耳科的にも聴力障害が認められ、かつ、神経眼科的には高度視力障害のため視野検査不能であった。これらの疫学的、臨床医学的事実に基づき総合的に判断した結果、一応水俣病ではないと考えられたが、水俣病の疑いを全く捨て切れなかったので、慎重を期するため再検診を行うこととし、答申を保留した（乙第一〇九号証、第一審Q証言（二回）六六ないし七三項）。

（二）答申保留後の事情

答申保留後は、県は、審査会で指示された神経内科の検診を行うため、被上告人に対し昭和五六年六月二八日に検診を行う旨通知したが、病気のため受診できない旨の連絡があった。なお、昭和五九年三月二日付けで検診希望月等につき、返信用葉書を同封した封書で希望を照会したが、回答はなかった。さらに、昭和五九年四月二五日付けで再度照会したところ、待たせ賃訴訟の原告の一人なので同志を裏切れない旨の回答があった。

１４　（被上告人 X20関係）

（一）昭和五四年一月審査会における審査

（１）　経緯

被上告人は、昭和四九年八月二六日付けで認定申請を行い、知事は、同月二八日付けでこれを受理し、以下のと奉り疫学的調査及び検診を実施した。

疫学的調査昭和五二年八月五日

神経内科同五三年七月三〇日

眼科同五〇年九月一一日

耳鼻咽喉科同月一一日、同五二年六月一六日

精神神経科同五三年七月九日

血液・尿検査（臨床）同五二年六月一六日

X線検査同五三年六月一二日

以上により得た資料を基に、知事は、昭和五四年一月一〇日付けで審査会へ諮問した。昭和五四年一月二五日及び同月二六日に開催された審査会で審査された結果、答申保留とされた。

（２）　症候

疫学的には指定地域の有機水銀に汚染された魚介類を摂食した可能性が認められた（有機水銀の蓄積量は不明）が、臨床医学的には神経眼科・耳科的に有意の所見がなく、神経内科的には口囲及び四肢の感覚障害が認められたものの、運動機能は四肢共同運動障害が極めて軽度であるにもかかわらず、ロンベルグ徴候、つぎ足歩行障害が高度であり、機能障害の程度がアンバランスであったので、所見の確認を行うため再検診を行うこととし、答申を保留した（乙第二〇号証、第一審Q証言（二回）七四ないし七九項）。

（二）答申保留後の事情

答申保留後は、県は、昭和五六年二月二七日付けで同年三月一五日に検診をする旨の通知をしたが、検診を拒否する旨の連絡があった。被上告人は、その後県の一二回にも及ぶ検診通知にもかかわらず、受診しなかった。なお、昭和五九年三月二日及び同年四月二五日付けで検診希望月等につき返信用葉書を同封し封書で希望を照会したが、回答はなかった。

１５　（被上告人 X12関係）

昭和五四年一月審査会における審査

被上告人は、昭和四九年八月三〇日付けで認定申請を行い、知事は、同月三〇日付けでこれを受理し、以下のとおり疫学的調査及び検診を実施した。

疫学的調査昭和五二年八月二六日

神経内科同五三年三月二三日

眼科同五〇年九月一三日

耳鼻咽喉科同月八日、同五二年六月一七日

精神神経科同五三年四月二五日

血液・尿検査（臨床）同五二年六月一七日

X線検査同月一七日

以上により得た資料を基に、知事は、昭和五四年一月一〇日付けで審査会へ諮問した。昭和五四年一月二五日及び同月二六日に開催された審査会で審査された結果、疫学的には指定地域の有機水銀に汚染された魚介類を摂食した可能性が認められた（有機水銀の蓄積量は不明）が、臨床医学的には神経眼科・耳科的に有意の所見がなく、神経内科的にも口囲及び四肢の感覚障害と言語障害以外に有意の所見がなく（精神科検診時でもほぼ同様）、疫学的事実とともに総合的に判断した結果、有機水銀の影響は認め難いとして棄却相当の答申がなされた（乙第九八号証一第一審Q証言（一回）一七四ないし一八二項）。

知事は、この答申を受けて、昭和五四年二月一日被上告人についてその申請を棄却する旨の処分をした。

１６　（被上告人 X21関係）

（一）昭和五四年二月審査会における審査

（１）　経緯

被上告人は、昭和四九年九月一三日付けで認定申請を行い、知事は、同月一四日付けでこれを受理し、以下のとおり疫学的調査及び検診を実施した。

疫学的調査昭和五二年一二月八日

神経内科同五三年四月一五日

眼科同年七月二四日、同年九月一四日

耳鼻咽喉科同年一月三〇日、同年三月二四日

精神神経科同年四月二五日

血液・尿検査（臨床）同年一月三一日

X線検査同年三月二三日

以上により得た資料を基に、知事は、昭和五四年二月八日付けで審査会へ諮問した。昭和五四年二月一六日及び同月一七日に開催された審査会で審査された結果、答申保留とされた。

（２）　症候

疫学的には指定地域の有機水銀に汚染された魚介類を摂食した可能性が認められ（有機水銀の蓄積量は不明）、臨床医学的には、神経眼科的に有意の所見がなく、神経内科的にも四肢の感覚障害以外に有意の所見がなかった（精神科検診時でも同様）が、神経耳科的に平衡障害が認められた。これらの疫学的、臨床医学的事実に基づき総合的に判断した結果、一応水俣病ではないと考えられたが、水俣病の疑いを全く捨て切れなかったので、慎重を期するため再検診を行うこととし、答申を保留した（乙第一一一号証、第一審Q証言（二回）八〇ないし八七項）。（二）答申保留後の事情

答申保留後は、被上告人は、昭和五六年六月九日の検診日以降県の一四回に及ぶ検診通知にもかかわらず、受診しておらず、この間一度急用で受診できない旨連絡してきただけで他は何の連絡もなく欠席している。なお、昭和六〇年一月三〇日及び同年二月二七日付けで、検診希望月・検診希望場所等につき返信用葉書を同封した封書で希望を照会したが、回答はなかった。

１７　（被上告人 X13関係）

昭和五四年七月審査会における審査

被上告人は、昭和五〇年一月九日付けで認定申請を行い、知事は、同月一〇日付けでこれを受理し、以下のとおり疫学的調査及び検診を実施した。

疫学的調査昭和五三年五月二日

神経内科同五四年二月三日

眼科同五三年一〇月一一日、同五四年一月二九日、同年二月一五日

耳鼻咽喉科同五三年六月二九日、同年一〇月六日

精神神経科同五四年四月七日

血液・尿検査（臨床）同五三年一二月一六日

X線検査同月一六日

以上により得た資料を基に、知事は、昭和五四年七月二〇日付けで審査会へ諮問した。昭和五四年七月二七日及び同月二八日に開催ざれた審査会で審査された結果、疫学的には指定地域の有機水銀に汚染された魚介類を摂食した可能性が認められた（有機水銀の蓄積量は不明）が、臨床医学的には神経内科的に四肢の感覚障害以外にほとんど所見がなく（精神科検診時にも同様）、神経眼科・耳科的にも正常であり、疫学的事実とともに総合的に判断した結果、有機水銀の影響は認め難いとして棄却相当の答申がなされた（乙第九九号証、第一審Q証言（一回）一八三ないし一八八項）。

知事は、この答申を受けて、昭和五四年八月一日被上告人につ.いてその申請を棄却する旨の処分をした。

１８　（被上告人 X5関係）

昭和五五年四月審査会における審査

被上告人は、昭和五〇年一二月六日付けで認定申請を行い、知事は、同月八日付けでこれを受理し、以下のとおり疫学的調査及び検診を実施した。なお、神経内科・眼科の検診については、水俣湾周辺住民健康調査における検診結果を使用した。

疫学的調査昭和五三年五月一五日

神経内科同四七年一一月一二日、同五三年九月二日

眼科同四八年一二月七日、同月二八日、同五四年七月二四日、同五五年一月二四日

耳鼻咽喉科同五三年一二月二五日、同五四年二月一六日

精神神経科同五三年一〇月一四日

血液・尿検査（臨床）同年八月一三日

X線検査同月一三日

以上により得た資料を基に、知事は、昭和五五年四月二一日付けで審査会へ諮問した。昭和五五年四月二五日及び同月二六日に開催された審査会で審査された結果、四肢感覚障害-共同運動障害、視野狭窄及び沈下、聴力障害、平衡機能障害等の症状が認められ、疫学条件とともに総合的に判断した結果、認定相当の答申がなされた（乙第一〇三号証、第一審Q証言（二回）一ないし一六項）。

知事は、この答申を受けて、昭和五五年五月二日被上告人について水俣病と認定する旨の処分をした。

１９　（被上告人 X14関係）

昭和五五年一月審査会における審査

被上告人は、昭和五一年二月二八日付けで認定申請を行い、知事は、同年三月二日付けでこれを受理し、以下のとおり疫学的調査及び検診を実施した。疫学的調査昭和五三年七月二二日

神経内科昭和五三年七月二二日

眼科同五四年四月二日

耳鼻咽喉科同年九月二〇日、同年一〇月一二日

精神神経科同五三年一〇月二二日

血液・尿検査（臨床）同年九月九日

同年一〇月七日

X線検査同日

脳波同年一一月一四日

以上により得た資料を基に、知事は、昭和五五年一月一四日付けで審査会へ諮問した。昭和五五年一月一八日及び同月一九日に開催された審査会で審査された結果、疫学的には指定地域の有機水銀に汚染された魚介類を摂食した可能性が認められた（有機水銀の蓄積量は不明）が、臨床医学的には神経内科的に頭部、左半身、右上下肢の感覚障害のほかに有意の所見はなく、神経眼科・耳科的にもほぼ正常であり、疫学的事実とともに総合的に判断した結果、有機水銀の影響は認め難いとして棄却相当の答申がなされた（乙第一〇〇号証、第一審Q証言（一回）一八九ないし一九五項）。

知事は、この答申を受けて、昭和五五年一月二五日被上告人についてその申請を棄却する旨の処分をした。

２０　（被上告人 X22関係）

（一）昭和五四年一二月審査会における審査

（１）　経緯

被上告人は、昭和五一年三月二日付けで認定申請を行い、知事は、同五二年一月七日付けでこれを受理し、以下のとおり疫学的調査及び検診を実施した。疫学的調査昭和五三年一二月一四日

神経内科同五四年四月七日

眼科同年六月二七日、同月二八日

耳鼻咽喉科同年九月六日、同月七日

精神神経科同年四月八日

血液・尿検査（臨床）同月七日

X線検査同日

以上により得た資料を基に、知事は、昭和五四年一二月六日付けで審査会へ諮問した。昭和五四年一二月一四日及び同月一五日に開催された審査会で審査された結果、答申保留とされた。

（２）　症候

神経眼科一耳科的には有意な所見はなく、神経内科的にも四肢の感覚障害はあるものの、共同運動障害は認められなかったが、精神科においては共同運動障害が所見として採られていたので、運動失調の有無を確認するため再検診を実施することとし、答申を保留した（乙第一一二号証、第一審Q証言（二回）八八ないし九五項）。

（二）答申保留後の事情

答申保留後は、被上告人は、昭和五九年三月二九日の検診日には何の連絡もせず欠席し、また同六〇年一二月一八日の検診日には自己の都合で受診しなかった。なお、昭和六〇年一月三〇日及び同年二月二七日付けで検診希望月等につき返信用葉書を同封した封書で被上告人の希望を照会したが、回答はなかった。

２１　（被上告人 X15関係）

昭和五五年八月審査会における審査

被上告人は、昭和五二年五月一一日付けで認定申請を行い、知事は、同月一四日付けでこれを受理し、以下のとおり疫学的調査及び検診を実施した。

疫学的調査昭和五三年一二月二二日

神経内科同五四年三月二四日

眼科同年八月一〇日、同五五年一月一七日

耳鼻咽喉科同五四年七月一八日、同年八月一八日

精神神経科同月五日

血液・尿検査（臨床）同年二月二六日

X線検査同月二六日

以上により得た資料を基に、知事は、昭和五五年八月二六日付けで審査会へ諮問した。昭和五五年八月二九日及び同月三〇日に開催された審査会で審査された。審査の結果、神経耳科的には有意な所見は認められず、神経眼科的には視野の狭窄はなく、沈下が認められるが網膜色素変性症の影響で有意でなく、眼球運動も正常であった。また、神経内科的には四肢の感覚障害、指鼻試験障害、膝踵及び脛叩き試験障害、片足起立及びつぎ足歩行障害等が認められた。しかし、糖尿病の既応歴があり神経伝導速度が遅延しており、尿糖高度陽性であり、糖尿病性の高度のニューロバチーが疑われ、右神経内科所見はそのためのものと考えられた。以上を総合的に判断した結果、有機水銀の影響は認め難いとして、棄却相当の答申がなされた（乙第一〇五号証、第一審Q証言（二回）二四ないし三五項）。

知事は、この答申を受けて、昭和五五年九月五日被上告人についてそり申請を棄却する旨の処分をした。

２２　（被上告人 X23関係）

（一）昭和五四年四月審査会における審査

（１）　経緯

被上告人は、昭和五一年二月二六日付けで認定申請を行い、知事は、同年三月二日付けでこれを受理し、以下のとおり疫学的調査及び検診を実施した。疫学的調査昭和五二年一二月一六日

神経内科同月二四日

眼科同月二〇日、同月二二日

耳鼻咽喉科同月二三日、同月二四日

精神神経科同月一八日

血液・尿検査（臨床）同月一二日

X線検査同月二一日

以上により得た資料を基に、知事は、昭和五四年四月一四日付けで審査会へ諮問した。昭和五四年四月二〇日及び同月二一日に開催された審査会で審査された結果、答申保留とされた。

（２）　症候

疫学的には指定地域の有機水銀に汚染された魚介類を摂食した可能性が認められ（有機水銀の蓄積量は不明）、臨床医学的には神経眼科。神経耳科的に有意の所見はなかったが、神経内科的には感覚障害及び起立歩行障害等が認められた。これらの疫学的、臨床医学的事実に基づき総合的に判断した結果、一応水俣病ではないと考えられたが、水俣病の疑いを全く捨て切れなかったので、慎重を期するため再検診を行うこととし、答申を保留した（乙第一一三号証、第一審Q証言（二回）九六ないし一〇一項）。

（二）答申保留後の事情

答申保留後は、県は、昭和五六年四月以降被上告人の在住する愛知県内のR病院で検診できる体制を整えて再三検診説明会を開き、被上告人から同病院で受診したい旨の申出があったが、同年一〇月一八日の検診説明会が現地検診に反対する東海地方在住水俣病患者家庭互助会等の抗議で流会となり、同病院で検診することができなかった。また、昭和六〇年一月三〇日付けで、検診希望月、検診希望場所等につき返信用葉書を同封した封書で被上告人の希望を照会したところ、県と東海地方在住水俣病患者家庭互助会との話合いができていないので受診する月は分からない旨の回答があった。

２３　（被上告人 X2関係）

（一）昭和五一年二月審査会における審査

（１）　経緯

被上告人は、昭和四八年五月二八日付けで認定申請を行い、知事は、同年六月一一日付けでこれを受理し、以下のとおり疫学的調査及び検診を実施した。疫学的調査昭和五一年二月四日

眼科同四九年七月二二日

耳鼻咽喉科同月二四日

小児科同月二三日

以上により得た資料を基に、知事は、昭和五一年二月一七日付けで審査会へ諮問した。昭和五一年二月二七日及び同月二八日に開催された審査会で審査された結果、答申保留とされた。

（２）　症候

臨床医学的には小児神経学上軽度知能障害、指示動作がやや不良である以外は特に所見がなく、神経耳科的にも正常であったが、神経眼科的に視野狭窄の疑いがあった。また、疫学的には昭和三四年の出生で、母は水俣病と認定されている。これらの疫学的、臨床医学的事実に基づき総合的に判断した結果、胎児性水俣病の疑いを全く捨て切れず、慎重を期するため再検診を行うこととし、答申を保留した（乙第一一四号証、第一審Q証言（二回）一〇二ないし一〇五項）。

（二）昭和五一年八月審査会における審査

（１）　経緯

以下のとおり検診を実施した。

眼科昭和五一年五月二六日、同月二七日

精神神経科同月二九日

小児科同日

以上により得た資料を基に、昭和五一年八月二〇日及び同月二一日に開催された審査会で審査された結果、答申保留とされた。

（２）　症候

前回と同様の判断であったが、小児例であるため、これらに関する知見を集めた後、一括して検討することとし、答申を保留した（乙第一一四号証、第一審Q証言（二回）一〇六ないし一一五項）。

（三）昭和五一年一〇月審査会における審査

（１）　経緯

昭和五一年一一月二四日に開催された審査会で審査された結果、答申保留とされた。

（２）　症候

神経眼科的には正常であり、神経学的にも知能障害のほか言語、動作などに軽い障害がみられたにすぎなかったが、疫学的には前々回同様胎児性水俣病の疑いを全く捨て切れず、発病時期等疫学的面を更に調査することとし、答申を保留した（乙第一一四号証、第一審Q証言（二回）一〇六ないし一一五項）。

（四）昭和五二年一〇月審査会における審査

（１）　経緯

昭和五二年七月に後天性水俣病の判断条件が示されたため、県は審査会に対し、過去の答申保留者について右判断条件に照らして再度審査に付するよう要請した。そこで、昭和五二年一〇月二八日及び同月二九日に開催された審査会で審査された結果、答申保留とされた。

（２）　症候

前回と同様の理由で答申を保留した（乙第一一四号証、第一審Q証言（二回）一〇六ないし一一五項）。

（五）昭和五七年八月審査会における審査

以下のとおり疫学的調査及び検診を実施した。

疫学的調査昭和五二年一二月二四日

神経内科同日

眼科同月二二日

耳鼻咽喉科同月二四日

以上により得た資料を基に、昭和五七年八月二七日に開催された審査会で審査された結果、認定相当の答申がなされた。

知事は、この答申を受けて、昭和五七年九月二日被上告人について水俣病と認定する旨の処分をした。

２４　（被上告人 X24関係）

（一）昭和五三年四月審査会における審査

（１）　経緯

被上告人は、昭和四九年四月一三日付けで認定申請を行い、知事は、同月一六日付けでこれを受理し、以下のとおり疫学的調査及び検診を実施した。

疫学的調査昭和五三年一月二〇日

神経内科同月二一日

眼科同月二五日、同月二六日

耳鼻咽喉科同月二三日、同月二七日

精神神経科同月二二日

血液・尿検査（臨床）同月二〇日、同月二七日

X線検査同月二〇日

以上により得た資料を基に、知事は、昭和五三年四月二〇日付けで審査会へ諮問した。昭和五三年四月二七日及び同月二八日に開催された審査会で審査された結果、答申保留とされた。

（２）　症候

疫学的には指定地域の有機水銀に汚染された魚介類を摂食した可能性が認められ（有機水銀の蓄積量は不明）、臨床医学的には、神経眼科的には有意な所見はなかったが、神経耳科的には軽度の平衡障害が疑われ、また、神経内科的には右上下肢及び左半身の感覚障害が認められた以外に有意の所見はなかったものの、精神科検診時には上下肢の一部に共同運動障害及び軽度の構音障害も認められ、水俣病の疑いを全く捨て切れなかったので、慎重を期するため再検診を行うこととし、答申を保留した（乙第一一五号証、第一審Q証言（二回）一一六ないし一二一項）。（二）答申保留後の事情

答申保留後は、県は、審査会で指示された神経内科の検診を実施するため、被上告人が受診の意思のあることを確認した上、昭和五五年七月二五日検診通知をしたが、水俣病を告発する会から、愛知県瀬戸市に住んでいる被上告人は身体の具合が悪く熊本に赴くことはできない旨の連絡があり、被上告人も受診しなかった。また、昭和五七年八月の検診通知については、東海地方在住水俣病患者家庭互助会から検診拒否の電話連絡があり、被上告人も受診しなかった。さらに、昭和五九年三月二日付けで検診希望月、検診希望場所等につき返信用葉書を同封した封書で希望を照会したところ、同年九月に検診センターでの検診を希望する旨の回答があったので、同月検診計画を立てたが、被上告人の都合で受診しなかった。

二認定業務促進のための国・県の努力

１　国の努力

国は、以下に述べるとおり、水俣病の認定業務の促進を環境行政の最重要課題の一つとして位置づけ、県とともにできる限りの努力を払ってきた。

（一）水俣病認定業務促進検討委員会の設置

昭和四八年ころから知事への認定申請が急増し、検診医の不足等が認定業務促進の隘路となっていた。このため環境庁は、認定業務促進につき県と協議を進め、いわゆる第三水俣病問題に関連して、昭和四八年七月から同四九年三月までの間に有明海沿岸の住民約一〇万人に対し行った住民健康調査に従事していた九州の各大学及び一部の国立病院に検診を依頼するとともに、その協力方法について検討するため県と共同して、同年二月水俣病認定業務促進検討委員会を設置した（委員は、熊本、鹿児島、九州、久留米及び長崎の各大学の教授、U病院、同S病院及び同T病院の院長等である。）。同委員会においては、検診等の促進のための具体策が検討され、その結論に基づいて県は昭和四九年

七月及び同年八月に集中検診を行った。

（二）水俣病認定検討会の設置

水俣病の認定申請者の症候につき水俣病の判断が困難な事例が増加し、認定業務の遅れの一つの原因となっていることから、環境庁は、水俣病の具体的な判断条件を整理するため、昭和五〇年五月水俣病の専門家からなる水俣病認定検討会を設置した（乙第一七六号証）。そして、右検討会における検討結果を踏まえて、環境庁は、昭和五二年七月一日には「後天性水俣病の判断条件について」（乙第一一七号証）を、また昭和五六年七月一日には「小児水俣病の判断条件について」（乙第一三二号証）をそれぞれとりまとめて関係県市に通知した。

（三）水俣病に関する関係閣僚会議の申合せ

昭和五一年一二月に不作為違法確認判決がなされたこともあり、国においては水俣病対策をより一層推進するため、同五二年三月内閣官房長官、環境庁長官、大蔵大臣、自治大臣、厚生大臣、通商産業大臣及び文部大臣の七閣僚（同年一一月から国土庁長官も参加）で構成する「水俣病に関する関係閣僚会議」を設け、同年六月二八日同会議で、「水俣病対策の推進について」（乙第一九一号証）の申合せが行われた。

この申合せに基づき、県の認定業務促進のため、国が講じた主な施策は以下のとおりである。

（１）　環境庁は、右（二）で述べたとおり、後天性水俣病及び小児水俣病の判断条件をとりまとめた。

（２）　環境庁は、判断困難な事例の研究を行うため、日本公衆衛生協会に委託して熊本県、鹿児島県、新潟県及び新潟市の認定審査会委員全員で構成される症例研究班を昭和五二年一二月に設け、現在まで引き続き研究を行ってきている。

（３）　県とともに各大学、国立病院等の協力を得て常駐医の確保等検診医の増強に努め、また、検診に必要な機器の整備を行うことにより、県において昭和五二年一〇月以降月間一五〇人検診、=一〇件審査（同五四年四月からは二二〇件審査）ができる体制を整えた。

（４）　県外在住の申請者の利便に資するため、検診を行う機関を昭和五六年度に東海地区（国立名古屋病院）に設置し、同五八年度には関西地区（V病院）に設置した。

（５）　現地の実情に即した業務の推進に資するため、昭和五二年八月一六日以降国の職員（医師）を県の幹部職員（首席医療審議員）として出向させている。

（６）　水俣病対策のために必要な経費の確保に努め、県の負担が過大にならないよう配慮している（乙第一九二号証）。

（７）　認定業務促進の基盤を充実するため検診、審査に必要な研究等を多角的に実施している（乙第一九二号証）。また、前記申合せに基づき治療研究事業の内容を逐次改善している（乙第一一号証の一ないし五、同一二八号証一六五ページ、同一九六号証の一ないし三）。

（四）水俣病対策についての閣議了解

昭和五三年六月二〇日水俣病対策について閣議了解が行われ（乙第一一九号証）、これに基づいて環境庁は、事務次官名をもって同年七月三日関係知事及び市長に対し「水俣病の認定に係る業務の促進について」（通知）を発した（乙第一一八号証）。

（五）水俣病の認定業務の促進に関する臨時措置法

昭和五三年一〇月二〇日第八五臨時国会で「水俣病の認定業務の促進に関する臨時措置法」（以下「臨時措置法」という。）が成立し、同年一一月一五日公布、同五四年二月一四日施行された。これにより被上告人らの一部を含む救済法に基づく申請者で、いまだ審査会の意見が示されていない者のうち、希望する者は、環境庁長官に対し認定に関する処分を求めることができることとなった。臨時措置法に基づき環境庁では、昭和五四年一二月一四日同庁の附属機関として臨時水俣病認定審査会を設置した。そして、環境庁と県は、臨時措置法に基づき環境庁長官に申請できる者全員に対し、申請の手続をするよう呼びかける文書と認定申請書（書式）を昭和五四年五月及び同五七年六月に発送していた（乙第一九三号証、同一九四号証）。これに対し、協議会等は、昭和五四年五月の呼びかけ文書を集め、県庁前で焼き捨てるなどの行動を行い（乙第一九五号証）、ここでも認定業務促進に真向から反対する行動をとった。

臨時措置法に基づき、昭和五四年三月から同五六年六月までの間に五〇人の申請者があったが、環境庁では、これらの者について所要の検診を行った上、同五五年二月から同五六年一二月までの間に臨時水俣病認定審査会の意見を聴いて全員についてその処分を終わった（認定九人、棄却四一人）。その後、昭和五七年六月に改めて呼びかけを行ったところ（乙第一九四号証）、同五八年二月までの間に二二人の申請者があり、環境庁では同年一二月二六日までに全員についてその処分を終わった（認定一一人、棄却一一人）。また、昭和五八年一二月末再度呼びかけを行ったところ、同五九年三月末までに二二人の申請があった。

２　県の努力

水俣病認定業務は、これまで述べたように種々の障害を伴う困難な職務であるが、知事は、県における最重要課題の一つとして位置付け、その促進のために、予算上組織上等のあらゆる面においてできる限りの努力を払ってきた。不作為違法確認判決までの段階について、その主なものを挙げれば次のとおりである。（一）昭和四八年七月県の補助により検診のための専門施設として健診センターをN病院に設置し（現在は県の検診センター）、同センターで検診医の負担軽減のための、予備的検査を行うこととし、そのための県職員を配置した（職員は、同年度は六人であったが現在は常勤医師一人を含む三二人である。）。

（二）昭和四九年二月認定業務促進のための具体策を検討するため、水俣病認定業務促進検討委員会を設置し、その結論に基づいて、同年七月及び同年八月に集中検診を実施した。

（三）審査能力の拡充を図るため、それまで不定期的に開いていた審査会を昭和四七年七月以降は二か月に一回それぞれ二日間開くこととし、審査件数も同四八年三月以降は各回約八〇件としたが、さらに同五〇年四月以降は一か月に一回二日間開き、毎回約八〇件（後記のとおり現在は約一三〇件）を審査してきた。（四）その間の、昭和四八年五月からは、それまで同時に審査をしてきた鹿児島県関係分（審査会審査委員は県委員を兼務）を切り離し、両県について各審査の促進を図った。

（五）同じく審査能力の拡充を図るため、第三期審査会の発足（昭和四九年一一月）に際し、条例の一部を改正し、専門委員制度を設けるなどの措置を講じた。（六）認定申請者の負担の軽減を図るため、一定の申請者に対して研究治療費（健康保険等の自己負担相当額）、研究治療手当、介添手当を支給する等、救済法に準ずる医療救済措置も講じた。

（七）県は、昭和五一年四月半ばから審査会委員AAF大学医学部講師（耳鼻科）を県職員として迎え、同医師は同年五月一日健診センター所長に就任後同五二年七月半ばまで検診業務に従事した。AA医師の後任として、W医師（内科）が昭和五二年八月一日就任し、その後現在に至るまで検診業務に従事している。また、県は、昭和五四年四月F大学医学部第一内科教室から神経内科の医師一人を常駐の検診医として確保することに成功し、検診業務に当たらせた（乙第八七号証の二、第一審P証言（一回）四七項）。さらに常駐医を確保するため鋭意努力する一方、いつでも常駐医の受入れができるようにするため昭和五四年度には家族同伴医師用住宅二戸、同五五年度には単身者医師用住宅二戸を建築した（第一審P証言（一回）一二六項）。（八）昭和五三年には、検診業務を行うための庁舎を新たに建築し、検診機器も検診数の増加に対応できるように整備充実し、同五五年度には全身用X線コンピューター断層撮影装置も導入した（第一審P証言（一回）一二一ないし一三六項）。

３　不作為違法確認判決後の処分状況

右判決後、認定申請に係る処分件数を増加させるために行った施策については「昭和五二年六月二八日の水俣病に関する関係閣僚会議の「水俣病対策の推進について」の申合せを受けて、同年七月一日に認定申請者に対する判断条件の明確化、検診・審査体制の拡充強化等の方針が示され、これに基づき、国は県とともに、月間一五〇人検診体制の確立等の方策を検討し、主として九州管内の各大学、国公立病院等の協力を得ることとし、折衝を重ねてきたが、最終的にはF大学医学部関係各教室の協力を得て、同年一〇月以降月間一五〇人検診、一二〇件審査体制を整、え、その成果を踏まえて、同五四年四月からは月間一三〇件審査が実施可能となった。

一方、認定申請件数については、昭和四八年の水俣病第一次訴訟判決後認定申請件数が増加したが、これに対応すべく努力を重ね、年々処分件数を増加させてきたところであり、同五五年、同五六年にはそれぞれ各年間の申請件数を上回る処分ができ、未処分件数も漸次減少してきており、その後も引続き一五〇人検診、二二〇件審査が実施されていれば、未処分件数も相当少なくなるものと期待されていた。ところが、月間一五〇人検診、一二〇件審査（後に一三〇件審査）体制が軌道に乗り、これに伴って処分件数が増えてきたものの、結果的に棄却処分が多くなるにつれ、協議会等が、患者切り捨てに使われる検診は拒否しようという運動を昭和五五年九月から開始し（乙第一三五号証）、右運動は現在に至るまで続けられている。それを機として検診を受ける者が除々に減少し、審査会での審査に必要な資料を得ることが困難となり、その結果F大学等の協力を得てようやく一五〇人検診、一三〇件審査体制が確立されたにもかかわらず、昭和五七年八月以降月間一三〇件審査の実施が困難な状況になった。

三認定業務に対する妨害行動

１　被上告人らは、いずれも協議会と称する団体に所属し、又はこれと共同の行動をとっている者であるところ、協議会は、集中検診に対する反対行動を展開して認定業務を妨害し、その結果検診・審査業務が停止を余儀なくされたのであり、この時期における検診・審査業務の停止が後の未処分者累増の大きな原因となっているのである。すなわち、国及び県が相協力して集中検診を実施することとした経緯は前述したとおりであるが、協議会は、昭和四九年八月二日に約七〇人動員して県庁に来庁し、県の職員に対して申請者全員に医療費・雑費等の支給を内容とする救済措置を直ちに実施すること、同年七月一日以降実施の集中検診がずさん・乱暴であるとして、検診カードに担当医師の記名押印をすること、集中検診の責任者及び集中検診の資料により水俣病でない旨の判定がなされた場合の責任の所在を明らかにすること等の点につき、つるし上げに等しい大衆交渉を行った。

これに対し、知事は、協議会の要求する各種措置のうち、医療実費についてのみ行政上の運用面で実現の可能性があるので努力する旨、また、集中検診に関する申請者の苦情については申請者らの申出を大学等の医師に伝え、改善すべき点があれば改善していきたい旨を明らかにし、認定業務は県の職員がいかに努力しても専門医師の協力がない限り行い得ないこと、そして、F大学等の医師のみによる従来の検診方法では、物理的に認定業務の促進ができないことを説明し、協議会側の理解を求めたのである。

しかし、協議会は、これに納得せず、昭和四九年八月一二日、同月二九日、翌九月六・七日の三回にわたり、県庁に大量動員して前同様の大衆交渉を行い、前記要求等に加え、集中検診資料はでたらめ検診によるものであるから使用するな等の要求を繰り返した。殊に前記九月六・七日の交渉は、協議会会員や訴外ABら約二六〇人が県庁に押しかけ、終始、罵声と怒号を浴びせ、県の職員に自由な発言を許さない極めて騒然たる雰囲気の中で、六日午後一時半から翌七日午後五時半ころまで実に二八時間もの長きに及び、しかも、その間、県の職員に対し灰皿が投げられたり、県の職員が暴行を受けるといった事件や、県の公害対策局長が途中危険状態に陥って倒れ、救急車により病院に運ばれるといった事態まで発生する異常なものであった。この徹夜交渉については、事態を憂慮した熊本県議会において暴力及び暴力的行為の排除を求める異例の決議まで行われたのである。

さらに、協議会は、検診医に対し、検診がずさんであるとか、偏見をもって検診しているとかのいわれなき個人攻撃をしたり、また、昭和四九年一〇月七日には九州大学に押しかけで集中検診に関与した医師に面会を強要する等の抗議行動に出るなど、検診医等に対して圧力をかけたため、大学、病院の本来的業務にまで支障が生ずるおそれもでてきた。このため、大学、病院及び検診医の協力を引き続き得ることができない状態となり、検診医、審査会委員等の確保が困難になった。また、審査会についても一協議会は審査会の構成内容に反対し、審査会を直ちに解散するよう知事に対して申入れを行うなどしたため、難航の上発足した審査会であったが、昭和四九年一一月八日の第一回審査会は、協議会の行動により遂に開会に至らず流会となった。

かくして、協議会等の反対行動による検診・審査業務の停止は、本来速やかに認定されるべき申請者の救済の機会をも奪うこととなり、他の申請者から検診・審査業務の再開を求める声もでてきた。そこで、県では、協議会のみならず他の申請者とも話合いを続けた結果、昭和五〇年四月一九日に至ってようやく審査会を開催することができることとなったのである。

このような協議会等の反対行動により、検診業務は昭和四九年九月から同五一年三月まで、審査業務は同四九年一一月から同五〇年三月までそれぞれ停止せざるを得なかったのであるが、この間、新たな認定申請もなされたため、検診未了者は同四九年八月末現在一七〇六人であったところ、検診再開時の同五一年四月には二五九五人に、また、審査未了件数は同四九年三月末現在二一五二件であったが、再開時の同五〇年四月には二八一四件に達したのである（乙第一四号証、同八三号証）。被上告人らを含む協議会等の反対行動がなければ、前記第三の二の３の（二）の（２）で述べた集中検診の予定からすれば、少なくとも月一〇〇人程度の検診、審査は可能であったと考えられ、そうすると、この間、検診については約二〇〇〇人の検診が終了し、未了者は約六〇〇人程度に、また、審査については約五〇〇件の審査が終了し、未処分件数は約二三〇〇件程度になっていたはずである。水俣病についての医学的判断が困難である上に、検診・審査業務に携わる医師の確保が困難な状況において、右のような反対行動が認定業務を著しく阻害し、処分の遅延に拍車をかけることとなったことは明らかである。

２　国及び県の認定業務促進の努力の結果、前述のとおり、昭和五二年一〇月以降月間一五〇人検診、一二〇件審査体制を整え、同五四年四月からは、月間一三〇件審査体制が実施可能となった。認定申請件数については、昭和四八年の水俣病第一次訴訟判決後申請件数が急増したが、努力を重ねた結果、年々処分件数が増加し、同五五年及び同五六年にはそれぞれ各年間の申請件数を上回る処分ができ、未処分件数も漸次減少し、その後も一五〇人検診、一三〇件審査が継続してなされていれば、未処分件数も相当少なくなるものと期待されていた。ところが、月間一五〇人検診、一二〇件審査（後に一三〇件審査）体制が軌道に乗り、処分件数が増加したものの、結果的に棄却処分が多くなるにつれ、協議会等は、患者切り捨てに使われる検診は拒否しようとの運動を昭和五五年九月から開始し（乙第一三五号証）、水俣病検診センター前で「患者切り捨てに使われている検診を患者は受けないぞ」等と記載したビラを配布し、同センターに受診に来た申請者に同趣旨の呼びかけを行い、円滑な認定業務の遂行を妨害した。このような検診拒否運動は、現在も続いているのであり、このようなこともあって検診に対する受診率も年々低下する傾向にあるが、その状況は次のとおりである。

受診率（検診呼出し数に対する受診者の割合）

昭和五三年度九一パーセント

同五四年度八三パーセント

同五五年度五七パーセント

同五六年度三四パーセント

同五七年度三七パーセント

同五八年度三一パーセント

（同五八年度については七月末現在）

そこで、以上の受診率低下の状況を打開するため、県の水俣病検診センターは、昭和五六年七月から同年一二月にかけて五回にわたり、補償法に基づく申請者に対し検診受診依頼通知を発したが（乙第二〇五号証の一ないし四）、これに対する回答状況は次のとおりであった。

#1 昭和五六年七月一七日通知分三〇〇件に対して未回答二三三件

#2 同年八月七日通知分三〇〇件に対して未回答二二九件

#3 同年九月一一日通知分二九五件に対して未回答二三一件

#4 同年一二月二三日通知分二九一件に対して未回答二四一件

#5 同日通知分（前記#1ないし#3の通知に対する無回答の六八九件に対して再度通知したもの。）に対して未回答六一四件

右のとおり、検診を受けようとする意思がないと思われる者も多数いることがうかがわれるのである。

３　環境庁と県は、前述のとおり臨時措置法に基づき環境庁長官に申請できる者全員に対し、申請の手続をするよう呼びかける文書と認定申請書（書式）を昭和五四年五月及び同五七年六月に発送した（乙第一九三号証、同一九四号証）。これに対し、協議会等は、昭和五四年五月の呼びかけ文書を集め、県庁前で焼き捨てるなどの行動をとり（乙第一九五号証）、ここでも認定業務促進に真向から反対する行動をとった。

臨時措置法に基づき、昭和五四年三月から同五六年六月までの間に五〇人の申請者があったが、環境庁ではこれらの者について所要の検診を行った上、同五五年二月から同五六年一二月までの間に臨時水俣病認定審査会の意見を聴いて全員についてその処分を終わっている。その後、昭和五七年六月に改めて呼びかけを行つたところ（乙第一九四号証）、同五八年二月までの間に二二人の申請があり、環境庁では同年一二月二六日までに全員についての処分を終わっている。また、昭和五八年一二月末現在再度の呼びかけを行ったところ、同五九年三月末までに二二人の申請があった。

４　以上のように、協議会等の妨害行動は、国及び県の認定業務促進に向けての諸措置を真向から否定するものであるところ、認定業務が検診医及び審査会委員等の医学専門家の存在と申請者との協力によってのみ成り立つことを考慮すると、協議会等の前記一連の反対行動が水俣病認定行政の遅延に及ぼした影響は大きいといわなければならない。

四処分遅延者に対する行政上の特別措置

１　国は、県と協力してこれまで述べてきたような水俣病認定業務の促進を図る努力を重ねる一方、認定業務促進の努力にもかかわらず、結果として長期間処分がなされない申請者の負担を軽減するために、水俣病認定申請者治療研究事業要項を定め、これに基づいて国の補助を得て以下のような内容の治療研究事業を昭和四九年度から実施している。右制度においては、一定の要件に該当する申請者に対し医療費等の支給を行うものであるから、当該申請者が水俣病か否かを問題とすることなく、認定申請をしているという事実を基本として、救済法上認定された者に対する医療給付とほぼ同程度の給付を行おうとするものであって、認定申請者の立場を極めて厚く配慮したものということができる。そして、医療給付以外の補償給付をも定めた補償法においては、医療給付を除き、水俣病認定者は認定された時点において、認定申請時に遡及して補償給付を受けることができることとされている（補償法一〇条一、二項）から、前記の事業により、本来認定者として救済されるべき者についても遅延による実質的不利益はほとんど解消されているということができる。

２　治療研究事業の対象者は、次のいずれかの要件に該当する者とされている（発足後対象者の範囲が拡充されているが、昭和五二年度以降について示す。）。#1 AC・AD地区地区等に五年以上居住し認定申請後一年（重症者については六月）以上経過している者

#2 審査会の意見に基づき知事が医師の観察を必要と認めた者（答申保留者）#3 審査会の答申があって知事が認否の処分を保留している者（処分保留者）#4 行政不服審査法に基づく裁決において不作為を認められた者及び環境庁と協議の上これらの者と同一条件にあるとして別に定める者

そして、昭和五九年一月末における県の未処分者は四九四〇人であるが、そのうち治療研究事業の対象者は四〇四一人であり、うち前記#1のみに該当する者は二七一四人、同#2に該当する者は一三二七人である。なお、#3、#4に該当する者は現在いない。

３　そこで、治療研究事業に基づく給付と救済法・補償法に基づく給付を比較してみる。

（一）いうまでもなく、治療研究事業は、国及び県の認定業務促進にもかかわらず、結果として長期間処分がなさ別ない申請者の負担の軽減を図るための事業であるが、これに対して救済法は被認定者に対して民事責任と切り離した特別の措置を講じることを、また、補償法は被認定者に対して民事責任を踏まえて損害を補償することを目的としているのであるから、それぞれの給付の内容を単純に比較することは早計であるが、給付内容等に類似するものがあるので参考までに各制度の給付の対象及びその内容を表にまとめると別紙八のようになる。

（二）医療費に関連する給付については、救済法においてのみ所得制限により支給されないことが予定されている。したがって、治療研究事業の方が優遇されている。

（三）はり、きゅう施術療養費及びはり、きゅう、マッサージ施術療養費については、治療研究事業においてのみ支給され、救済法・補償法では支給されない。（四）入・退院等に応じて支給される給付については、治療研究事業では答申保留者等に対し研究治療手当が、救済法では医療手当が、補償法では療養手当が支給される。治療研究事業においてのみ、はり、きゅう、マッサージの施術を受けるための通院費が支給され、救済法に基づく医療手当においては、前述のように支給について所得制限がある。また、額についても例えば一五日以上入院した場合、研究治療手当は七五〇〇円（一日当たり五〇〇円×一五日）以上となるが、医療手当では七〇〇〇円である。一日通院しても補償法では療養手当は支給されないが、治療研究事業では研究治療手当五〇〇円が支給され、もし、通院した者が離島居住者であれば更に離島加算として五〇〇円が加算され、計一〇〇〇円の支給となる。（五）介護に要する費用に関連する給付としては、治療研究事業では答申保留者等に対し介添手当が、救済法では介護手当が、補償法では障害補償費又は児童補償手当における障害の程度が特級の場合に介護加算が支給される。救済法においてのみ、介護のための費用を支出した場合に支払額と介護手当のいずれか少ない方の額が支給されるが、所得制限がある。

額については、介添手当、介護手当とも同額である。さらに介護加算については、水俣病による障害の程度が入院を必要とし、かつ、常時介護を必要とする場合のみに支給される。介添手当は、例えば両上肢の親指及び人差し指の機能に著しい障害を有する者で日常生活に介添えを要する状態にある者に対しても支給している。

（六）以上のとおり、救済法・補償法と比較しても、治療研究事業は、水俣病認定者でなく認定申請者を対象としているにもかかわらず、その医療費等の負担軽減について十分配慮しており、認定申請中であることから考えればかなり優遇されているということができる。

（七）支給実績は、次のとおりである。

昭和四九年度から同五七年度までの総計は次のとおりであり、各年度別の支給実績は次表のとおりである。

支給実績件数（延べ人員）及び総額

三〇万〇九三五件一五億四七三九万三〇〇〇円

（右内訳）

（１）　研究治療費一九万七六七四件一〇億四六七四万三〇〇〇円

（２）　研究治療手当七万七六五九件三億三五七二万六〇〇〇円

（３）　介添手当五二五五件五一五三万九〇〇〇円

（４）　はり、きゅう施術療養費二万〇三四七件一億一三三八万五〇〇〇円

４　水俣病認定申請に対し知事の処分が遅延したとして、慰謝料等の請求をしている被上告人らに対しても、認定申請をしているということのみをもって、治療研究事業に係る医療費等の支給がされているのであって、昭和六〇年五月四日現在までの右支給実績は別紙九のとおりであり、多いもので約一四〇万円の支給を受けている。なお、認定申請をして右医療費等の支給を受け、認定が棄却された者についても、前記要項においては右支給分を返還すべき旨の規定は設けられておらず、実際の運用においても、返還を要しないとされているのであって、ここにも処分を待つ申請者の負担軽減という手厚い保護の思想が現われているのである。五結び

知事の遅延について国賠法上の違法性が存在するか否かを判断するためには、以上に検討してきたように、救済法ないし補償法に基づく認定業務の促進を困難ならしめる基本的制約要素としての医学的判断の困難性及び認定申請件数の激増による検診・審査能力の限界、かかる制約下にあって認定業務の促進のために国及び県の行った各種の行政上の努力、かかる行政上の努力に対する協議会等の妨害行為、認定業務遅延に対する治療研究事業の実施による特別の援助措置等の諸事情を総合的に評価考慮することが不可欠であるところ、これらの点を正当に判断するならば、知事の遅延について国賠法一条一項の違法性が認められる余地はないものというべきであるから、この点について何らの判断をしていない原判決は、審理不尽ないし理由不備の違法があり、これが判決に影響を及ぼすことは明らかである。第二点国家賠償法一条一項の「過失」についての法令解釈、適用の誤り、経験則違背並びに審理不尽ないし理由不備の各違法

原判決には、国賠法一条一項の「過失」の判断につき、法令解釈、適用の誤り、経験則違背、審理不尽ないし理由不備の各違法があり、これが判決に影響を及ぼすことは明らかである。

第一　原判決の過失判断の構造

原判決は、「前記認定の申請事務処理の経過に鑑みると、知事において認定事務遅延という結果を回避しうる可能性がなかったとは到底いえないし、知事が本件各被控訴人らの申請に係る事務の処理につき万全の措置を講じたものとは認め難いから、前記認定の各期間の処分の遅滞については、知事に過失があった」としている。そして、右判示における結果回避可能性とは、昭和四八年当時において審査会を一か月に一回開催し、各回八〇件の審査が、また、同五〇年五月当時において審査会を一か月に一回開催し、各回一二〇件の審査がそれぞれ可能であり、かつ、答申は必ず一回の審査によって可能であるとの前提に立ち、右各措置を採ることにより被上告人らの処分の遅延は回避できたとし、また、審査会における答申保留の措置は、その必要性が乏しいから、これを廃止する措置を採ることにより、右同様被上告人らの処分の遅延は回避できたとするものであり、知事にはこれらの各措置を採るべき義務があり、かつ、これを採ることが可能であったにもかかわらず、漫然、これを採らなかった点で過失があるとするものと理解される。

第二　法令解釈、適用の誤りないし経験則違背の違法

一原判決は、右のように、審査会における具体的な審査の方法について、知事にこれを是正する措置を採るべき義務があるとする。しかしながら、右のような義務の措定は地方自治行政組織における行政機関の権限、地位ないしは機関相互の関係を無視したものであって、正当ではなく、したがって、右注意義務に基づいて知事に過失を認めた原判決には国賠法一条一項の「過失」の判断につき、その解釈、適用を誤った違法がある。

すなわち、審査会は救済法二〇条一項ないし補償法四四条に基づき設置された行政機関であって（その組織等については、救済法関係にあっては救済法二〇条二ないし四項、熊本県公害被害者認定審査会条例、補償法関係にあっては補償法四五条、熊本県公害健康被害認定審査会条例各参照）、知事が、公害健康被害、本件に即して言えば水俣病認定申請に対して認定処分を行う場合の意見の被聴取機関であり（救済法三条、補償法四条）、知事の諮問機関としての性質を有する行政機関である。しかして、一般に右のような諮問機関は、もともと専門的知識を必要とする行政事務の分野や独立公正に行われるべき事項に関して設置されたものである上、合議体で組織されていることから、その審議及び意思決定は構成員の合議によらなければならないことの結果として、上級機関（諮問者）の指揮・命令・監督になじまないものであって、独立行政機関と称されている（佐藤功・行政組織法（新版）二五三ページ、山内一夫・「合議機関論」行政法論考一二九ページ参照）。そして、審査会も、公害健康被害の認定という極めて専門的な事項について諮問をするものであることから、その委員は「医学に関し学識経験を有する者」（救済法二〇条三項）、「医学、法律学、その他公害に係る健康被害の補償に関し学識経験を有する者」（補償法四五条二項）の中から任命されることとなっており、その意思決定は法律的には知事を拘束するものではないが、審査会設置の趣旨からすると、知事は審査会の右意思決定を尊重すべきものであり、実際上もそのように運用されていることは、前記第四の一の被上告人らの個別的事情の中で述べた審査会の答申と知事の処分との関係からも容易にうかがわれるところである。そして、知事の右処分が申請者の補償給付を受ける地位の得喪に係るものであることを考慮すると、審査会は職務の執行について独立公正が強く要請される機関であるというべきであり、また、審査会は合議体をもって構成されている（救済法二〇条二項、熊本県公害被害者認定審査会条例三条、補償法四五条一項、熊本県公害健康被害認定審査会条例三条）のであるから、正に右にいう独立行政機関としての性格をもつものである。

したがって、諮間者たる知事は審査会に対しては、その審議及び意思決定について通常の下部機関に対するような指揮監督権を有せず、単に審査会を統轄ないしは所轄する関係にあるものとして、委員の任命、予算、経理等その独立性を害しない限度における管理的事項についての一定の権限を有するにすぎないのである（山内・前掲書一二九ページ、佐藤・前掲書二五四ページ参照）。

以上のような知事と審査会の関係に照らすと、知事は、審査会の意思決定という審査会の所掌事務のうち最も独立性が保障されるべき核心的事項に直接関係するところの審査会における審査の方法に関しては、これを是正されるべき権限は有せず、そのような点について知事が干渉することは、審査会の独立を侵すものとして、許されないものというべきである。

そうすると、審査会における具体的な審査方法について、知事にこれを是正する措置を採るべき義務があるとし、これに基づいて知事に過失を認めた原判決は国賠法一条一項の「過失」の判断につき、その解釈、適用を誤った違法があるというべきである。

二右一において述べた点以外の点についても、原判決には、国賠法一条一項の「過失」の解釈、適用の誤り、経験則違背並びに審理不尽ないし理由不備の各違法がある。すなわち、

１　まず原判決が審査体制を拡充すべきであるとする点についてみると、原判決は、知事に対し、未処分者が一定件数に達した段階において審査会の開催回数ないし審査人員の拡充を図るべき義務があったとしているが、未処分件数の累積という事態に対し行政が採るべき方策は必ずしも一義的に決まるものではなく、現実的諸条件の制約下において、今後の認定申請件数の推移の見込み、検診・審査に当たる医師の確保の可能性、認定申請者の動向等の可変的な諸事情を考慮しつつ選択すべきものであって、相当の範囲における裁量の幅のあるものである。仮に、未処分件数の累積が一時的現象であるとすれば、これを解消するための方策としては応急的なもので足りるはずであるし、それが恒常的現象であるとすれば、その方策も抜本的なものとならざるを得ないはずである。このように、行政の採るべき方策に裁量の幅が存在する場合に、裁判所がその中の一つの方策にすぎないものを採用することを一義的に注意義務の内容として措定するようなことは不当であり、行政がその裁量として許される範囲内の措置を何ら採らなかったというときにはじめて注意義務違反の問題が生ずるものというべきである。

しかるに、原判決は知事の採るべき措置を一義的に措定し、これを注意義務の内容とすることにより、知事が有する政策選択の裁量性を否定するという誤りを犯したものである。

本件において、知事としては未処分件数の累積という事態に対し、これまで述べたように専門医の充実、拡充を図ることが極めて困難であるという条件の下で、集中検診の方法によって事態を解決しようとしたものであり、知事のしたこのような選択が知事に許された政策選択の裁量の範囲内にあることは明白であるから、原判決は、国賠法一条一項の「過失」の解釈、適用を誤ったものといわなければならない。

のみならず、原判決は、前記のような審査体制の拡充が可能であったとするが、右判断に経験則違背並びに審理不尽ないし理由不備の各違法があることは既に述べたとおりである。

２　次に、原判決は、審査における答申保留の措置は、その必要性に乏しいのであるから、廃止すべきであるにもかゝわらず、これを継続したということをもって知事の注意義務違反とするようであるが、右措置は、審査会が医学的観点においても、また救済法及び補償法の趣旨からしても、申請者の救済に資する妥当かつ、合理的な運用であるとして採用しているものであり、知事においてもこれを審査会の合理的裁量の範囲内の措置として是認していたものであることは前述したとおりである。したがって、審査会のこのような専門的裁量を否定する原判決は、国賠法一条一項の「過失」の解釈、適用を誤ったものといわなければならない。三以上のとおりであって、原判決には、国賠法一条一項の「過失」の判断につき、法令解釈、適用の誤り、経験則違背並びに審理不尽ないし理由不備の各違法があり、これが判決に及ぼすことは明らかである。

第三点国家賠償法一条一項の「損害」についての法令解釈、適用の誤りないし理由不備の違法

原判決には、国賠法一条一項の「損害」の判断につき、法令解釈、適用の誤りないし理由不備の各違法があり、これが判決に影響を及ぼすことは明らかである。

第一　原判決の損害判断の構造

原判決は、「本件認定申請に対する知事の処分の遅滞によって、被控訴人らが焦燥、不安の気持を抱き、精神的苦痛を受けたことは肯認することができる」とし、他方、県が昭和四九年から治療研究事業を実施し、認定申請者に医療費等の給付をしていることをもって、「右給付は申請事務処理期間中における医療費等の出費を補填するもので、処分の遅延による精神的損害を補填するものではないが、右の制度が実施されていることにより、ひいては被控訴人らの精神的損害も軽減される」とし、これを考慮すると、「本件処分の遅延により被控訴人らが受けた精神的苦痛を慰謝すべき金額は、前記認定の違法な遅延期間一か月につき金五〇〇〇円をもって相当というべきである」とし、また、被上告人X16、同X17、同X18、同X19、同X20、同X21、同X24らは検診を受けないか、あるいは受診を拒否しているとして、「認定申請に対する処分が遅延したことの原因の一半は」、同被上告人らが「その申請に係る事務の処理に協力すべき義務を怠ったことにある」とし、同被上告人らについては、右過失を勘酌し前記慰謝料額の二分の一の月額二五〇〇円の慰謝料請求を認めている。

第二　法令解釈、適用の誤りないし理由不備の違法

一ところで、一般に不法行為に基づく慰謝料請求権は、身体、自由、名誉等の人格的利益が侵害された場合あるいは財産権の侵害に伴って生じた精神的苦痛と加害行為との間に相当因果関係が肯定される場合に発生するものと解されているところ（加藤一郎、「不法行為法」増補版二三〇ページ）「これを本件についてみると、認定申請に対する遅延が被上告人らの身体、自由、名誉等の人格的利益を直接侵害するものでないことはいうまでもなく、また被上告人らの本訴請求原因は、認定申請に対する処分の遅延それ自体による損害の賠償を求めるもので、処分内容いかんにかかわるものではないから、認定処分を受け得る地位すなわち、認定を前提とする補償給付を受ける地位の侵害という財産上の利益の侵害を理由とするものでもないのである。したがって、被上告人らが侵害されたと主張する利益なるものは、申請に対し、しかるべき時期に何らかの処分を受け得るという実体的利益に直接裏打ちされない、単なる手続的な利益にすぎないのであるから、右手続的利益が侵害されたことを理由とする精神的損害発生の有無及びその程度については慎重な検討を要するものである。

そして、右の点を検討するに当たっては、少なくとも、当該手続が目的とする利益の性質、手続遅延の原因、申請者の遅延解消に対する態度、他の遅延を回避し得る手段の存否等を総合的に考慮する必要があるものというべきである。そこで、以上のような観点から本件についてみると、まず、認定申請手続が目的とする利益の性質は、認定を受けることによって生ずる救済法及び補償法に基づく給付を受け得る地位の取得であり、申請者は未処分の状態によって右給付を受け得る地位が認められるか否かということがいずれとも決定されないという不安定な状態に置かれることになる。しかし、補償法上の給付を受け得る地位については、既に述べたように、後に認定された場合には認定申請時に遡及して支給を受け得るのであるから、客観的には認定の要件を満たしている者であっても、認定処分が遅延することによってこのような受給権を喪失するというような不安を抱くことはあり得ないのである。また、医療給付についてみても、前記の治療研究事業は、水俣病患者であるか否かを問わず、申請者の援助及び救済を図っているのであるから、治療上の不安に対する配慮もなされているものということができ、結局、このような側面からみると、申請者は認定申請に対する処分が遅延することにより不安、焦燥の念を抱くことがあるとしても、それは、実質的にみる限り、さほど大きいものではないというべきである。

次に、遅延の原因の側面からみると、これまで述べてきたように、その最大の原因は、水俣病に関する医学的判断の困難性及び右業務に当たる専門医確保の困難性並びに医師の供給を大幅に上回る認定申請件数の増大等の極めて困難な諸条件の存在にあったことは明白であり、このような諸条件は、事柄の性格上、短期間内に改善されることを望めるものではないし、またそのような条件が存在することの責任が行政にあるとすることもできないものである。そして、国及び県が、右のような困難な諸条件を克服すべく「限られた人的物的制約の中において、様々な行政努力を重ねてきたことはこれまで述べてきたとおりであり、国及び県は、決して遅延した状態を放置したり、改善の努力を放棄したりしたものではない。

このような国及び県の努力に対し、協議会等の行った認定業務に対する妨害行動は、集中検診を挫折させたのみならず、検診及び審査の一時的停止をも招き、その後の認定業務を大きく遅延させる原因を作ったのである。また、検診拒否あるいは受診拒否等の運動は、認定業務には医師による診断が不可欠のものであることからすれば、申請自体を放棄ないしは撤回するにも等しいことであり、自らこのような行動をとり続けていながら、知事の処分の遅延のみを責めるようなことは信義則上も許されないというべきである。

さらに、県においては、前記のような治療研究事業を実施し、申請者が水俣病患者であるか否か、すなわち救済法ないし補償法による給付を受け得る法的権利があるか否かはさておいて医療費等を給付するという、極めて異例の申請者の立場に十二分の配慮をした行政上の措置を講じていることも十分考慮されるべきである。また、処分の遅延を回避し得る他の手段の存否についてみると、昭和五三年一〇月二〇日臨時措置法が成立して同五四年二月一四日から施行され、同法によって、被上告人らのうちX21、X5、X14、X22、X15、X23を除くその余の被上告人らは、環境庁長官に対し認定申請をすることができるようになったのである。そこで、環境庁と県は、右被上告人らを含む臨時措置法に基づく申請が可能な者全員に対し、申請手続をするように呼びかける文書と認定申請書を昭和五四年五月と同五七年六月に発送しているのである（乙第一九三号証、・同一九四号証）。一方、環境庁長官は、昭和五四年三月から同五六年六月までに申請のあった五〇人の者に対しては、所定の検診等を経た上、同五五年二月から同五六年一二月までにすべての処分を終了している。しかるに、前述したように、協議会は昭和五四年五月に発送した呼びかけ文書を集め、県庁前で焼き捨てるなどの反対運動を行い、また、前記の被上告人らも何ら申請手続をとらなかったものである。このような経緯からするならば、これら被上告人らは、少なくとも前記の申請可能な時期からは処分の遅延を容認していたものといわざるを得ず、このような者について原判決がいうように慰謝を要するような不安、焦燥の念が生ずるはずはないのである。

二原判決は、前記のように、検診あるいは受診を拒否した者についても、その検診拒否等をした期間につき月額二五〇〇円の慰謝料の支払を命じている。しかしながら、これまで述べたように、知事の処分には審査会の答申が不可欠のものであるが、右答申は検診医による検診行為を不可欠の前提とするものであり、右検診が申請者の協力なくしては行い得ないものであることはいうまでもない。この意味において、検診は申請者と検診医との協同作業というべきものである。申請者において検診等を拒否すれば、検診をすることは不可能であるから、検診によって得られる資料を前提とする審査ひいては答申もまた不可能となり、結局、知事の処分も不可能とならざるを得ないのである。また、検診拒否等をしている申請者の立場からみると、その者達は処分が不可能であることは十分承知しているのみならず、自らそれを招いているのであるから、処分遅延によって慰謝に値するような不安、焦燥というようなものが発生するとみる余地はないというべきで、このような関係にある申請者と知事との間において、申請者が検診等に協力すべき義務を尽くさない場合にも、それによる処分遅延の責任を知事が負うべきものであるとするなら、知事としてはいかなる努力を払っても、右責任を回避する方途はないのであるから、申請者が慰謝料の支払を請求する限り、永遠にその義務を免れないという不都合な結果を甘受するほかないこととなる。かかる結論が不当であることは説明の要を見ないところであろう。

三以上のとおり、被上告人らには慰謝料の支払によって慰謝をすべきような精神的損害が何ら生じていないのにかかわらず、原判決は、単に「本件認定申請に対する知事の処分の遅延によって」被上告人らが「焦燥、不安の気持を抱き、精神的苦痛を受けたことは肯認することができる」と判示するのみで被上告人らに慰謝料請求権を認めたのであって、原判決には、国賠法一条一項の「損害」の判断につき法令解釈、適用の誤りないし理由不備の違法があり、これが判決に影響を及ぼすことは明らかである。

出典：裁判所ウェブサイト「裁判例検索」（https://www.courts.go.jp/hanrei/52726/detail2/index.html）。本文は同サイト掲載の判決書PDFからTaiLexi AIがテキスト化・整形したもの（正確な文言は原本PDFを参照）。判示事項・裁判要旨・参照法条は裁判所の公表どおり。
出典：「訟務重要判例集データベース」（法務省）（https://shoumudatabasep.moj.go.jp/hanreiSearch/HanreiSearch）を加工して作成（加工：TaiLexi AI）。訟務月報38巻2号189頁。